I SA/Wa 949/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart Sędziowie: WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska (spr.) WSA Piotr Przybysz Protokolant starszy sekretarz sądowy Aleksandra Borkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi P. M. i B. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości [...] 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta W. z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] – obie w częściach dotyczących odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego co do działek nr [...] cz. i nr [...] cz.; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja w zakresie opisanym w punkcie pierwszym nie podlega wykonaniu; 3. oddala skargę w pozostałej części; 4. zasądza od Wojewody [...] na rzecz P. M. i B. K. solidarnie kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z [...] stycznia 2014 r. nr [...] r. Wojewoda [...] po rozpoznaniu odwołania P. M. i B. K. od decyzji Prezydenta W. nr [...] z [...] listopada 2013 r. o odmowie przyznania prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości położonej w W. ozn. hip. jako "[...]" (w części dotyczącej działek nr [...] i [...]) w zakresie działek stanowiących własność Skarbu Państwa tj. [...],[...],[...] cz., [...] cz. i [...] cz. położonych w obrębie [...] utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że nieruchomość położona w W. ozn. hip. jako "[...]" znajduje się na terenie objętym działaniem dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). W dniu 21 listopada 1945 r. tj. z dniem wejścia w życie dekretu grunt przedmiotowej nieruchomości na podstawie przepisu art. 1 dekretu przeszedł na własność Gminy W., a następnie na mocy art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. Nr 14, poz. 130) stał się własnością Skarbu Państwa. Zgodnie z art. 7 ust. 1 dekretu dotychczasowi właściciele gruntu lub ich następcy prawni będący w posiadaniu gruntu, względnie osoby prawa ich reprezentujące, mogli w ciągu sześciu miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę złożyć wniosek o przyznanie prawa własności czasowej. Wojewoda wyjaśnił, że zgodnie z zaświadczeniem Oddziału Ksiąg Wieczystych Sądu Grodzkiego w W. z [...] listopada 1948 r., tytuł własności pozostałej po wydzieleniu i sprzedaży – reszty nieruchomości pod nazwą "[...]" uregulowany jest na imię A. B.. Jak wynika z materiału dowodowego w dniu 31 stycznia 1949 r. A. B., działając w imieniu własnym oraz pozostałych spadkobierców A. B. złożyła wniosek o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości położonej w rejonie ul. [...] (uzupełniony w dniu [...] lutego 1949 r.) Aktem notarialnym z [...] października 1950 r. Nr Rep. [...], sporządzonym przed notariuszem S. K., spadkobiercy A. B. sprzedali J. R. – wszystkie prawa z tytułu własności jak i dekretu z 26 października 1945 r. – do niepodzielnych [...] części gruntu o powierzchni ogólnej około [...] hektarów, wchodzącego w skład nieruchomości "[...]" – oznaczonego na szkicu orientacyjnym jako działka nr [...] o powierzchni [...] m kw. i działka [...] o powierzchni [...] m kw. Organ wyjaśnił, że wniosek z [...] stycznia 1949 r. o przyznanie prawa użytkowania wieczystego co do części hip. "[...]" dz. [...] i [...] nie został do dnia dzisiejszego rozpatrzony. Pismem z [...] września 2009 r. P. M. wystąpił o rozpatrzenie wniosku spadkobierców A. B. o przyznanie prawa użytkowania wieczystego. Swoje prawa do występowania z roszczeniem udowodnił przedkładając: – postanowienie Sądu Rejonowego w Z. Wydział I Cywilny z [...] marca 1991 r. sygn. akt [...], na mocy którego spadek po J. R. nabyła w całości siostrzenica N. E.; – postanowienie Sądu Rejonowego w Z. Wydział I Cywilny z [...] lutego 1994 r., sygn. akt [...], na mocy spadek po N. E. nabył w całości A. M.; – postanowienie Sądu Rejonowego w Z. Wydział I Cywilny z [...] listopada 2007 r. sygn. akt [...], na mocy którego spadek po A.M. nabyły dzieci B. K. oraz P.M. Na podstawie zgromadzonej dokumentacji organy ustaliły, że grunt objęty roszczeniem stanowi obecnie w obrębie [...] działki ewidencyjne: – nr [...] cz. – ul. [...] – własność Miasta W. w użytkowaniu wieczystym spółki akcyjnej "Jaskier"; – nr [...] cz. – ul. [...] – własność Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym spółki z o.o. "Ol" – nr [...] cz. – ul. [...] – własność Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym spółki z o.o. Ol" – nr [...] cz. – ul. [...] – własność Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym W. – nr [...] cz. – ul. [...] – własność Skarbu Państwa we władaniu Prezydenta W., – nr [...] cz. – ulica [...] – własność Skarbu Państwa we władaniu P. Firma "O." sp. z o.o. (obecnie "Ol" sp. z o.o.) nabyła prawo użytkowania wieczystego działek nr [...] i [...] na mocy aktu notarialnego z [...] kwietnia 1999 r. rep. a nr [...] od W. Natomiast W. stało się użytkownikiem wieczystym działki nr [...] z [...] grudnia 1990 r., na mocy decyzji Wojewody [...] nr [...] z [...] stycznia 1997 r. Decyzją z [...] listopada 2013 r., nr [...] Prezydent W. odmówił ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości położonej w W., w rejonie ul. [...] hip. "[...]" dz. [...] i [...], stanowiącej obecnie części działek nr [...],[...],[...],[...] i [...] z obrębu [...]. Za strony przedmiotowego postępowania organy uznały: spadkobierców dawnego właściciela [...] części gruntu o powierzchni ogólnej około [...] hektarów, wchodzącego w skład nieruchomości "[...]" – oznaczonego na szkicu orientacyjnym jako działka nr [...] o powierzchni [...] m2 i działka [...] o powierzchni [...] m2 – następców prawnych J. R. – P.M. i B. K., W. w upadłości i "Ol" spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością – obecnych użytkowników wieczystych dwóch z czterech działek wchodzących w skład nieruchomości przy ul. [...] w W. Wojewoda wyjaśnił, że decyzja Prezydenta W. z [...] listopada 2013 r., a co tym idzie postępowanie odwoławcze prowadzone przez Wojewodę [...], dotyczy jedynie działek ewidencyjnych wchodzących obecnie w skład dawnej nieruchomości ozn. hip. jako "[...]", działki [...] i [...], będących własnością Skarbu Państwa, tj. nr [...],[...],[...] cz., [...] cz. i [...] cz. Z kolei sprawa działki nr [...] będącej własnością W. zostanie rozpatrzona odrębną decyzją. Odwołanie od decyzji Prezydenta W. złożył P. M. w imieniu własnym oraz w imieniu B. K., wskazując na naruszenie przepisów postępowania: art. 7, art. 77 i art. 80 kpa, zaniechanie ustalenia czy ulica lokalna stanowiła drogi publiczne w rozumieniu ustawy o drogach publicznych, wadliwe przyjęcie, iż "teren komunikacyjny" w rozumieniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oznacza drogę publiczną oraz przyjęcie, że nie ma możliwości ustanowienia prawa użytkowania wieczystego. Rozpoznając odwołanie i całokształt sprawy Wojewoda [...] wskazał, że podstawę prawną zaskarżonej decyzji Prezydenta W. stanowi przepis art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. Przepis ów wyznacza kryteria, których spełnienie nakłada na organ rozpatrujący wniosek byłych właścicieli nieruchomości, obowiązek wydania decyzji przyznającej prawo użytkowania wieczystego. Zgodnie z art.7 dekretu, aby wydana została pozytywna decyzja administracyjna w przedmiocie przyznania użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości, muszą zajść następujące przesłanki: – złożenie wniosku o przyznanie prawa własności czasowej w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę – korzystanie z gruntu dające się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania (obecnie planu zagospodarowania przestrzennego). Analiza akt sprawy wskazuje, iż grunt przedmiotowej nieruchomości został objęty w posiadanie przez Gminę W. 16 sierpnia 1948 r., t. j. z dniem ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Nr [...] Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego [...]. Z kolei wniosek dawnego właściciela o przyznanie własności czasowej wpłynął do Zarządu Miejskiego [...] stycznia 1949 r., a więc z zachowaniem terminu do zgłoszenia żądania w omawianym przedmiocie, który upływał w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości w dniu 16 lutego 1949 r. Organ wyjaśnił, że obecnie przedmiotowa nieruchomość jest objęta obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego S. w rejonie ulicy [...]część I, zatwierdzonym uchwałą nr [...] Rady [...] z [...] grudnia 2011 r. (publ. W Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z Nr [...] z [...] grudnia 2011 r" poz. [...]). Zgodnie z treścią planu, działki nr [...],[...] cz. i [...] cz. – znajdują się liniach rozgraniczających ulicy [...] (przeznaczenie terenu – teren komunikacyjny); – działki nr [...] cz., [...] cz., [...] cz. i [...] cz. – znajdują się w na terenie usług, usług i administracji i magazynowania (1 lj U/U–A); – działki nr [...] cz. i [...] – znajdują się w liniach linii rozgraniczających ulicy [...] (II 4 KDL) – teren komunikacyjny. W odniesieniu do części działek nr [...] cz., [...] cz., [...] cz. i [...] cz. przeznaczonych po usługi, administrację organ I instancji uznał, że sposób korzystania z gruntu dawnej nieruchomości położonej w rejonie ul. [...] w W. przez dawnego właściciela można pogodzić, z przeznaczeniem gruntu w planach zagospodarowania przestrzennego, a tym samym teren przedmiotowej nieruchomości spełnia warunki określone w art. 7 ust. 2 dekretu. Jednocześnie, Prezydent W. stwierdził, że nie ma możliwości przyznania użytkowania wieczystego do ww. części gruntu nieruchomości położonej w W. ozn. dawniej hip. jako "[...]" pomimo spełnienia przesłanek z art. 7 ust. 2 dekretu z uwagi na fakt trwałego rozdysponowania gruntu na rzecz osób trzecich tj. ustanowienia prawa użytkowania wieczystego działki nr [...] cz. i [...] cz. na rzecz Spółki "O." sp. z o.o. – obecnie "O." spółki z o.o. oraz działki nr [...] cz. na rzecz W. w upadłości. W ocenie organu odwoławczego prawidłowo Prezydent W. ocenił możliwość pogodzenia korzystania z gruntu przedmiotowej nieruchomości z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego S. w rejonie ulicy [...] część I, zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady W. z [...] grudnia 2011 r. obowiązującego dla działek nr [...] cz., [...] cz., [...] cz. i [...] cz. w obrębie [...]. Organ I instancji w decyzji z [...] listopada 2013 r. ustalił przeznaczenie gruntu przedmiotowej nieruchomości w dacie rozpatrywania wniosku pod usługi, usługi i administrację oraz magazynowanie i stwierdził, że przeznaczenie takie nie wyklucza możliwości korzystania z gruntu przez spadkobierców dawnych właścicieli w myśl art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. Wojewoda wyjaśnił, że problematyka możliwości przyznania byłemu właścicielowi prawa własności czasowej na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu z 26 października 1945 r. w sytuacji, gdy plan zagospodarowania przestrzennego przeznaczał nieruchomość na cele użyteczności publicznej, była już przedmiotem rozważań sądów administracyjnych. W uchwale siedmiu sędziów z 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 5/08, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że przeznaczenie nieruchomości w planie zabudowania na cele użyteczności publicznej nie wyłączało możliwości przyznania byłemu właścicielowi prawa własności czasowej na podstawie dekretu. Nie można z góry wykluczyć przyznania prawa własności czasowej do określonego gruntu z tego tylko powodu, że grunt ten znajduje się na terenie przeznaczonym na cele użyteczności publicznej. Abstrahując zatem od takiego rozumienia korzystania z nieruchomości położonej przy ul. [...], stanowiącej działki ewidencyjne nr [...] cz., [...] cz., nr [...] cz. i nr [...] cz. zgodnie z jej przeznaczeniem w planie zagospodarowania przestrzennego pod usługi, administrację i magazynowanie przez spadkobierców jej dawnych właścicieli, które polegałoby na zabudowę przeznaczoną pod usługi czy magazynowanie przez osoby prywatne, a takiego zamiaru wykorzystania nieruchomości wnioskodawcy nie zgłaszali w toku postępowania, prawidłowo i zgodnie z dyspozycją art. 7 ust. 2 dekretu uznał Prezydent W., że nie byłoby wykluczone pogodzenie korzystania z nieruchomości objętej wnioskiem dekretowym przez te osoby. Wprawdzie organ I instancji nie zbadał w sposób kompleksowy, jak spadkobiercy dawnych właścicieli zamierzają użytkować grunt stanowiący części działek nr [...],[...], nr [...] i nr [...], lecz w obliczu stwierdzenia negatywnej przesłanki rozdysponowania gruntu na rzecz osób trzecich, nie stanowi to, w ocenie Wojewody, naruszenia przepisów prawa procesowego i art. 7 ust. 2 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy w stopniu uzasadniającym uchylenie decyzji Prezydenta i przekazania sprawy celem uzupełnienia materiału dowodowego, gdyż materiał dowodowy w przedmiotowej sprawie zgromadzony został w sposób wystarczający do wydania prawidłowej decyzji merytorycznej. Organ I instancji pozyskał właściwy plan zagospodarowania przestrzennego i zbadał przeznaczenie gruntu stanowiącego przedmiot postępowania oraz zawarł w rozstrzygnięciu wniosek co do możliwości pogodzenia korzystania z gruntu przez spadkobierców dawnych właścicieli z jego przeznaczeniem. Wojewoda [...] wskazał, że w aktach sprawy znajdują się: odpis aktu notarialnego rep. A nr [...] z [...] kwietnia 1999 r., na mocy którego prawo użytkowania wieczystego do działek gruntu nr [...] i [...] nabyła firma "O." sp. z o.o. oraz kopia decyzji Wojewody [...] nr [...] z [...] stycznia 1997 r., na mocy której użytkownikiem wieczystym działki nr [...] stało się z dniem 5 grudnia 1990 r. W. Powyższy stan prawny potwierdzają nadto odpisy ksiąg wieczystych nr [...], prowadzonej dla działki nr [...] i [...] oraz nr [...] prowadzonej dla działki nr [...]. Spółka "O." Sp. z o.o. w wyniku połączenia ze spółką "O." sp. z o.o. w W. poprzez przeniesienie całego majątku na spółkę "O." sp. z o.o. stała się użytkownikiem wieczystym badanej nieruchomości. Do działki nr [...]–cz. ustanowione jest zaś prawo władania na rzecz P., co potwierdza znajdujący się w aktach organu I instancji informacja z ewidencji gruntów i budynków. Wojewoda wyjaśnił, że gdy na nieruchomości objętej działaniem dekretu ustanowiono użytkowanie wieczyste na rzecz osoby trzeciej, nawet w sytuacjach gdy w sposób niezgodny z prawem odmówiono dotychczasowemu właścicielowi ustanowienia użytkowania wieczystego lub wniosku takiego nie rozpatrzono, dopóki nie dojdzie do rozwiązania użytkowania wieczystego, nie ma możliwości ustanowienia użytkowania wieczystego na rzecz innej osoby. Organ odwoławczy wskazał, że o prawnej możliwości ustanowienia użytkowania wieczystego nie decydują zatem wyłącznie przesłanki określone w art. 7 ust.2 dekretu. Prawo użytkowania wieczystego, wpisane do ksiąg wieczystych dla działek nr [...] i nr [...] oraz dla działki nr [...] a także prawo władania częścią działki nr [...] na rzecz osób trzecich w stosunku do gruntu, korzysta z ochrony prawnej na równi z roszczeniami następców byłych właścicieli przedmiotowej nieruchomości, w świetle zasady państwa prawa wyrażonej w art. 2 Konstytucji. Ustanowienie prawa użytkowania wieczystego w trybie dekretu nie może więc następować z naruszeniem instytucji prawa cywilnego określających następstwa prawne zachodzące po dokonaniu oznaczonej czynności prawnej oraz naczelnych zasad konstytucyjnych. Wojewoda podkreślił, że wykładni art. 7 ust. 2 dekretu nie można dokonywać w oderwaniu od pozostałych norm prawnych składających się na obowiązujący system prawa. Zgodnie z art. 7 ust. 3 dekretu w razie uwzględnienia wniosku o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego gmina obowiązana jest określić warunki, pod którymi umowa może być zawarta. Dlatego też organ administracji publicznej rozstrzygający o zasadności wniosku dekretowego musi rozważyć, czy stan prawny gruntu oraz znajdującego się na nim budynku pozwala na wydanie decyzji o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego oraz umożliwia jej wykonanie, poprzez określenie warunków zawarcia umowy, o której mowa w art. 7 ust. 3 dekretu. W sytuacji, gdy grunt, którego dotyczy postępowanie znajduje się już w użytkowaniu wieczystym innego podmiotu, niemożliwe jest zastosowanie przepisów art. 232–239 Kodeksu cywilnego oraz art. 30 i art. 31 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), czyli ustalenie treści prawa użytkowania wieczystego (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 marca 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 2167/09; wyrok NSA z dnia 30 sierpnia 2011 r. syn. akt I OSK 1441/10, orzeczenia.nsa.gov.pl; wyrok WSA w Warszawie z dnia 1 lipca 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 731/10, Lex nr 673626). W sytuacji zatem, gdy osoba uprawniona, w trakcie toczącego się postępowania administracyjnego w przedmiocie rozpoznania wniosku dekretowego, nie podejmie samodzielnie działań, poprzez wytoczenie powództwa na podstawie art. 189 kpc w związku z art. 58 kc w celu ustalenia nieważności czynności prawnej, polegającej m.in. na przeniesieniu własności nieruchomości na rzecz osoby trzeciej z naruszeniem pierwszeństwa przysługującego roszczenia dekretowego, organ administracji publicznej, nawet przy zajściu przesłanek z art. 7 ust. 2 dekretu, powinien odmówić ustanowienia prawa użytkowania wieczystego. W ocenie Wojewody obciążenie przedmiotowej nieruchomości prawami rzeczowymi na rzecz osób trzecich, w świetle powszechnie obowiązujących przepisów stanowi wystarczającą, a co więcej, konieczną podstawę odmowy uwzględnienia wniosku, bowiem organ administracji, rozstrzygający sprawę wedle swej właściwości, nie ma prawnej możliwości ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na gruncie, który jest już tym prawem obciążony. Decyzja ustanawiająca prawo użytkowania wieczystego do gruntu, który jest już takim prawem obciążony byłaby z mocy art. 156 § 1 pkt 5 kpa już z chwilą jej wydania nieważna jako niewykonalna. Wojewoda nie zgodził się z ze stanowiskiem "O." sp. z o.o. przedstawionym w piśmie z 12 listopada 2013 r., że przeznaczenie terenu objętego dekretem pod usługi, administrację i magazynowanie w planie zagospodarowania przestrzennego wyklucza możliwość uznania, że sposób korzystania z gruntu przez spadkobierców dawnego właściciela da się pogodzić z przeznaczeniem w planie. Nie podzielił też zarzutu spółki co do pominięcia przez Prezydenta W. następców prawnych do pozostałej części nieruchomości. W odniesieniu do części działek nr [...] i [...],[...] i [...] oraz całej działki nr [...] znajdujących się zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego w przeznaczeniu pod ulice lokalne – tereny komunikacyjne Wojewoda [...] wskazał na stanowisko prezentowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż nieruchomości przeznaczone pod drogi publiczne są rzeczami wyłączonymi z obrotu. Wyłączenie nieruchomości z obrotu ma charakter bezwzględny. Skutkiem wyłączenia z obrotu nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne jest to, że wprawdzie są one przedmiotem prawa własności Państwa lub gminy, lecz może dojść do zmiany właściciela tylko pomiędzy tymi podmiotami i niedopuszczalne jest nabycie tego prawa przez inny podmiot" (zob. uchwała NSA z dnia 24 czerwca 2010 r., syg. IV CSK 40/10). Zdaniem Wojewody nie ma wątpliwości co do tego, że części działek nr [...] i [...],[...] i [...] oraz całej działki nr [...] położone są, zgodnie z treścią planu zagospodarowania przestrzennego pod drogi publiczne. Organ odwoławczy wyjaśnił, że w załączniku nr [...] do części tekstowej planu zagospodarowania przestrzennego S. w rejonie ulicy [...] część I, zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady W. z dnia [...] grudnia 2011 r. przewidziane jest, że tereny dróg publicznych oznaczone są w części graficznej symbolami KDGP, KDG, KDZ, KDL i KDD. Z części graficznej planu wynika zaś, że ulica [...], w części, w skład której wchodzą działki nr [...] i części działek nr [...] i [...] oznaczona jest w całości symbolem KDL, zaś ulica [...], w części, w skład której wchodzą części działek nr [...] i [...] oznaczona jest symbolem KDL. Stąd, nie ma wątpliwości, że omawiane części działek leżą w liniach dróg o charakterze publicznym. Zgodnie z treścią § 3 pkt 3 Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430) ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o liniach rozgraniczających drogę – rozumie się przez to granice terenów przeznaczonych na pas drogowy lub pasy drogowe ustalone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a w wypadku autostrady – w decyzji o ustaleniu lokalizacji autostrady; w liniach rozgraniczających drogi na terenie zabudowy (ulicy) mogą znajdować się również urządzenia infrastruktury technicznej nie związane z funkcją komunikacyjną drogi. Zatem, Wojewoda uznał, że przeznaczenie nieruchomości w obowiązującym w planie zagospodarowania przestrzennego jako część linii rozgraniczających dróg oznaczonych na tym planie jako drogi o charakterze publicznym przesądza o konieczności ich wyłączenia z obrotu prawnego. Wyklucza jest więc możliwość uznania, że korzystanie z gruntu przez spadkobierców dawnego właściciela tych nieruchomości da się pogodzić z jej przeznaczeniem w planie. Na decyzję Wojewody [...] z [...] stycznia 2014 r. skargę złożyli P. M. i B.K. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie art. 7, 77 i 80 kpa poprzez: – przyjęcie, że doszło do skutecznego rozdysponowanie prawem użytkowania wieczystego gruntu, co uniemożliwia uwzględnienie wniosku skarżących, w sytuacji gdy podstawą ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na rzecz innych osób była wyłącznie decyzja administracyjna, co umożliwia organowi podjęcie działań na drodze administracyjnej zmierzających do uchylenia skutków wcześniejszego ustanowienia użytkowania wieczystego – brak ustaleń w zakresie tytułu prawnego, który przysługuje do działki [...] P. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi wskazali, że stanowisko organów odnośnie niemożności ustanowienia prawa użytkowania wieczystego jest wadliwe. Zdaniem skarżących do ustalenia czy możliwe jest odwrócenie skutków prawnych ustanowienia użytkowania wieczystego na rzecz innych podmiotów pomocne będzie orzecznictwo zapadłe na tle pojęcia "nieodwracalnych skutków prawnych" o jakich mowa w art. 156 § 2 kpa. Skarżący wskazali, że W. nabyło użytkowanie wieczyste na podstawie decyzji administracyjnej, zatem w toku postępowania administracyjnego. W związku z tym zniesienie tych skutków również możliwe jest w toku postępowania administracyjnego. Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Sąd dopuścił do udziału w postępowaniu spółki M. Spółkę z o.o. w W. i R. Spółkę z o.o. w W. Spółki te są użytkownikami wieczystymi działek nr [...] i nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga jest zasadna częściowo. Przedmiotem rozstrzygania w niniejszej sprawie był wniosek o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego co do pięciu działek. Odnośnie trzech z nich tj. działek nr [...] cz. nr [...] cz i nr [...]cz. przyczyną odmowy ustanowienia prawa na podstawie art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego było oddanie tych działek w użytkowanie wieczyste. Natomiast co do działki nr [...] powodem odmowy było położenie jej według planu w liniach rozgraniczających ul. [...], a działki nr [...] częściowo w liniach rozgraniczających ul. [...] i częściowo na terenie usług i usług administracji. Jeżeli chodzi o działki oddane w użytkowanie wieczyste, to tylko co do działek nr [...] i nr [...] rozstrzygnięcia organów należy uznać za prawidłowe. Od wejścia w życie dekretu warszawskiego minęło już ponad 60 lat. Obok regulacji dekretowych na przestrzeni lat uchwalane były inne uregulowania prawne, np. ustawowa regulacja i użytkowania wieczystego zawarta w przepisach kodeksu cywilnego, przepisy ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Taki stan prawny powoduje w wielu przypadkach dotyczących gruntów objętych dekretem kolizję uprawnień różnych podmiotów do ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do tego samego gruntu. Jeśli taki konflikt wystąpi na etapie rozpatrywania zgłoszonych roszczeń, to niewątpliwie należy bezwzględnie uznać pierwszeństwo byłego właściciela dekretowego (lub jego następcy) do uzyskania prawa użytkowania wieczystego. Dopiero w sytuacji, w której roszczenia byłego właściciela nieruchomości ze względu na niespełnienie przesłanek określonych w art. 7 dekretu ostatecznie nie mogą zostać rozpatrzone pozytywnie, otwiera się możliwość rozpatrywania roszczeń innych podmiotów, które znajdują oparcie w późniejszych regulacjach prawnych. Natomiast w sytuacji, w której na skutek szczególnej regulacji ustawowej i zdarzeń prawnych przed ostatecznym rozpatrzeniem wniosku dekretowego, skutecznie powstało do przedmiotowego gruntu prawo użytkowania wieczystego na rzecz innego podmiotu, wówczas sytuacja roszczeń byłego właściciela staje się bardziej skomplikowana. Rozważyć należy dwa przypadki. Pierwszy, kiedy to organ administracji publicznej w ramach posiadanych kompetencji, z urzędu lub na wniosek właściwej strony, ma możliwość podjęcia działań, które mogą doprowadzić do otwarcia drogi zmierzającej do rozwiązania ustanowionego na rzecz innego podmiotu prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości (np. w sytuacji, w której prawo użytkowania wieczystego powstało jedynie na mocy decyzji administracyjnej, której prawidłowość może zostać zbadana w trybie jednego z postępowań nadzwyczajnych określonych w przepisach kpa). Drugi przypadek wystąpi wówczas, gdy istniejące na rzecz innego podmiotu prawo użytkowania wieczystego powstało w taki sposób, że organ administracji publicznej działając w zakresie swoich kompetencji nie jest w stanie podjąć skutecznych działań zmierzających do jego rozwiązania (np. umowa o nabyciu lub przeniesieniu prawa użytkowania wieczystego). Zdaniem Sądu, w pierwszym przypadku brak jest podstaw prawnych do odmowy pozytywnego rozpatrzenia wniosku dekretowego, do czasu podjęcia i zakończenia działań, które umożliwią ewentualnie rozwiązanie istniejącego użytkowania wieczystego innego podmiotu. Dopiero w przypadku nieskuteczności tych działań, organ (przy założeniu, że spełnione są przesłanki z art. 7 ust. 2 dekretu) może fakt istnienia prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości innego podmiotu rozpatrywać jako przeszkodę w ustanowieniu tego samego prawa na rzecz byłego właściciela nieruchomości dekretowej (lub jego następcy). Orzecznictwo sądowe w takiej sytuacji stoi na stanowisku, że ustanowienie użytkowania wieczystego na rzecz innych podmiotów jest możliwe dopiero po negatywnym rozpoznaniu wniosku zgłoszonego na podstawie dekretu – ustanowienie zaś prawa użytkowania wieczystego z naruszeniem prawa pierwszeństwa roszczeń wynikających z wniosku dekretowego, jest rażącym naruszeniem prawa (np. niepubl. wyrok WSA w Warszawie sygn. akt I SA/WA 1005/06, wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 stycznia 2005 r. sygn. akt I SA/WA 1376/04, wyrok z dnia 14 listopada 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 1117/08, wyrok NSA z dnia 7 czerwca 2004 r. sygn. akt I OSK 252/04 niepubl., wyrok NSA z dnia 6 sierpnia 2008 r. sygn. akt I OSK 111/07 niepubl., wyrok SN z dnia 20 lutego 2003 r. sygn. akt I CKN 58/01, niepubl.). Natomiast w drugim przypadku uwzględnić trzeba, że właściciel nieruchomości, na której jest ustanowione prawo wieczystego użytkowania, nie może z uwagi na zakres uprawnień istniejącego użytkownika wieczystego, dysponować nią na rzecz innych podmiotów. Rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego, zgodnie z art. 240 Kodeksu cywilnego, jest sprawą cywilną i nie podlega rozstrzygnięciu przez organ administracji publicznej, a ponadto przesłanki rozwiązania umowy są ściśle określone w przepisach i tylko ich zaistnienie może skutkować rozwiązaniem umowy. Właściciel nie może więc skutecznie żądać rozwiązania umowy użytkowania wieczystego z innych przyczyn niż wyraźnie określone w przepisach prawa. Jeżeli zatem organ administracji publicznej, działając w zakresie swoich kompetencji, nie jest w stanie podjąć żadnych działań zmierzających do usunięcia istniejącej przeszkody (w postaci ustanowionego prawa użytkowania wieczystego na rzecz innego podmiotu) wówczas istniejące już prawo użytkowania wieczystego (do czasu jego wygaśnięcia), nawet w przypadku spełnienia wszystkich przesłanek z art. 7 ust. 2 dekretu, stanowi przeszkodę prawną w pozytywnym rozpatrzeniu wniosku dekretowego. Decyzja bowiem ustanawiająca w takiej sytuacji prawo użytkowania do gruntu, który jest już takim prawem obciążony, lecz na rzecz innego podmiotu, byłaby z mocy art. 156 § 1 pkt 5 kpa już z chwilą jej wydania nieważna jako niewykonalna. Należy z całą mocą podkreślić, że nie ma prawnej możliwości wyizolowania przepisów dekretu z obowiązującego systemu prawa. Niewątpliwie w założeniach twórców tego aktu nie miał on obowiązywać przez ponad półwiecze. Jednak, skoro taka okazała się rzeczywistość, to należy przepisy dekretu rozpatrywać z uwzględnieniem jego miejsca w całym systemie prawa, którego akt ten jest częścią. Brak jest bowiem podstaw prawnych do całkowitego wyalienowania tej regulacji prawnej z systemu prawa. Wobec tego, że dekret, tak jak każda obowiązująca regulacja prawna, stanowi element systemu prawa obowiązującego w Polsce, to nie można jego przepisów analizować, rozumieć i stosować w oderwaniu od pozostałych norm tego systemu. Odnosząc powyższe rozważania do rozpatrywanej sprawy, wskazać należy, że odnośnie działek nr [...] i [...] nastąpił cywilnoprawny obrót prawem użytkowania wieczystego do tych nieruchomości. Aktem notarialnym – z [...] kwietnia 1999 r. nr [...] prawo to (do całej ówczesnej działki nr [...]) sprzedane zostało przez W. w W. "O." Spółce z o.o. w W., która dokonała kolejnego zbycia. Obecnie użytkownikiem wieczystym działki nr [...] jest "M." spółka z o.o. w W. Prawo to zostało wpisane do księgi wieczystej nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy dla [...]. Natomiast użytkownikiem wieczystym działki nr [...] jest "R." Spółka z o.o. w W., której prawa wynikają z księgi wieczystej nr [...] Sądu Rejonowego dla [...]. Działki te położone są według planu na terenie komunikacyjnym jak również na ternie usług, usług administracji i magazynowania. Wprawdzie Wojewoda nie wykluczył pogodzenia korzystania z nieruchomości z przeznaczeniem w planie co do usług i magazynowania (gdyby nie użytkowanie wieczyste na rzecz Spółek) jednakże wskazał, że skarżący nie zgłaszali, że zamierzają w taki sposób korzystać z nieruchomości. Należy jednakże podnieść, że organy nie zwracały się do skarżących z pytaniem o ich zamierzenia w kontekście planu, co sam Wojewoda przyznaje w zaskarżonej decyzji. (str. 5 decyzji). Jednakże wobec tego, że działki nr [...] i nr [...] oddane w użytkowanie wieczyste innym podmiotom, które następnie zbyły te prawa umową cywilną, to prawidłowo organy obmówiły skarżącym ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na tych działkach. Jak wyżej wskazano oddanie gruntów, przejętych w trybie dekretu warszawskiego w użytkowanie wieczyste w drodze umowy cywilnoprawnej innemu podmiotowi, dopóki umowa pozostaje w obrocie prawnym, uniemożliwia oddanie tego gruntu w użytkowanie wieczyste właścicielowi lub jego następcom prawnym na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu. Wobec tego zarzuty skargi w tej części są niezasadne. Inaczej natomiast przedstawia się problem działki nr [...] cz. Wprawdzie działka ta jest w użytkowaniu wieczystym W. w W. (obecnie w upadłości), jednakże prawo to nabyte zostało na podstawie decyzji Wojewody [...] z [...] stycznia 1997 r. nr [...]. Jak wynika z treści decyzji podstawą nabycia był przepis art. 2 ust. 1,2 i 3 ustawy z 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. 79 poz. 464 ze zm.). Jedną z przesłanek nabycia prawa na podstawie art. 2 ust.1 wyżej wskazanej ustawy było nie naruszanie praw osób trzecich. W dacie wydania decyzji uwłaszczeniowej wniosek dekretowy nie był jednakże jeszcze rozpoznany. Z akt sprawy nie wynika, aby nastąpił obrót w drodze czynności cywilnoprawnej prawem użytkowania wieczystego co do tej działki. Wobec tego rozpoznanie wniosku dekretowego odnośnie działki nr [...] cz. organ powinien wyłączyć do odrębnego postępowania i postępowanie to zawiesić (art. 97 § 1 pkt 4 kpa) udzielając terminu skarżącym na wystąpienie z wnioskiem do właściwego organu o stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej w części dotyczącej wyżej wskazanej działki. Dopiero w zależności od wyników postępowania nadzorczego lub gdy skarżący nie wystąpią z takim wnioskiem organ mógł rozpoznać sprawę o ustanowienie użytkowania wieczystego co do działki nr [...] cz. Zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego działka ta położona jest częściowo na terenie linii rozgraniczających ul. [...] oraz (w znacznej części) na ternie usług i usług administracji. Jest to działka o powierzchni [...] m. kw. Z przyczyn wyżej wskazanych wydanie decyzji o odmowie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego co do tej działki było przedwczesne. Natomiast gdy chodzi o działkę nr [...] to jak wynika z wypisu z planu zagospodarowania przestrzennego działka ta położona jest częściowo w liniach rozgraniczających ul. [...] – 4KDL oraz na terenie usług i usług administracji – 11jU/U–A. Działka ma powierzchnię [...] m. kw., co wynika ze sprawozdania technicznego geodety dr inż. R. P. z [...] kwietnia 2009 r. sporządzonego na zlecenie organu I instancji. Analiza map i szkicu załączonych zarówno do wyżej wskazanego sprawozdania jak również mapy załączonej do pisma z [...] grudnia 2012 r. Naczelnika Wydziału Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy [...] skierowanego do Biura Gospodarki Nieruchomościami wskazują, że jedynie niewielka część działki nr [...] znajduje się w liniach rozgraniczających ul. [...]. Organ nie wskazał jaka część owej działki położona jest w liniach rozgraniczających tej ulicy a jaka poza nimi, a wobec tego czy ta część może być wykorzystana zgodnie z planem – w tym wypadku pod usługi. Orzekając co do działek nr [...] i nr [...] cz. organy naruszyły przepis art. 7 ust. 2 dekretu oraz art. 7, 8, 77 § 1 kpa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, z przyczyn wyżej podanych. Organ odwoławczy naruszył przepis art. 138 § 1 pkt 1 kpa. Odnośnie działki nr [...] zarzuty skargi są niezasadne. Cała ta działka (jak wynika z planu i wyżej wskazanych map) położona jest w liniach rozgraniczających ul. [...]. Zgodnie z planem działka przeznaczona jest pod drogę o znaczeniu lokalnym (tak jak część działki nr [...]). Zgodnie z art. 7 ust.1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 260 t.j.) do dróg gminnych zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym niezaliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych. Z kolei art. 2 ust 1 pkt 4 tej ustawy stanowi, że drogi gminne są drogami publicznymi. Natomiast zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy ulice leżące w ciągu dróg wymienionych w ust.1 należą do tej samej kategorii co drogi. Wobec tego prawidłowo organy uznały, że niemożliwe jest uwzględnienie wniosku dekretowego co do działki nr [...], gdyż nie da się pogodzić korzystania z gruntu przez dotychczasowego właściciela z przeznaczeniem gruntu według planu zagospodarowania. Odnosząc się do stanowiska uczestników, co do nie powiadomienia przez organy wszystkich stron postępowania wskazać należy, że poprzednik prawny skarżących wprawdzie nabył udział w nieruchomości, ale jak wynika z aktu notarialnego z [...] października 1950 r., – z § 10 udział ten odpowiadał w terenie konkretnym działkom tj. nr [...] i nr [...] o łącznej pow. ok. [...]ha [...] ar. Z aktu wynika także, że wcześniej zbywcy sprzedawali udziały w nieruchomości odpowiadające określonym działkom wydzielonym na gruncie. Sprzedaż poprzednikowi prawnemu skarżących dotyczyła, jak wynika z aktu, reszty działek o wskazanych numerach i powierzchni. Wobec tego nie było potrzeby udziału w postępowaniu innych podmiotów. Mając na uwadze wszystkie wyżej wskazane okoliczności Sąd orzekł jak w pkt 1, 2 i 4 sentencji wyroku z mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit.a) i lit.c), art. 152 i art. 200 ppsa. W pkt 3 sentencji Sąd orzekł na podstawie art. 151 ppsa. Ponowienie rozpoznając sprawę odnośnie działek nr 19/4 i nr 35 organ uwzględni stanowisko przedstawione w niniejszym uzasadnieniu.