I SA/Wa 946/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Emilia Lewandowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Iwona Kosińska Sędzia WSA Monika Nowicka Protokolant Ewa Nieora po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 października 2009 r. sprawy ze skargi K. Z. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie nadania licencji zawodowej w zakresie zarządzania nieruchomościami oddala skargę. Minister Infrastruktury, decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r., nr [...] uchylił swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] lutego 2009 r., nr [...] odmawiającą nadania K.Z. licencji zawodowej w zakresie zarządzania nieruchomościami i umorzył postępowanie w sprawie. W uzasadnieniu decyzji Minister Infrastruktury wskazał, że K.Z. ubiegał się o nadanie licencji zawodowej w zakresie zarządzania nieruchomościami na podstawie art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 173, poz. 1218) w związku z art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r., Nr 141, poz. 1492 ze zm.) i w trybie określonym przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 17 lutego 2005 r. w sprawie nadawania uprawnień i licencji zawodowych w dziedzinie gospodarowania nieruchomościami oraz doskonalenia kwalifikacji zawodowych przez rzeczoznawców majątkowych, pośredników w obrocie nieruchomościami i zarządców nieruchomości (Dz. U. Nr 35, poz. 314 ze zm.). Organ podkreślił, że kandydat trzykrotnie przystąpił do części pisemnej egzaminu i wobec nieuzyskania minimum 70 punktów zakończył postępowanie kwalifikacyjne wynikiem negatywnym. W tej sytuacji Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. odmówił nadania K.Z. licencji zawodowej w zakresie zarządzania nieruchomościami. Pismem z dnia 11 marca 2009 r. K.Z. wystąpił z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, wnosząc m.in. o ponowną ocenę prawidłowości udzielonych przez niego odpowiedzi na niektóre z pytań testowych. Minister Infrastruktury rozpoznając ponownie sprawę wskazał, że w dniu wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, tj. w dniu 11 marca 2009 r., postępowanie kwalifikacyjne w trybie egzaminacyjnym, prowadzone w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 17 lutego 2005 r. stało się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 kpa. Ostatni wyznaczony zgodnie z obowiązującymi przepisami termin postępowania kwalifikacyjnego, na którym mogły być rozpatrywane wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy, upłynął bowiem w dniu 12 listopada 2008 r. Ponadto w dniu 1 stycznia 2009 r. upłynął ustanowiony w art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 2007 r. termin umożliwiający osobom z wykształceniem średnim, które ukończyły kursy specjalistyczne, uzyskanie licencji zawodowej. Organ podkreślił, że między datą rozpatrywania sprawy przez organ pierwszej i drugiej instancji nastąpiła zmiana stanu prawnego – upłynął termin wynikający z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 2007 r., w którym ustawodawca przyznał osobom mającym wykształcenie średnie i ukończony kurs specjalistyczny w zakresie zarządzania nieruchomościami, prawo uzyskania licencji zawodowej w zakresie zarządzania nieruchomościami pod warunkiem ukończenia do jego upływu postępowania kwalifikacyjnego z wynikiem pozytywnym. Zatem od dnia 1 stycznia 2009 r. nie ma podstawy prawnej do nadania takim osobom licencji zawodowej. Minister będąc związany zasadą legalizmu wynikającą z art. 6 kpa nie może prowadzić postępowania, którego nie może zakończyć decyzją merytoryczną ze względu na brak przepisu stanowiącego jej podstawę. W związku z tym - zdaniem Ministra Infrastruktury - postępowanie wszczęte na podstawie wniosku K.Z. jest bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 kpa. Decyzję o odmowie nadania licencji zawodowej w zakresie zarządzania nieruchomościami należało więc uchylić i umorzyć postępowanie przed organem pierwszej instancji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa. Na poparcie zajętego stanowiska Minister Infrastruktury przytoczył stosowne orzecznictwo sądowoadministracyjne, gdzie wyrażony został pogląd, że jeżeli w okresie między wydaniem decyzji przez organ pierwszej instancji, a rozpoznaniem odwołania zostały uchylone przepisy, które stanowiły podstawę prawną decyzji, organ odwoławczy powinien uchylić zaskarżoną decyzję i umorzyć postępowanie przed organem pierwszej instancji jako bezprzedmiotowe. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł K.Z. podnosząc, że niektóre z pytań egzaminacyjnych były wadliwie sformułowane, co stało się główną przyczyną nieuzyskania przez niego wymaganej liczby 70 punktów kwalifikujących do ostatniego etapu egzaminu, tj. egzaminu ustnego. W uzasadnieniu skargi skarżący przedstawił kwestionowane przez niego pytania oraz zarzucił, że zaskarżona decyzja jest niezgodna z Konstytucją RP. K.Z. podkreślił, że zasady uzyskiwania licencji zmieniono mimo, że wcześniej obowiązujące w tym zakresie przepisy nie mówiły o możliwości zmiany sposobu uzyskiwania licencji na zarządców nieruchomości. Z przepisów tych nie wynikało, że są one tymczasowe. Zdaniem skarżącego Minister Infrastruktury "działał na jego szkodę wprowadzając do zestawu pytań egzaminacyjnych część pytań – bubli i nie odnosząc się do meritum jego wniosku z dnia 11 marca 2009 r. odmówił mu nadania licencji zawodowej". W świetle powyższego skarżący wniósł o naprawienie doznanej szkody i przyznanie mu 3 brakujących punktów, dzięki czemu przekroczy próg 70 punktów kwalifikujących do egzaminu ustnego. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W ocenie Sądu skarga jest niezasadna, bowiem zaskarżona decyzja z dnia [...] kwietnia 2009 r. nie narusza prawa. W rozpoznawanej sprawie Minister Infrastruktury uchylił decyzję organu pierwszej instancji odmawiającą nadania K.Z. licencji zawodowej w zakresie zarządzania nieruchomościami i umorzył postępowanie w pierwszej instancji. Organ uznał, że w sprawie zaistniały podstawy do zastosowania art. 138 § 1 pkt 2 kpa, bowiem przestały obowiązywać przepisy, które stanowiły podstawę do przeprowadzenia wobec osób mających wykształcenie średnie i zakończony kurs specjalistyczny w zakresie zarządzania nieruchomościami, postępowania kwalifikacyjnego w trybie egzaminacyjnym, określonym w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 17 lutego 2005 r. w sprawie nadawania uprawnień i licencji zawodowych w dziedzinie gospodarowania nieruchomościami oraz doskonalenia kwalifikacji zawodowych przez rzeczoznawców majątkowych, pośredników w obrocie nieruchomościami i zarządców nieruchomości (Dz. U. Nr 35, poz. 314 ze zm.). W ocenie Sądu stanowisko Ministra Infrastruktury jest prawidłowe. Wskazać trzeba, że zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 kpa organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję umarza postępowanie w pierwszej instancji. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że powołany przepis wprowadza wyjątek od zasady obowiązku rozstrzygnięcia istoty sprawy, pozwalając organowi odwoławczemu na ograniczenie się tylko do wyeliminowania decyzji organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy nie ma jednakże swobody w wyborze tego sposobu zakończenia postępowania odwoławczego, ponieważ jest ograniczony kryterium umorzenia postępowania określonym w art. 105 § 1 kpa, dotyczącym tylko przypadków, gdy postępowanie było bezprzedmiotowe. Bezprzedmiotowość postępowania może istnieć jeszcze przed jego wszczęciem jak i może powstać w toku postępowania i niezależnie od tego, w jakim czasie zaistnieje, organ rozpoznający sprawę ma obowiązek jej uwzględnienia. Obowiązek ten wynika z art. 105 § 1 kpa, a jego zaniechanie skutkować będzie wadliwością prawną podjętego rozstrzygnięcia. Jako przykłady uzasadniające uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania pierwszej instancji podaje się między innymi sytuację, gdy na skutek zmiany stanu prawnego organ dotychczas uprawniony do prowadzenia sprawy administracyjnej utracił zdolność do prowadzenia postępowania w tej sprawie, która dalej pozostaje sprawą administracyjną, ale należącą do właściwości już innego organu. Z bezprzedmiotowością postępowania będziemy mieli do czynienia także wtedy, gdy w czasie jego trwania zostaną uchylone przepisy, które stanowiły podstawę prawną rozpoznawanej sprawy (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 kwietnia 2006 r., sygn. akt II GSK 17/06, niepublikowane). Taka właśnie sytuacja - w ocenie Sądu - miała miejsce w rozpoznawanej sprawie. Wskazać należy, że postępowanie w sprawie o nadanie uprawnień i licencji zawodowych w zakresie zarządzania nieruchomościami uregulowane zostało w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.) oraz w wydanych na jej podstawie stosownych przepisach wykonawczych. Warunki jakie musi spełniać osoba ubiegająca się o nadanie licencji zawodowej w zakresie zarządzania nieruchomościami określone zostały szczegółowo w art. 187 tej ustawy. Zaznaczyć trzeba, że powołany przepis w jego pierwotnym brzmieniu przewidywał między innymi, iż o nadanie licencji zawodowej mogła ubiegać się osoba posiadająca co najmniej wykształcenie średnie (art. 187 ust. 1 pkt 3), która ukończyła kurs kwalifikacyjny (art. 187 ust. 1 pkt 4). Początkowo więc uprawnienia osób posiadających wykształcenie średnie i wykształcenie wyższe w zakresie ubiegania się o licencję zawodową w zakresie zarządzania nieruchomościami nie były zróżnicowane. Niezależnie bowiem od tego czy dana osoba posiadała wykształcenie wyższe czy też średnie, jeżeli spełniała pozostałe warunki określone w art. 187 ustawy o gospodarce nieruchomościami, mogła ubiegać się o nadanie licencji zawodowej. Stan ten uległ jednakże istotnej zmianie wraz z wejściem w życie ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r., Nr 141, poz. 1492 ze zm.). Na mocy art. 1 pkt 125 tej ustawy, która weszła w życie w dniu 22 września 2004 r., nową treść otrzymał bowiem pkt 3 i 4 art. 187 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z nowym brzmieniem art. 187 ust. 1 pkt 3 i 4, nadanym ustawą z dnia 28 listopada 2003 r., licencję zawodową zarządcy nieruchomości mogła uzyskać osoba, która "posiada wykształcenie wyższe" (art. 187 ust. 1 pkt 3) oraz "ukończyła studia podyplomowe w zakresie zarządzania nieruchomościami" (art. 187 ust. 1 pkt 4). Tym samym ograniczona została możliwość ubiegania się o licencję zawodową osób posiadających wykształcenie średnie. Przy czym zauważyć trzeba, że ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. wprowadziła jednocześnie art. 13 ust. 2, jako przepis przejściowy, dający osobom z wykształceniem średnim możliwość ubiegania się o nadanie licencji zawodowej do dnia 31 grudnia 2005 r. Powołany art. 13 ust. 2 stanowił, że osoby z wykształceniem średnim mogą do dnia 31 grudnia 2005 r. ubiegać się o nadanie licencji zawodowych odpowiednio w zakresie pośrednictwa w obrocie nieruchomościami lub zarządzania nieruchomościami, pod warunkiem ukończenia kursu specjalistycznego, którego program został uzgodniony z Prezesem Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, odbycia praktyki zawodowej oraz przejścia z wynikiem pozytywnym postępowania kwalifikacyjnego, o którym mowa w art. 191 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Następnie, na mocy stosownych ustaw zmieniających ustawę o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw, przepis ten był kilkakrotnie zmieniany. Ustawą z dnia 8 października 2004 r. (Dz. U. Nr 240, poz. 2408) dokonano zmiany organu, z którym uzgadniano program kursu specjalistycznego. Z kolei dwiema kolejnymi ustawami z dnia 7 lipca 2005 r. (Dz. U. Nr 150, poz. 1251) i z dnia 6 grudnia 2006 r. (Dz. U. Nr 249, poz. 1827) przedłużano - odpowiednio do dnia 31 grudnia 2006 r. i do dnia 31 grudnia 2007 r. - termin do kiedy osoby posiadające wykształcenie średnie mogły składać wniosek o dopuszczenie do postępowania kwalifikacyjnego. W dniu 1 stycznia 2008 r. wszedł natomiast w życie przepis art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 173, poz. 1218) stanowiący, że osoby, o których mowa w art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw, mogą otrzymać licencje zawodowe w zakresie pośrednictwa w obrocie nieruchomościami lub w zakresie zarządzania nieruchomościami, jeżeli do dnia 31 grudnia 2008 r. przejdą z wynikiem pozytywnym postępowanie kwalifikacyjne, w trybie przepisów obowiązujących do dnia wejścia w życie niniejszego przepisu. Z kolei w dniu 27 lutego 2008 r. na mocy § 59 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 15 lutego 2008 r. w sprawie nadawania uprawnień i licencji zawodowych w dziedzinie gospodarowania nieruchomościami (Dz. U. Nr 31 poz. 189) straciły moc przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 17 lutego 2005 r. w sprawie nadawania uprawnień i licencji zawodowych w dziedzinie gospodarowania nieruchomościami oraz doskonalenia kwalifikacji zawodowych przez rzeczoznawców majątkowych, pośredników w obrocie nieruchomościami i zarządców nieruchomości, które regulowało postępowanie kwalifikacyjne na zarządców nieruchomości w trybie egzaminacyjnym. Z powyższego wynika zatem, że od dnia 1 stycznia 2009 r. brak jest podstawy prawnej do przeprowadzenia postępowania kwalifikacyjnego w trybie egzaminacyjnym, bowiem przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 15 lutego 2008 r. takich postępowań kwalifikacyjnych nie przewidują. Jak wynika zaś ze zgromadzonego w rozpoznawanej sprawie materiału dowodowego skarżący nie zakończył postępowania kwalifikacyjnego do dnia 31 grudnia 2008 r. z wynikiem pozytywnym, w związku z czym brak jest podstawy prawnej umożliwiającej mu kontynuowanie tego postępowania. Brak jest również przepisu przejściowego stanowiącego, że do spraw wszczętych a nie zakończonych do dnia 31 grudnia 2008r. stosuje się przepisy dotychczasowe. W świetle powyższego stwierdzić należy, że prawidłowo Minister Infrastruktury uznał, że nie może prowadzić postępowania, którego nie może zakończyć decyzją merytoryczną ze względu na jego bezprzedmiotowość w rozumieniu art. 105 § 1 kpa. Oczywiste bowiem jest, że w dniu orzekania o odmowie nadania licencji nie było już podstawy prawnej do merytorycznego rozstrzygnięcia w tym zakresie, co wynika z opisanych zmian stanu prawnego, przez które organ pozbawiony został uprawnień do prowadzenia postępowania w przedmiocie nadania licencji zawodowej osobom z wykształceniem średnim, które ukończyły kurs specjalistyczny. Tym samym zaistniały przesłanki do zastosowania przez organ drugiej instancji art. 138 § 1 pkt 2 kpa, tj. uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i umorzenia postępowania. Dodatkowo, odnosząc się do podnoszonych w skardze wniosków i zarzutów wskazać trzeba, że sąd administracyjny nie jest właściwy do oceny prawidłowości pytań egzaminacyjnych i udzielonych przez skarżącego odpowiedzi, nie jest też uprawniony do przyznania skarżącemu brakujących mu punktów. Jak wyżej wskazano sąd administracyjny dokonuje jedynie kontroli zgodności z prawem zaskarżonego aktu organu administracji publicznej. W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na mocy art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.