I SA/Wa 94/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak (spr.) Sędziowie WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska Asesor WSA Agnieszka Miernik Protokolant Anna Jurak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 kwietnia 2008 r. sprawy ze skargi E. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie ustanowienia użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości [...] oddala skargę. I SA/Wa 94/08 UZASADNIENIE Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] po rozpatrzeniu odwołania E. K. i T. P. od decyzji Nr [...] Prezydenta W. z dnia [...] kwietnia 2005 r. odmawiającej ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu położonego w W. przy ul. [...], pochodzącego z dawnej nieruchomości hipotecznej Nr [...], stanowiącego obecnie część działki ew. nr [...] oraz zwrotu posadowionego na nim budynku -uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie organu I instancji w przedmiotowej sprawie. W toku postępowania administracyjnego ustalono następujący stan faktyczny: Nieruchomość położona w W. przy ul. [...] objęta została działaniem dekretu z dnia 26 października 1945r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279). Z dniem wejścia w życie dekretu tj. 21 listopada 1945 r. nieruchomości [...], w tym przedmiotowa nieruchomość, na podstawie art. 1 powołanego dekretu przeszły na własność gminy W., a następnie od 1950 r., z chwilą likwidacji gmin na własność Skarbu Państwa. Powyższy grunt stał się z dniem 27 maja 1990r. własnością Dzielnicy Gminy W., następnie własnością Gminy W., a obecnie stanowi własność Miasta W. Organ I instancji ustalił, że objęcie przedmiotowej działki gruntu w posiadanie przez gminę nastąpiło w dniu 11 kwietnia I 949 r. tj. z dniem ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Nr 5 Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego W., a termin do złożenia wniosku w trybie art.7 ust. 1 dekretu upływał w dniu 11 października 1949 roku. Organ wskazał, że z akt własnościowych przedmiotowej nieruchomości wynika, iż poprzedni właściciele nie złożyli wniosku o przyznanie prawa własności czasowej. W związku z powyższym budynek znajdujący się przy ul [...] przeszedł na własność Skarbu Państwa. Organ I instancji podniósł, że Prezydium Rady Narodowej, powołując się na art. 1 i 8 powołanego dekretu, wydało w dniu 6 czerwca 1968 r. decyzję stwierdzającą, że grunt i wszystkie budynki położone w W. przy ul. [...] przeszły na własność Państwa wobec niezłożenia przez osoby uprawnione wniosku o przyznanie prawa własności czasowej, zgodnie z wymogiem art. 7 cyt. dekretu. Obecnie budynek ten stanowi własność Miasta W. Organ I instancji wskazał, że w dniu 29 grudnia 1988 r. Zrzeszenie Właścicieli i Zarządców Domów w W. - powołując się na pełnomocnictwo udzielone przez właścicieli przedmiotowej nieruchomości - złożyło wniosek (datowany na dzień 19 grudnia 1988 r.) o oddanie jej w użytkowanie wieczyste na podstawie o art. 89 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości ( Dz.U. nr 22, poz. 99). W toku postępowania wnioskodawca uzupełnił wniosek o kopię pełnomocnictwa z dnia 13 stycznia 1987 r. udzielonego przez K. P. oraz E. K. do zarządzania i administrowania przedmiotową nieruchomością. Rozpoznając wniosek Zrzeszenia Właścicieli i Zarządców Domów z dnia 29 grudnia 1988 r., organ I instancji zważył, iż został on złożony w terminie określonym w art. 89 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1 985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, którego regulacja została przeniesiona do art. 214 aktualnie obowiązującej ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), jednakże przez osobę nieuprawnioną. Organ I instancji podkreślił, że w art. 89 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości jak i w art. 214 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami został określony krąg osób, które mogły złożyć stosowne wnioski o oddanie gruntów w użytkowanie wieczyste. Osobami tymi są poprzedni właściciele nieruchomości lub ich następcy prawni. Organ I instancji podniósł, że z przepisów art. 32 i 33 § I kp.a. wynika, że strona może działać przez pełnomocnika, którym może być osoba fizyczna posiadająca zdolność do czynności prawnych oraz która posiada stosowne pełnomocnictwo strony postępowania administracyjnego. Ze znajdującego się zaś w aktach sprawy pełnomocnictwa z dnia 13 stycznia 1987 r., udzielonego przez następczynie prawne poprzedniego właściciela nieruchomości położonej przy ulicy [...] Lokalnemu Zrzeszeniu Właścicieli Nieruchomości w W. wynika, że pełnomocnictwo to dotyczyło zarządzania i administrowania przedmiotową nieruchomością i w tym zakresie Zrzeszenie Właścicieli Nieruchomości zostało upoważnione do reprezentowania właścicieli. Organ I instancji wskazał, że pełnomocnictwo to jest bezskuteczne również z tego powodu, że następczynie prawne poprzedniego właściciela nie były w dniu 13 stycznia 1987r. właścicielkami przedmiotowej nieruchomości gruntowej ani budynku mieszkalnego położonego na gruncie nieruchomości położonej przy ul. [...] w W. Przedmiotowa nieruchomość stanowiła w dacie pełnomocnictwa własność Skarbu Państwa, co zdaniem organu oznacza, że oświadczenie zawarte w tym pełnomocnictwie, iż udzielające pełnomocnictwa były właścicielkami przedmiotowej nieruchomości nie miało podstaw w stanie prawnym nieruchomości, a nie będąc właścicielkami domu nie mogły skutecznie upoważniać Lokalnego Zrzeszenia Właścicieli Nieruchomości do zarządu i administrowania tą nieruchomością. Organ I instancji podniósł również, że lokalne zrzeszenia właścicieli nieruchomości, posiadające osobowość prawną, mogły być tworzone, według stanu prawnego obowiązującego w dacie udzielenia pełnomocnictwa oraz w dacie złożenia wniosku, przez właścicieli i zarządców domów nie stanowiących własności jednostek gospodarki uspołecznionej na podstawie art. 25 ust. 5 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. Prawo lokalowe (Dz.U. z 1987r. Nr 30, poz. 165 z późn. zm.) stosownie do którego, zadaniem zrzeszeń jest prowadzenie w imieniu swoich członków (właścicieli domów) administracji nieruchomości oraz reprezentowanie ich w tym zakresie. Prezydent W. podkreślił, że zakres udzielonego pełnomocnictwa jak i ustawowo uregulowane zadania zrzeszenia w żadnym wypadku nie upoważniały tego zrzeszenia do składania wniosków w imieniu następczyń prawnych poprzedniego właściciela o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do gruntu przedmiotowej nieruchomości w trybie ówcześnie obowiązującego przepisu art. 89 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami wywłaszczaniu nieruchomości. Organ I instancji rozważył, czy podstawy takiej nie dawał art. 31 kpa stanowiący, iż organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem: 1) wszczęcia postępowania, 2) dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Zgodnie z § 2 tego artykułu uznanie przez organ administracji żądania wszczęcia postępowania za uzasadnione ma ten skutek, że organ z urzędu wszczyna postępowanie, natomiast art. 82 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości przewiduje wszczęcie postępowania na wniosek strony. Poza tym organizacja społeczna występująca w trybie art. 31 § I pkt I kp.a. musi uzasadnić swoje żądanie m.in. celem statutowym, a taka sytuacja w sprawie niniejszej nie zachodzi. Z tego względu organ I instancji stwierdził, że wniosek Zrzeszenia Właścicieli i Zarządców Domów w W. z dnia 29 grudnia 1988r. nie może być traktowany jako wniosek skutecznie złożony przez następców prawnych poprzedniego właściciela tej nieruchomości, a zatem nie może wywołać skutków prawnych w postaci jego rozpatrywania w trybie aktualnie obowiązującego przepisu art. 214 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami. Wobec powyższego decyzją Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2005 r. po rozpatrzeniu wniosku z dnia 29 grudnia 1988 r. złożonego przez Zrzeszenie Właścicieli i Zarządców Domów o wieczyste użytkowanie gruntu nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], odmówił E. K. i T. P. ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu położonego w W. przy ul. [...], pochodzącego z dawnej nieruchomości hipotecznej Nr [...] oraz zwrotu posadowionego na nim budynku. Od decyzji tej odwołali się E. K. i T. P. W odwołaniu zakwestionowali zasadność przejęcia przedmiotowej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa w trybie przepisów dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. Zdaniem skarżących ryzykowne jest stwierdzenie organu I instancji, że właściciele nie złożyli wniosku, gdyż ciężar udowodnienia tego faktu spoczywa, zgodnie z art. 77 § I k.p.a., na organie. Ponadto zdaniem skarżących bezpodstawne jest przyjęcie, iż Zrzeszenie Właścicieli i Zarządców Domów w W. nie było umocowane do złożenie przedmiotowego wniosku. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] listopada 2007 r. uchyliło zaskarżoną decyzję i umorzyło postępowanie organu I instancji w przedmiotowej sprawie. Organ odwoławczy wskazał, że pełnomocnikiem strony w postępowaniu administracyjnym - zgodnie z art. 33 § I k.p.a. - może być wyłącznie osoba fizyczna i kwestia ta nie budzi żadnych wątpliwości zarówno w doktrynie prawa administracyjnego jak i w orzecznictwie sądów administracyjnych. Organ odwoławczy podniósł, że Zrzeszenie Właścicieli i Zarządców Domów w W. nie mogło być uznane za pełnomocnika stron w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym. Tym samym przedmiotowy wniosek nie mógł wywołać skutków prawnych w postaci wszczęcia postępowania administracyjnego. Zważywszy na to uchybienie organ I instancji miał obowiązek wystąpić w trybie art. 64 k.p.a. o usunięcie braków formalnych pisma. Przy czym organ odwoławczy podkreślił, że z uwagi na upływ terminu określonego przepisem art. 82 ust. 2.ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U z 1991 r. Nr 30, poz. 127 z późn. zm.), który jest terminem prawa materialnego, a zatem nie podlega przywróceniu, wystąpienie to miałoby charakter jedynie formalny, gdyż nie zachodziła w istocie możliwość złożenia przedmiotowego wniosku z zachowaniem tego terminu czy to przez strony postępowania czy to przez innego pełnomocnika. Wniosek został, bowiem złożony w dniu 29 grudnia 1988 r., a termin do jego złożenia zgodnie z powołanym przepisem (obecnie zgodnie z art. 214 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - ( Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.) upływał w dniu 31 grudnia a 1988 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że postępowanie w trybie art. 31 kpa wszczynane jest z urzędu, natomiast art. 82 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości przewiduje wszczęcie postępowania na wniosek strony oraz że organizacja społeczna występująca w trybie art. 31 § 1 pkt 1 kp.a. musi uzasadnić swoje żądanie m.in. celem statutowym. Organ odwoławczy podniósł, że wnioskodawca uchylił się od załączenia do akt sprawy swojego statutu, jednakże stosownie do art. 25 ust. 5 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. Prawo lokalowe (Dz.U z 1987 r. Nr 30 poz. 165 z późn. zm) "Właściciele i zarządcy domów nie stanowiących własności jednostek gospodarki uspołecznionej mogą tworzyć lokalne zrzeszenia posiadające osobowość prawną których zadaniem jest prowadzenie w imieniu swych członków administracji nieruchomości oraz reprezentowanie ich w tym zakresie .... " Z przepisu tego wynika w sposób jednoznaczny, iż zadaniem wnioskodawcy było prowadzenie w imieniu swych członków administracji nieruchomości oraz reprezentowanie ich w tym zakresie. Tym samym statut Zrzeszenia Właścicieli i Zarządców Domów nie mógł wykraczać poza zakres zadań zakreślonych powołanym przepisem. Oznacza to, iż nawet jeśli organ administracji publicznej uzna, że Zrzeszenie mogło wystąpić na podstawie art. 31 § I pkt I k.p.a. w interesie osób nie będących właścicielami, to nie można uznać, że takie działanie było zgodne z jego ustawowymi zadaniami. Organ odwoławczy uznał, że wskazane braki formalne postępowania nie mogą stanowić z istoty swojej podstawy do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy i nie mogły stanowić podstawy do wydania decyzji odmawiającej ustanowienia na rzecz E. K. i T. P. prawa użytkowania wieczystego do gruntu położonego w W. przy ul [...]. W związku z tym organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję. Podniósł, że z uwagi na fakt, iż termin do złożenia wniosku w przedmiotowej sprawie już minął (w dniu 31 grudnia 1988 r.) i nie ma możliwości jego przywrócenia, gdyż jest on terminem prawa materialnego, postępowanie w przedmiotowej jako bezprzedmiotowe podlega umorzeniu. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławcze w W. z dnia z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. wniosła E. K. W skardze zarzucała naruszenie art. 77 kpa. Podniosła, że kwestionowanie przez organ administracji publicznej prawa Zrzeszenia Właścicieli Nieruchomości do złożenia w imieniu swoich członków (spadkobierców właścicieli nieruchomości ul.[...]) wniosku jest pozbawione jakichkolwiek podstaw prawnych. Wskazała, że organ nie udowodnił, iż nie został złożony wniosek o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] przy ulicy [...]. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wnosiło o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Skarga wniesiona w rozpatrywanej sprawie jest niezasadna, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Stosownie do art. 89 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1985 r. Nr 22, poz. 99), z dniem wejścia w życie ustawy wygasają prawa do odszkodowania za przejęte przez Państwo grunty, budynki i inne części składowe nieruchomości, przewidziane w art. 7 ust. 4 i 5 i art. 8 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). 2. Poprzedni właściciele działek zabudowanych domami jednorodzinnymi, małymi domami mieszkalnymi i domami, w których liczba izb nie przekracza 20, a także domami, w których przed dniem 21 listopada 1945 r. została wyodrębniona własność poszczególnych lokali, oraz domami, które stanowiły przed tym dniem własność spółdzielni mieszkaniowych, lub ich następcy prawni mogą zgłosić w terminie do dnia 31 grudnia 1988 r. wnioski o oddanie wymienionych gruntów w użytkowanie wieczyste. O przyznaniu prawa użytkowania wieczystego wymienionych gruntów i o zwrocie budynków orzeka terenowy organ administracji państwowej stopnia podstawowego. W przedmiotowej sprawie wniosek o użytkowanie wieczyste gruntu nieruchomości położonej w W. przy ulicy [...] złożony został przez Zrzeszenie Właścicieli i Zarządców Domów w dniu 29 grudnia 1988 r. na podstawie art. 89 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Zrzeszenie Właścicieli i Zarządców Domów wskazało, że występuje z wnioskiem w oparciu o notarialne pełnomocnictwo właścicieli nieruchomości. W dniu 9 stycznia 1989 roku Zrzeszenie Właścicieli i Zarządców Domów wezwane zostało do złożenia notarialnych pełnomocnictw właścicieli nieruchomości z datą sprzed złożenia wniosku. W odpowiedzi złożone zostało pełnomocnictwo K. P. i E. K. udzielone Lokalnemu Zrzeszeniu Właścicieli Nieruchomości w W. do zarządzania i administrowania nieruchomością przy ulicy [...] z dnia 13 stycznia 1987 r. Stosownie do art. 32 kpa "Strona może działać przez pełnomocnika, chyba że charakter czynności wymaga jej osobistego działania." Tak więc na podstawie art. 32 k.p.a. strona może działać przez pełnomocnika, ale pełnomocnikiem może być (wyłącznie) osoba fizyczna posiadająca zdolność do czynności prawnych (art. 33 § 1 k.p.a.). Organ zatem prawidłowo ustalił, że wniosek Zrzeszenia Właścicieli i Zarządców Domów złożony w imieniu byłych właścicieli na podstawie udzielonego w dniu 13 stycznia 1987 r. jest niedopuszczalny i nie wywołuje skutków prawnych, albowiem Zrzeszenie Właścicieli i Zarządców Domów nie mogło być pełnomocnikiem w świetle art. 33 kpa. Organ dokonał prawidłowego ustalenia, że w przedmiotowej spawie nie ma zastosowania art. 31 § 1 kpa to znaczy, że wniosek Zrzeszenia Właścicieli i Zarządców Domów nie może powinien być potraktowany jako wniosek organizacji społecznej Tryb postępowania w oparciu o art. 89 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami wywłaszczeniu nieruchomości był dopuszczalny jedynie na wniosek byłego właściciela nieruchomości lub jego następcy prawnego. Przy tak sformułowanym przepisie nie był dopuszczalny wniosek organizacji społecznej w sprawie dotyczącej postępowania w sprawie innej osoby, gdyż w tym trybie postępowanie wszczynane jest z urzędu, a ponadto jak słusznie wywiódł organ nie można uznać, że takie działanie jak złożenie wniosku o użytkowanie wieczyste na rzecz byłych właścicieli nieruchomości było zgodne z jego ustawowymi zadaniami. Tak, więc Zrzeszenie Właścicieli i Zarządców Domów w W. nie mogło być uznane za wnioskodawcę ani za pełnomocnika stron w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym. Wniosek z dnia 19 grudnia 1988 r. o wieczyste użytkowanie gruntu złożony został przez podmiot, który nie mógł być pełnomocnikiem i który w dodatku nie miał umocowania do działania w takim zakresie. Należy zgodzić się z organem, że przedmiotowy wniosek nie mógł wywołać skutków prawnych w postaci wszczęcia postępowania administracyjnego. Zważywszy na to uchybienie organ I instancji miał obowiązek wystąpić w trybie art. 64 k.p.a. o usunięcie braków formalnych pisma, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Wezwanie na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. służy uzupełnieniu braków formalnych podania, takich jak niewskazanie adresu wnoszącego podanie oraz niespełnienie innych wymagań co do treści pisma, przez które należy rozumieć braki podania wskazane w art. 63 § 2 i 3 k.p.a., tj. określenie żądania, podpis strony, dołączenie pełnomocnictwa, oraz wymagania określone w przepisach szczególnych. Niewątpliwie zamiarem ustawodawcy nie było sformalizowanie wymagań co do ustanowienia pełnomocnika. Zgodnie zaś z zasadami wyrażonymi w Kodeksie cywilnym w przypadku braku umocowania po stronie pełnomocnika ważność czynności zależy od potwierdzenia jej przez mocodawcę (art. 103 § 1 i art. 104 k.c). Potwierdzenie ma charakter uniwersalny w tym znaczeniu, że obejmuje zarówno formę, jak i termin dokonania czynności oraz przewidziane dla niej skutki. Jednakże potwierdzenie czynności pełnomocnika przez mocodawcę nie mogło mieć zastosowania w sprawie niniejszej, gdyż podmiot który złożył wniosek tj. Zrzeszenie Właścicieli i Zarządców Domów, nie mógł być z mocy samego prawa pełnomocnikiem strony, w sprawie złożenia wniosku o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste, a więc jego działania nie mogły zostać w tym zakresie konwalidowane przez stronę. Sąd podziela stanowisko organu, że z uwagi na upływ terminu określonego przepisem art. 89 ust. 2.ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, który jest terminem prawa materialnego, a zatem nie podlega przywróceniu, wystąpienie to miałoby charakter jedynie formalny, gdyż nie zachodziła możliwość złożenia wniosku przez stronę z zachowaniem tego terminu. Wniosek został złożony, jak już wskazano w dniu 29 grudnia 1988 r., a termin do jego złożenia zgodnie z powołanym przepisem upływał w dniu 31 grudnia a 1988 r. Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego jest prawidłowa, zwarzywszy, że wskazane braki formalne wniosku nie mogły stanowić podstawy do merytorycznego rozpoznania sprawy. Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego i ocena podniesionych przez stronę skarżącą zarzutów prowadzą do przekonania, że brak jest podstaw do podważenia legalności zaskarżonej decyzji i wskazują na bezzasadność skargi. Mając powyższe na uwadze sąd orzekł jak w wyroku z mocy art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) .