I SA/Wa 945/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daniela Kozłowska (spr.) Sędziowie WSA Iwona Kosińska Asesor WSA Agnieszka Miernik Protokolant Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 września 2008 r. sprawy ze skargi K. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] stwierdziło, że odwołanie K. P. od decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy rozwiązania umowy użytkowania wieczystego jest niedopuszczalne. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że K. P. złożył w dniu 18 stycznia 2008 r. wniosek o wydanie wywłaszczonej nieruchomości wskazując jako podstawę prawną art. 33 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami i wniósł o wszczęcie i przeprowadzenie postępowania administracyjnego mającego na celu wydanie niezabudowanej nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni [...] m², położonej w P. przy ul. [...]., będącej w użytkowaniu wieczystym [...] Spółdzielni Mieszkaniowej [...]. Wnioskodawca wskazał, że Prezydent Miasta P. decyzją z dnia [...] listopada 1970 r. nr [...] orzekł o wywłaszczeniu nieruchomości o powierzchni [...] m², oznaczonej jako działka nr [...], położonej w P., stanowiącej współwłasność F. i J. P. Aktem notarialnym z 29 października 1980 r. Skarb Państwa ustanowił na rzecz wymienionej Spółdzielni prawo użytkowania wieczystego. Zdaniem wnioskodawcy część działki o powierzchni [...] m², oznaczonej nr [...] nie jest zagospodarowana i nie są na niej realizowane żadne inwestycje i w związku z tym Prezydentowi Miasta P. przysługuje uprawnienie do rozwiązania umowy i odebrania powyższego gruntu. Organ administracji ustalił, że przedmiotowa nieruchomość jest niezabudowana, biegną przez nią media konieczne do funkcjonowania osiedla. Pismem z dnia 14 marca 2008 r. Prezydent Miasta P. poinformował K. P., że Gmina P. nie widzi podstaw do rozwiązania umowy użytkowania wieczystego. K. P. złożył odwołanie, traktując odpowiedź organu jako decyzję administracyjną, zarzucając naruszenie art. 7 w związku z art. 77 § 1 k.p.a. polegającą na zaniechaniu należytej staranności w wyjaśnieniu sprawy, naruszenie art. 9 i 107 k.p.a. oraz art. 239 § 2 pkt 1 Kodeksu cywilnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wskazało, że w myśl art. 33 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 2007 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) właściwy organ może żądać rozwiązania umowy użytkowania wieczystego przed upływem ustalonego terminu stosownie do art. 240 k.c., jeżeli użytkownik wieczysty korzysta z nieruchomości w sposób sprzeczny z ustalonym w umowie, a w szczególności jeżeli nie zabudował jej w ustalonym terminie. Przepis ten nie daje możliwości wydawania decyzji administracyjnej o rozwiązaniu umowy cywilnoprawnej i odebraniu nieruchomości. Ustanowienie użytkowania wieczystego i jego rozwiązanie oraz kształtowanie treści tego stosunku prawnego następuje w drodze czynności cywilnoprawnych pomiędzy właścicielem gruntu i użytkownikiem wieczystym. Odwołanie przysługuje jedynie od decyzji. Jeżeli decyzja nie została wydana, ponieważ sprawa nie podlega załatwieniu przez wydanie decyzji, a strona wniosła odwołanie od informacji udzielonej przez organ, odwołanie jest niedopuszczalne. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie K. P. zarzucił postanowieniu Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. i decyzji Prezydenta Miasta P. z [...] marca 2008 r. naruszenie art. 7, 77 § 1 k.p.a., art. 9 i 107 k.p.a. oraz art. 239 § 2 pkt 1 k.c. i wniósł o uchylenie zaskarżonych rozstrzygnięć. Skarżący podniósł, że Kodeks postępowania administracyjnego przewiduje dwa sposoby rozstrzygnięć organów administracji. Zgodnie z art. 104 k.p.a. organ załatwia sprawę przez wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę. Jeżeli organ nie rozstrzyga co do istoty – wydaje postanowienie (art. 123 k.p.a.). Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznając rozstrzygnięcie Prezydenta Miasta P. za "informację" nie wskazało podstawy prawnej. Konsekwencją powyższego postanowienia było nierozpatrzenie merytoryczne odwołania od decyzji z [...] marca 2008 r., którą odmówiono rozwiązania użytkowania wieczystego ustanowionego na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w P. Organ pierwszej instancji wydając decyzję o odmowie wydania nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] w P. nie dołożył należytej staranności w celu wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Podjęcie decyzji na podstawie ograniczonego materiału dowodowego stanowi naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. Narusza też art. 9 k.p.a. Nie zawiera ona podstawowych elementów, w tym podstawy prawnej i uzasadnienia. Decyzja o odmowie wydania nieruchomości wydana została z naruszeniem art. 239 § 2 pkt 1 k.c. przez jego niezastosowanie. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest niezasadna i jako taka podlegała oddaleniu. Żądanie skarżącego z dnia 18 stycznia 2008 r. dotyczyło sprawy cywilnoprawnej. Dlatego też Prezydent Miasta P. poinformował w piśmie z dnia 14 marca 2008 r. o tym, że nie widzi podstaw do rozwiązania użytkowania wieczystego. Pismo to nie jest decyzją administracyjną, lecz informacją w sprawie cywilnoprawnej. Umowa o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste może zostać rozwiązana przed upływem określonego w niej terminu, jeżeli wieczysty użytkownik korzysta z gruntu w sposób sprzeczny z jego przeznaczeniem określonym w umowie, w szczególności jeżeli wbrew umowie nie wzniósł określonych w niej budynków lub urządzeń (art. 240 k.c.). Może to nastąpić w trybie umowy zawartej pomiędzy właścicielem gruntu i jego użytkownikiem wieczystym albo w postępowaniu przed sądem powszechnym, gdy nie dojdzie do zawarcia takiej umowy, a właściciel uznaje, że zachodzą okoliczności, o jakich mowa w art. 240 k.c. W takiej sytuacji sąd powszechny rozstrzygnie, czy użytkownik wieczysty korzysta z gruntu w sposób oczywiście sprzeczny z jego przeznaczeniem określonym w umowie. Skoro sprawa rozwiązania użytkowania wieczystego nie jest sprawą administracyjną rozstrzyganą w drodze decyzji, tym samym nie można zasadnie twierdzić, że w rozpatrywanej sprawie doszło do naruszenia art. 239 § 2 pkt 1 k.c. Przepis ten stanowi, że jeżeli użytkowanie wieczyste następuje w celu wzniesienia na gruncie budynków lub innych urządzeń, umowa powinna określać termin rozpoczęcia i zakończenia robót. Powołana wyżej regulacja odnosi się do treści umowy użytkowania wieczystego, a to jako instytucja cywilnoprawna nie podlega ocenie w postępowaniu administracyjnym. Do unormowania z art. 240 k.c. nawiązano wprost w art. 33 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. nr 261, poz. 2603 ze zm.). O ile jednak na podstawie art. 26 ust. 2 uchylonej ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.) jednostronne rozwiązanie umowy wymagało decyzji kierownika urzędu rejonowego lub zarządu gminy, o tyle obecnie sformułowanie "właściwy organ może żądać rozwiązania użytkowania wieczystego" jednoznacznie wskazuje, iż rozwiązania umowy dokonuje się poza postępowaniem administracyjnym – w drodze umowy albo prze sąd, orzeczeniem wydanym w procesie cywilnym. Jest to zmiana istotna, co najmniej z dwóch przyczyn: po pierwsze eliminuje się w ten sposób administracyjną ingerencję w stosunki cywilnoprawne; po drugie proces cywilny zakłada równość stron, a zatem użytkownik wieczysty będzie miał możliwość ochrony swoich praw. Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).