I SA/Wa 940/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Rudnicka Sędziowie NSA Anna Lech (spr.) asesor WSA Agnieszka Miernik Protokolant referendarz sądowy Aneta Wirkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 września 2006 r. sprawy ze skargi Miasta P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości i odszkodowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r., nr [...] umorzył postępowanie odwoławcze od decyzji Starosty [...] z dnia [...] listopada 2003 r., nr [...] w sprawie wywłaszczenia na rzecz Gminy P. gruntów stanowiących w obrębie [...] m. P. działkę nr [...] o powierzchni [...] ha, będących zgodnie z księgą wieczystą nr KW [...] własnością H. R. i J. małż. D., a także ustalenia należnego odszkodowania od Gminy P. na rzecz właścicieli. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Wojewoda [...] przedstawił następujący stan sprawy: Starosta [...] decyzją z dnia [...] listopada 2003 r. orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Gminy P. pod potrzeby budowy ulicy [...], działkę gruntu położoną w P., oznaczoną numerem [...] o pow. [...] ha, stanowiącą własność H. R. i J. małż. D. zgodnie z księgą wieczystą nr [...] prowadzoną przez Sąd Rejonowy w P. Tą samą decyzją zostało ustalone od Gminy P. na rzecz właścicieli gruntów odszkodowanie za wywłaszczaną nieruchomość w wysokości [...] zł. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2004 r., nr [...] uchylił decyzję Starosty [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W ocenie organu odwoławczego zaniechanie wykorzystania w decyzji wywłaszczeniowej uprawnienia z art. 120 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, czego domagała się strona postępowania, było nieuzasadnione, zatem z tych względów akta sprawy wymagały uzupełnienia w ponownym postępowaniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 kwietnia 2005 r., sygn. akt I SA/Wa 264/04 uchylił przedmiotową decyzję z dnia [...] stycznia 2004 r. podnosząc, że wykładnia przepisu art. 120 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie czyni koniecznym uzupełnienia postępowania dowodowego przez organ pierwszej instancji. Wojewoda [...] podniósł, że w tej sytuacji koniecznym stało się ponowne przeprowadzenie postępowania odwoławczego. Z uwagi zaś na złożoność sprawy, która wymagała uwzględnienia nowych okoliczności i zebrania specjalistycznych opinii, doszło do przedłużenia terminu zakończenia postępowania odwoławczego przed organem drugiej instancji. W tym samym czasie strony postępowania doszły do porozumienia, doprowadzając do zawarcia dobrowolnej ugody w sprawie. Organ zaznaczył, że pismem z dnia 15 marca 2006 r. Burmistrz Miasta P. poinformował o zawarciu dobrowolnej umowy zamiany nieruchomości wnosząc o umorzenie, jako bezprzedmiotowego, prowadzonego przed Wojewodą [...] postępowania wywłaszczeniowego. Jednocześnie J. i H. D. w piśmie z dnia 28 marca 2006 r. oświadczyli, że w dniu 14 marca 2006 r. zawarli akt notarialny umowy zamiany nieruchomości prowadzący do pozyskania przez Gminę P. gruntów stanowiących przedmiot wywłaszczenia. Stwierdzili ponadto, że odwołanie należy uznać za bezprzedmiotowe. W tej sytuacji Wojewoda [...] stwierdził, że prowadzenie postępowania odwoławczego z wniosku J. i H. D. od decyzji Starosty [...] z dnia [...] listopada 2003 r. orzekającej o wywłaszczeniu stało się bezprzedmiotowe i na mocy art. 105 § 1 w związku z art. 138 § 1 pkt 3 kpa umorzył postępowanie odwoławcze. Skargę na powyższą decyzje wniosło Miasto P. zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 138 § 1 pkt 2 i pkt 3 kpa, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że w chwili zawarcia umowy notarialnej – zamiany nieruchomości decyzja organu pierwszej instancji stała się bezprzedmiotowa, a zatem organ drugiej instancji powinien uchylić tę decyzję w całości i umorzyć postępowanie zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 kpa. Zdaniem strony skarżącej jedynie takie rozstrzygnięcie ostatecznie zamknie sprawę będąca przedmiotem postępowania wywłaszczeniowego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W ocenie sądu skarga jest zasadna, bowiem zaskarżona decyzja Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2006 r. narusza prawo w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Zaskarżoną decyzją Wojewoda [...] umorzył postępowanie odwoławcze od decyzji Starosty [...] z dnia [...] listopada 2003 r. orzekającej o wywłaszczeniu na rzecz Gminy P. na cel budowy ulicy [...], nieruchomości położonej w P. oznaczonej nr [...] o powierzchni [...] ha, będącej zgodnie z księgą wieczystą nr KW [...] własnością H. R. i J. małż. D. oraz ustalającej należne odszkodowanie od Gminy P. na rzecz właścicieli. Podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowił przepis art. 138 § 1 pkt 3 kpa. Wskazać należy, że stosownie do treści powołanego art. 138 § 1 pkt 3 kpa postępowanie odwoławcze może zakończyć się decyzją o umorzeniu postępowania odwoławczego, gdy postępowanie to stało się bezprzedmiotowe. Przepis ten nie określa przyczyn umorzenia postępowania odwoławczego, wobec czego w każdej indywidualnej sprawie administracyjnej należy poszukiwać konkretnej przyczyny bezprzedmiotowości mając na uwadze treść art. 105 § 1 kpa, który upoważnia organ do umorzenia postępowania, gdy z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe. W orzecznictwie podkreśla się, że będzie to miało miejsce w szczególności, gdy strona cofnie odwołanie, czy też gdy organ ustali, że wnoszący odwołanie nie jest stroną w sprawie. Okoliczności te wypełniają przesłankę bezprzedmiotowości postępowania odwoławczego. Inne przesłanki bezprzedmiotowości postępowania przed organem pierwszoinstancyjnym nie mają tu zastosowania (wyrok NSA z dnia 28 marca 2003 r., sygn. akt II SA 1432/01, LEX nr 157627). W rozpoznawanej sprawie Wojewoda [...] uznał, że postępowanie odwoławcze w sprawie wywłaszczenia na rzecz Gminy P. nieruchomości położonej w P., stanowiącej działkę nr [...], będącej własnością J. i H. D. stało się bezprzedmiotowe, bowiem w trakcie toczącego się postępowania odwoławczego doszło do zawarcia pomiędzy Gminą P. a właścicielami nieruchomości umowy zamiany nieruchomości. W wyniku tej umowy Gmina P. pozyskała grunt objęty postępowaniem wywłaszczeniowym, wszczętym na wniosek Burmistrza Miasta P. z dnia 25 marca 2003 r. W ocenie sądu okoliczność powyższa nie stanowiła przesłanki uzasadniającej umorzenie postępowania odwoławczego, lecz była to okoliczność uzasadniająca wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej, tj. decyzji uchylającej decyzję organu pierwszej instancji i umarzającej postępowania w sprawie, stosownie do treści art. 138 § 1 pkt 2 kpa. Zaznaczyć należy, że materialnoprawną podstawę wywłaszczenia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy rozdziału 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.). Zgodnie z art. 112 ust. 3 tej ustawy wywłaszczenie nieruchomości może być dokonane, jeżeli cele publiczne nie mogą być zrealizowane w inny sposób niż przez pozbawienie albo ograniczenie praw do nieruchomości, a prawa te nie mogą być nabyte w drodze umowy. Na skutek zawarcia pomiędzy Gminą P. a J. i H. D. w dniu 14 marca 2006 r. cywilnej umowy zamiany nieruchomości, Gmina P. pozyskała nieruchomość będąca przedmiotem wszczętego z urzędu postępowania wywłaszczeniowego. Tym samym postępowanie w sprawie wywłaszczenia nieruchomości stało się bezprzedmiotowe, bowiem odpadła przesłanka wywłaszczenia. Podkreślić trzeba, że organ odwoławczy obowiązany jest uwzględnić zmiany stanu faktycznego, jakie zaszły w sprawie pomiędzy wydaniem orzeczenia przez organ pierwszej instancji, a orzeczeniem organu drugiej instancji. Stan faktyczny ustala organ odwoławczy w oparciu o materiał dowodowy zebrany w postępowaniu pierwszej instancji, rozszerzając granice postępowania dowodowego na nowe okoliczności faktyczne pominięte przez organ pierwszej instancji, jak i na te, które po wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji ulegały zmianie oraz te, które w świetle zmienionych przepisów prawa miały dla sprawy znaczenie prawne. Innymi słowy organ odwoławczy musi uwzględniać stan faktyczny i prawny istniejący w dacie rozpatrywania odwołania. Wojewoda [...] powinien zatem – zdaniem sądu - uchylić decyzję Starosty [...] z dnia [...] listopada 2003 r. i stosownie do treści art. 138 § 1 pkt 2 kpa umorzyć postępowanie pierwszej instancji. Umorzenie postępowania pierwszej instancji oznacza ostateczne zamkniecie sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego. W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.