I SA/Wa 942/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Kosińska (spr.) Sędziowie WSA Dorota Apostolidis WSA Elżbieta Sobielarska Protokolant referent stażysta Aleksandra Cymerska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 sierpnia 2019 r. sprawy ze skargi [...] w przedmiocie niewykonania przez Prezydenta [...] wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 września 2015 r., sygn. akt I SAB/Wa 508/15 1. wymierza Prezydentowi [...] grzywnę w wysokości 5000 (pięć tysięcy) złotych; 2. stwierdza, że bezczynność organu w wykonaniu wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. przyznaje od Prezydenta [...] na rzecz [...] sumę pieniężną po [...] ([...]) złotych dla każdego z nich; 4. zasądza od Prezydenta [...] na [...] solidarnie kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. [...] złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na niewykonanie przez Prezydenta [...] wyroku Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 września 2015 r., sygn. akt I SAB/Wa 508/15. Z akt sprawy wynika, że wyrokiem z dnia 18 września 2015 r., sygn. akt I SAB/Wa 508/15 tutejszy Sąd uwzględnił skargę [...] na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o ustalenie odszkodowania na podstawie art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami i zobowiązał organ I instancji do rozpoznania wniosków o ustalenie odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...], hip. [...], przejętą dekretem z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279, ze zm.), w terminie czterech miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy oraz stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, i wymierzył organowi grzywnę w wysokości 1000 zł, a także zasądził od organu na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania sądowego. Wnioski o odszkodowanie złożone zostały przez dawne właścicielki nieruchomości odpowiednio w dniu [...] sierpnia 1988 r. i w dniu [...] grudnia 1990 r. Następnie wnioski o odszkodowanie powtórzone zostały przez następców prawnych dawnych właścicieli w dniu [...] kwietnia 2012 r. oraz w dniu [...] lutego 2013 r. Wobec nieskuteczności pisemnego wezwania organu do wykonania wyroku, skarżący w dniu [...] kwietnia 2016 r. złożyli skargę w przedmiocie wymierzenia Prezydentowi [...] grzywny w związku z niewykonaniem wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 września 2015 r., sygn. akt I SAB/Wa 508/15. Prawomocnym wyrokiem z dnia 16 września 2016 r., sygn. akt I SA/Wa 935/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził bezczynność organu w wykonaniu wyroku z dnia 18 września 2015 r., sygn. akt I SAB/Wa 508/15 oraz wymierzył grzywnę w wysokości 1000 zł. Następnie w dniu [...] lutego 2017 r. skarżący ponownie wezwali Prezydenta do wykonania wyroku poprzez rozpoznanie złożonych wniosków o odszkodowanie. Wobec dalszej bezczynności organu skarżący złożyli drugą skargę w przedmiocie wymierzenia Prezydentowi [...] grzywny w związku z niewykonaniem wyroku, która rozpoznana została prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 czerwca 2017 r., sygn. akt I SA/Wa 683/17. Wyrokiem tym stwierdzona została po raz wtóry bezczynność Prezydenta, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, oraz wymierzona została grzywna w wysokości 3000 zł. Następnie pismem z dnia [...] października 2017 r. organ po raz trzeci został wezwany do wykonania orzeczenia z dnia 18 września 2015 r., sygn. akt I SAB/Wa 508/15. Jednakże do dnia sporządzenia skargi Prezydent [...] nie rozstrzygnął sprawy odszkodowania za przejętą nieruchomość, jak również nie odniósł się do złożonego wezwania. W ocenie skarżących takie postępowanie organu niewątpliwie pozostaje w sprzeczności z zasadą szybkości postępowania wyrażoną w art. 12 kpa. Ponadto podważa ono także wyrażoną w art. 8 kpa zasadę prowadzenia postępowania w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów Państwa. Przede wszystkim jednak organ uchybił terminowi, który wskazany został w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 18 września 2015 r., sygn. akt I SAB/Wa 508/15, i nie wykonał nałożonego tymże orzeczeniem zobowiązania. Zatem, z uwagi na powyższe, skarga w przedmiocie nałożenia na organ grzywny na podstawie przepisu art. 154 § 1 p.p.s.a jest w pełni uzasadniona. Ponadto skarżący podnieśli, że suma pieniężna określona w art. 154 § 7 p.p.s.a., należna stronie skarżącej, stanowi swoiste zadośćuczynienie za stwierdzoną bezczynność organu administracji lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez ten organ. Samo zaś przyznanie sumy pieniężnej nie jest zależne od wykazania jakiejkolwiek szkody. Suma pieniężna nie ma charakteru odszkodowawczego w przeciwieństwie do odszkodowania, o którym mowa jest w art. 154 § 4 p.p.s.a. i którego przyznanie zależnego jest od wykazania przez stronę skarżącą poniesienia szkody. Gdyby organ administracji publicznej nie popadł w bezczynność i załatwił sprawę w ustawowym terminie, wówczas strona byłaby pewna co do faktu przysługiwania lub nieprzysługiwania jej odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. W sytuacji, gdy organ administracji publicznej pozostaje w bezczynności, strona pomimo stosowania przysługujących jej środków prawnych mających na celu przyspieszenie postępowania i wydanie decyzji, pozostaje w swoistym zawieszeniu, które sprawia, że odczuwa negatywne skutki związane z niepewnością - ma uzasadnioną podstawę, aby twierdzić, że organy administracji publicznej traktują jej przypadek jako niezasługujący na zajęcie się nim oraz że pozbawiona jest przysługującej jej ochrony prawnej, co powoduje, że traci wiarę i zaufanie do władzy publicznej. Natomiast przyznanie stronie od organu pewnej kwoty pieniężnej niewątpliwie (przynajmniej w pewnym stopniu) zrekompensowałoby jej brak stabilizacji oraz wywołałoby w niej poczucie, że jej problem został dostrzeżony. Ponadto, skoro mimo stwierdzenia przez sąd w prawomocnym wyroku bezczynności organu administracji publicznej oraz wymierzania temu organowi kolejnych grzywien za niewykonywanie wskazanego wyroku, organ w dalszym ciągu nie wykonuje swojego obowiązku, to wydaje się uzasadnione, że konieczne jest zastosowanie wobec niego innej sankcji, którą może być przyznanie skarżącemu od organu sumy pieniężnej. W tej sytuacji skarżący wnieśli o wymierzenie organowi I instancji grzywny w wysokości 5000 zł płatnej w terminie jednego miesiąca od daty uprawomocnienia się wyroku, stwierdzenie, że zaistniała bezczynność organu po wydaniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 18 września 2015 r., sygn. akt I SAB/Wa 508/15 ma rażący charakter, przyznanie skarżącym od Prezydenta [...] sumy pieniężnej określonej na podstawie art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2018 r. Dz. U. poz. 1302, ze zm.) oraz zasądzenie od Prezydenta [...] na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Prezydent [...] wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że pismem z dnia [...] kwietnia 2019 r. zwrócił się Sądu Rejonowego [...] z prośbą o przesłanie wykazu z działu I i II dawnej księgi hipotecznej [...], prowadzonej dla nieruchomości położonej przy dawnej ul. [...]. Powyższy dokument jest niezbędny dla udowodnienia praw podmiotowych do ubiegania się o odszkodowanie. Ponadto w celu zakończenia postępowania i wydania decyzji w sprawie konieczne jest ustalenie faktycznej daty utraty władania nieruchomością oraz ewentualne wykonanie przez rzeczoznawcę operatu szacunkowego stanowiącego podstawę do określenia należnego odszkodowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 154 § 1 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2018 r. Dz. U. poz. 1302, ze zm.), w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność oraz w razie bezczynności organu po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Grzywnę, o której mowa, sąd wymierza do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. W przypadku skargi o wymierzenie organowi grzywny z powodu jego bezczynności, sąd dokonuje oceny jej zasadności według stanu faktycznego istniejącego w dniu wydania orzeczenia sądowego. Z treści przywołanego przepisu wynikają dwie przesłanki, które łącznie muszą być spełnione, aby sąd mógł organowi administracji wymierzyć grzywnę. Po pierwsze, organ ten musi pozostawać w bezczynności po wyroku. Po drugie, wymierzenie grzywny jest możliwe po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania prawomocnego wyroku. Jak wynika z akt sprawy, w rozpoznawanej sprawie obie te przesłanki zostały spełnione. Podkreślić należy, że zgodnie z treścią art. 154 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wykonanie wyroku lub załatwienie sprawy po wniesieniu skargi nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania lub oddalenia skargi. Jak wynika z akt sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 18 września 2015 r., sygn. akt I SAB/Wa 508/15 zobowiązał Prezydenta [...] do rozpoznania wniosków skarżących w terminie 4 miesięcy od daty doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Odpis prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy został doręczony organowi w dniu 2 grudnia 2015 r. Termin dla organu do rozpoznania wniosku o odszkodowanie po uprawomocnieniu się wyroku Sądu Administracyjnego określa przepis art. 286 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2018 r. Dz. U. poz. 1302, ze zm.). W niniejszej sprawie termin ten upłynął w dniu 4 kwietnia 2016 r. Następnie na skutek złożonych skarg na niewykonanie powołanego wyroku, Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokami z dnia 16 września 2016 r., sygn. akt I SA/Wa 935/16 oraz z dnia 30 czerwca 2017 r., sygn. akt I SA/Wa 683/17 wymierzył organowi już dwukrotnie grzywnę w wysokości 1000 zł oraz 3000 zł. Skarżący wzywali Prezydenta [...] do wykonania powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Wezwania te pozostały bezskuteczne, a organ do dnia rozpatrzenia skargi nie wykonał wyroku i nie rozpoznał wniosków skarżących o przyznanie odszkodowania. Wobec tego Sąd uznał, że ustawowe przesłanki o których mowa w art. 154 § 1 i 6 powołanej wyżej ustawy w rozpatrywanej sprawie zostały spełnione, a zatem skarga o wymierzenie Prezydentowi m.st. Warszawy grzywny jest zasadna. Podkreślić należy, że niewykonywanie wyroków sądów - niezależnie od tego, czy są to wyroki sądów administracyjnych (jak w niniejszej sprawie), czy sądów powszechnych - w demokratycznym państwie prawnym nie może być w żadnym razie tolerowane lub akceptowane. W szczególności nie można zaakceptować czy też usprawiedliwiać sytuacji, gdy wyroki sądów nie są respektowane przez organy władzy publicznej. Taka sytuacja prowadzić musi nieuchronnie do podważania zaufania jednostek do tych organów, jak też szerzej do samej władzy publicznej. Świadczy przy tym o braku poszanowania prawa przez organy, które zobowiązane są do jego stosowania. W przedstawionych okolicznościach sprawy, biorąc pod uwagę okres niewykonywania przez organ prawomocnego wyroku oraz to, że Prezydent został już dwukrotnie ukarany grzywną w wysokości 1000 zł i 3000 zł, która to sankcja jednak nie przyniosła skutku w postaci wykonania wyroku, Sąd ocenił, że wystarczająco represyjną oraz dyscyplinującą funkcję spełni grzywna w wysokości 5000 złotych, która to kwota mieści się w granicach określonych przepisem art. 154 § 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z aktualnym brzmieniem art. 154 § 2 powołanej powyżej ustawy Sąd ma obowiązek orzec, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie Sądu obecna bezczynność organu, która wystąpiła po wyroku z dnia 18 września 2015 r., sygn. akt I SAB/Wa 508/15 ma charakter rażącego naruszenia prawa. O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13). Sytuacja taka zaszła w przedmiotowej sprawie. W ocenie Sądu prawie 4-letnia bezczynność organu po wyroku z dnia 18 września 2015 r. ma charakter rażącego naruszenia prawa. Za takim stanowiskiem Sądu przemawia długość trwającego postępowania oraz to, że organ po otrzymaniu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy nie podjął skutecznych kroków zmierzających do załatwienia wniosków odszkodowawczych i to pomimo wezwania przez skarżących do wykonania wyroku. Prezydenta nie zmobilizował nawet fakt, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołanymi wyrokami dwukrotnie ukarał już organ grzywną za niewykonanie wyroku. Zaznaczyć należy, że wyrok z dnia 18 września 2015 r., sygn. akt I SAB/Wa 508/15 zobowiązywał Prezydenta do rozpoznania wniosków o ustalenie odszkodowania za przedmiotową nieruchomość w terminie 4 miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, co miało miejsce w dniu 2 grudnia 2015 r. Termin do rozpoznania wniosków upłynął zatem z dniem 4 kwietnia 2016 r. Wniesienie przez skarżących skarg na niewykonanie przez Prezydenta wyroku nie kreowało nowych terminów rozpoznania wniosków, zatem organ był zobowiązany do ich rozstrzygnięcia w terminie określonym w wyroku z dnia 18 września 2015 r. W ocenie Sądu obecna bezczynność organu, która wystąpiła po wyroku z dnia 18 września 2015 r., sygn. akt I SAB/Wa 508/15, ze względu na swoją długotrwałość i uporczywość, stanowi jaskrawy przykład postawy podważającej zaufanie jednostek do organów władzy publicznej. Tym samym w ocenie Sądu zaistniały podstawy do stwierdzenia, że bezczynność Prezydenta [...] w wykonaniu wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sądowi znany jest z urzędu zarówno fakt, że sprawy gruntów warszawskich należą, ze względu na swój historyczny charakter, do spraw skomplikowanych i trudnych, jak też okoliczność wpływu dużej ich ilości do organu. Powyższe okoliczności nie podważają jednak prawidłowości zajętego stanowiska, gdyż w ocenie Sądu nie mogą one stanowić usprawiedliwienia prawie czteroletniego niewykonania prawomocnego wyroku sądu administracyjnego. Uwzględniając zaistniałe w niniejszej sprawie okoliczności, Sąd uznał, że zasadnym będzie przyznanie każdemu ze skarżących sumy po [...] tytułem zadośćuczynienia za zaistniałe opóźnienie w wykonaniu powołanego wyżej wyroku. W ocenie Sądu środek przewidziany w art. 154 § 7 powołanej ustawy powinien mieć charakter wyjątkowy, jak też musi wystąpić uzasadniona obawa, że bez przyznania tej kwoty na rzecz skarżących wyrok Sądu nadal nie zostanie wykonany. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pozwala w ocenie Sądu na przyjęcie, że tak należy zakwalifikować działanie organu w niniejszej sprawie. Brak praktycznie jakichkolwiek działań organu zmierzających bezpośrednio do jak najszybszego rozpatrzenia sprawy oraz zmierzających do zakończenia toczącego się od 1988 r. (pierwszy wniosek został złożony dnia [...] sierpnia 1988 r., czyli 31 lat temu) postępowania administracyjnego, mimo dwukrotnego ukarania organu przez Sąd grzywną, budzi uzasadnioną obawę, że bez przyznania tej kwoty na rzecz skarżących wyrok Sądu nadal nie zostanie wykonany. Niemniej jednak należy wskazać, że kwota przyznana na podstawie art. 154 § 7 stanowi swego rodzaju zadośćuczynienie za uporczywe zaniechania organu w toku prowadzonego postępowania, nie zaś naprawienie poniesionej szkody. Kwestia możliwości i zasad dochodzenia odszkodowania została uregulowana w sposób odrębny w art. 154 § 4 i 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 154 § 1 i 2 w związku z art. 154 § 6 i 7 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku. W przedmiocie kosztów sądowych Sąd orzekł na podstawie art. 200 powołanej ustawy oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. z 2018 r. Dz. U. poz. 265).