I SA/Wa 94/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska - Jaroszewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Dargas Sędzia WSA Monika Sawa po rozpoznaniu w dniu 16 września 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi K. L. na postanowienie Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Minister Rozwoju, Pracy i Technologii postanowieniem z [...] listopada 2020 r. nr [...] utrzymał w mocy postanowienie Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] sierpnia 2019 r. nr [...] odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] maja 2006 r. nr [...] utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z [...] marca 2006 r. nr [...] umarzającą postępowanie w sprawie zwrotu nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], ozn. jako działka nr [...] o pow. [...] ha (obecnie część działki nr [...] i nr [...])na rzecz spadkobierców byłej właścicielki A. H. Powyższe postanowienie wydane zostało w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: K. L. wnioskiem z [...] grudnia 2018 r. wystąpiła o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] marca 2006 r. umarzającej postępowanie w sprawie zwrotu ww. nieruchomości. Minister Inwestycji i Rozwoju postanowieniem z [...] sierpnia 2019 r., działając na podstawie art. 61a § 1 kpa, odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] maja 2006 r. utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z [...] marca 2006 r. wskazując, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z dnia 30 października 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 1164/06, oddalił skargę K. L. na ww. decyzję z [...] maja 2006 r. K. L. wnioskiem z [...] września 2019 r. wystąpiła o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej ww. postanowieniem. Minister Rozwoju, Pracy i Technologii rozpoznając sprawę wskazał, postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji jest postępowaniem nadzwyczajnym i stanowi formę nadzoru. Jego przedmiotem jest ustalenie czy ostateczna decyzja administracyjna poddana nadzorowi w nadzwyczajnym trybie dotknięta jest jedną z wad określonych w art. 156 § 1 kpa oraz czy nie zachodzą negatywne przesłanki stwierdzenia nieważności wskazane w § 2 tego artykułu. Jednak warunkiem merytorycznego rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji jest zbadanie przez organ, że zachodzą przesłanki formalnoprawne dopuszczające wszczęcie postępowania z wniosku skarżącego. Zgodnie z art. 61 § 1 kpa postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Natomiast art. 61a § 1 kpa stanowi, że w przypadku, gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn nie może być wszczęte organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Organ nadzoru przytoczył stosowne orzecznictwo sądowoadministracyjne, w tym m.in. wyrok z dnia 10 października 2012 r. sygn. akt II OSK 1087/11, w którym Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że do innych uzasadnionych przyczyn odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego należy żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego. Minister zaznaczył, że taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, ponieważ wniosek K. L. z [...] grudnia 2018 r. dotyczy decyzji, które były już przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej, w wyniku której Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 30 października 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 1164/06 oddalił skargę na ww. decyzję Wojewody [...] z [...] maja 2006 r. Organ podkreślił, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że po wyroku oddalającym skargę niedopuszczalne byłoby stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, albowiem sąd - niezwiązany granicami skargi - z urzędu powinien ustalić, czy zachodzą okoliczności uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 kpa. Żadna z okoliczności wymienionych w tym przepisie nie zmienia swej wartości prawnej z upływem czasu. Jeżeli przyczyny nieważności nie występowały w chwili wydania decyzji, to nie powstaną one również po jej wydaniu, a zatem powinny być wyjaśnione i ustalone w toku rozpoznawania wniesionej na nią skargi. Wyrok oddalający skargę zamyka więc organom administracji państwowej możliwość korzystania z nadzwyczajnych postępowań, ale tylko wówczas, gdy przyczyny tej wadliwości mogły być zbadane przez sąd administracyjny w toku rozpoznawania skargi. Wydanie rozstrzygnięcia w sprawie będącej uprzednio przedmiotem rozstrzygnięcia sądu administracyjnego oznaczałoby niedopuszczalną ingerencję w prawomocne orzeczenie sądu. Minister zaznaczył, że analiza akt sprawy nie wykazała, aby we wniosku o stwierdzenie nieważności ww. decyzji wskazano jakiekolwiek nowe okoliczności, nieznane sądowi administracyjnemu w dacie wydania wiążącego w sprawie wyroku, które mogłyby wyłączyć ocenę prawną sądu i stanowić obecnie przesłankę do prowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności kwestionowanej przez skarżącą decyzji. Zachodzi zatem niedopuszczalność przedmiotowa do merytorycznej oceny wniosku o stwierdzenie nieważności ww. decyzji. Postanowienie Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] sierpnia 2019 r. jest więc prawidłowe, a podjęte rozstrzygnięcie znajduje uzasadnienie w zebranym materiale dowodowym. K. L. wniosła skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając: 1) mającą istotny wpływ na wynik sprawy obrazę przepisu art. 7 kpa, art. 77 kpa i art. 80 kpa poprzez niepodjęcie przez organy meriti niezbędnych działań, zmierzających do ustalenia okoliczności istotnych dla prawidłowego rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej postanowieniem Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] sierpnia 2019 r. odmawiającym wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji, co przejawia się w: - niedokonaniu wyczerpującej, wszechstronnej i rzetelnej analizy wniosku oraz jego podstaw faktycznych i prawnych, a także dowodów i twierdzeń znajdujących się w aktach postępowania i przyjęciu a priori, iż wniosek ten nie zasługuje na uwzględnienie z uwagi na negatywną przesłankę formalną (powagę rzeczy osądzonej) bez uprzedniej analizy, czy stan faktyczny oraz okoliczności sprawy są tego typu, że pozwalają na tę przesłankę się powołać; - pominięciu okoliczności mającej istotny wpływ na wynik sprawy, tj. faktu, że wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości został przez skarżącą złożony [...] września 1991 r. i już wówczas, w świetle przepisów wniosek ten powinien być rozpatrzony pozytywnie, a jego negatywne rozpatrzenie nastąpiło z istotnym naruszeniem przepisów prawa materialnego dotyczących zwrotu wywłaszczanych nieruchomości niewykorzystanych na cele publiczne; - nieodniesienie się do wszelkich twierdzeń skarżącej zawartych w wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji oraz we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy; 2) naruszenie art. 7a kpa poprzez niewzięcie pod uwagę podczas rozpoznawania sprawy, a także wydawania zaskarżonego rozstrzygnięcia, interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, co przejawia się w całkowitym pominięciu okoliczności, że skarżąca złożyła wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości [...] września 1991 r. i już wówczas, w świetle przepisów wniosek ten powinien być rozpatrzony pozytywnie, a jego negatywne rozpatrzenie nastąpiło z istotnym naruszeniem przepisów prawa materialnego dotyczących zwrotu wywłaszczanych nieruchomości niewykorzystanych na cele publiczne; 3) naruszenie art. 124 § 2 kpa poprzez sporządzenie uzasadnienia postanowienia w sposób lakoniczny, uniemożliwiający zweryfikowanie prawidłowości toku rozumowania organu w zakresie stwierdzającym tożsamość faktyczną i prawną sprawy zakończonej wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 października 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 1164/06 z niniejszą sprawą; 4) naruszenie art. 61a § 1 kpa poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i uznanie, że w sprawie zachodzi tzw. inna przyczyna uniemożliwiająca wszczęcie postępowania administracyjnego; 5) naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez jego niezastosowanie. W uzasadnieniu skargi skarżąca przytoczyła argumenty na poparcie podnoszonych zarzutów i wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia z [...] sierpnia 2019 r. i przekazanie sprawy organowi do ponownego rozpatrzenia, a także o zasądzenie kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Minister Rozwoju, Pracy i Technologii wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) – dalej P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie z [...] sierpnia 2019 r. nie naruszają prawa. Zaskarżonym postanowieniem Minister Rozwoju, Pracy i Technologii utrzymał w mocy postanowienie Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] sierpnia 2019 r. odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] maja 2006 r. nr [...] utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z [...] marca 2006 r. nr [...] umarzającą postępowanie w sprawie zwrotu nieruchomości. Organ nadzoru uznał, że w sprawie zaistniała przeszkoda przedmiotowa uniemożliwiająca wszczęcie postępowania, bowiem decyzje będące przedmiotem wniosku o stwierdzenie nieważności podlegały kontroli sądu administracyjnego, który prawomocnym wyrokiem z dnia 30 października 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 1164/06 oddalił skargę na ww. decyzję Wojewody [...] z [...] maja 2006 r. Zdaniem Sądu stanowisko organu jest prawidłowe. Zgodnie z treścią art. 61a § 1 kpa, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 kpa (żądanie wszczęcia postępowania), zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis ten znajduje zastosowanie w sprawach o stwierdzenie nieważności decyzji (o ile nie są one wszczynane z urzędu) w związku z treścią art. 157 § 2 kpa, który przewiduje możliwość inicjowania postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji na żądanie strony. Przeprowadzenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest możliwe zatem tylko w przypadku, gdy wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności jest dopuszczalne z przyczyn przedmiotowych i podmiotowych. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyczyną przedmiotową odmowy wszczęcia postępowania może być m.in. wniesienie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, która była już poddana kontroli sądu administracyjnego. Taka sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie. Jak wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego K. L. wnioskiem z [...] grudnia 2018 r. wystąpiła o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] marca 2006 r. umarzającej postępowanie w sprawie zwrotu nieruchomości, utrzymanej w mocy decyzją Wojewody [...] z [...] maja 2006 r. Wskazane decyzje były przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który prawomocnym wyrokiem z dnia 30 października 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 1164/06 oddalił skargę K. L. na decyzję Wojewody [...] z [...] maja 2006 r. Okoliczność powyższa ma zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Wskazać należy, że zgodnie z art. 170 P.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe. Istotne jest przy tym, że sąd administracyjny rozpoznający sprawę ze skargi na decyzję administracyjną nie jest związany ani zarzutami i wnioskami skargi, ani wskazaną w niej podstawą prawną (art. 134 P.p.s.a.). Powyższe oznacza, że sąd dokonuje oceny zaskarżonego aktu w pełnym zakresie. Sąd może więc uwzględnić skargę z powodu innych uchybień niż te, które przytoczono w piśmie procesowym, jak również stwierdzić np. nieważność zaskarżonego aktu, mimo że skarżący wnosił o jego uchylenie. Innymi słowy zakresem rozpoznania sądu stają się wszystkie czynności i akty wydane w danej sprawie administracyjnej, niezależnie od tego, w jakim stadium postępowania i w jakim trybie, zostały podjęte. Wydając wyrok w sprawie sąd bada więc z urzędu, czy – niezależnie od treści skargi – z akt sprawy nie wynika, że kontrolowana decyzja organu administracji publicznej jest obarczona którąkolwiek z wad kwalifikowanych, określonych w art. 156 § 1 kpa. Jeżeli wystąpienie takiej wady zostanie przez sąd stwierdzone, wówczas sąd stwierdza nieważność wadliwej decyzji lub wydanie jej z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 2 i 3 P.p.s.a.). Jak słusznie zauważył organ w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia żadna z okoliczności wymienionych w art. 156 § 1 kpa nie zmienia swej wartości prawnej z upływem czasu. Jeżeli nie występowały przyczyny nieważności w chwili wydania decyzji, to nie powstaną one również po jej wydaniu, a więc wszystkie mogą być ujawnione w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Zauważyć trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 7 grudnia 2009 r. sygn. akt I OPS 6/09 stwierdził, że żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji (obecnie postanowienia) o odmowie wszczęcia postępowania wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie - z uwagi na wydany uprzednio wyrok sądu - przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. W pozostałych wypadkach organ administracji publicznej obowiązany jest rozpoznać żądanie co do istoty, stosując art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 kpa. NSA wskazał zatem na konieczność wstępnego zbadania przez organ w pierwszej kolejności tego, czy nie zachodzi przedmiotowa przyczyna niedopuszczalności merytorycznego rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji kontrolowanej uprzednio przez sąd administracyjny. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się przy tym, że w przypadku, gdy sąd nie sporządził uzasadnienia wyroku - jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie - przeprowadzenie takiego badania, będzie musiało ograniczyć się do analizy dostępnych organowi administracji publicznej akt oraz przedstawionych przez wnoszącego żądanie informacji. Zdaniem Sądu w rozpoznawanej sprawie organ nadzoru przeprowadził stosowną analizę posiadanych dokumentów i słusznie uznał, że podnoszone we wniosku okoliczności były już przedmiotem oceny sądu administracyjnego. Należy zatem przyjąć, że oddalenie skargi na ww. decyzję z [...] maja 2006 r. zamyka drogę do stwierdzenia nieważności tej decyzji. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym próby stwierdzenia nieważności decyzji skontrolowanej już przez sąd, który oddalił skargę na niezgodność decyzji z prawem, są w istocie, w odniesieniu do przedmiotu rozstrzygnięcia sądowego, niedopuszczalną ingerencją w prawomocne orzeczenie sądu (wyrok NSA z dnia 10 czerwca 2010 r. sygn. II OSK 1000/09). W świetle powyższego stwierdzić należy, że zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem. Słusznie organ nadzoru uznał, że z uwagi na prawomocny wyrok sądu administracyjnego wystąpiła przeszkoda o charakterze przedmiotowym uniemożliwiająca wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji. Rozpoznając przedmiotową sprawę Sąd nie dopatrzył się naruszenia powołanych w skardze przepisów kpa. Postępowanie przeprowadzone zostało zgodnie z zasadami określonymi w kodeksie. Organ nadzoru rozpoznając sprawę w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy oraz w należyty sposób uzasadnił zajęte stanowisko. Wniesiona skarga jest więc bezzasadna i brak jest podstaw do jej uwzględnienia. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na mocy art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 3 w związku z art. 120 tej ustawy.