I SA/Wa 2167/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogdan Wolski Sędziowie: Sędzia WSA Mirosław Gdesz (spr.) Sędzia WSA Agnieszka Miernik Protokolant Anna Traczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 marca 2010 r. sprawy ze skargi M. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. sygn. [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. po rozpatrzeniu odwołania M. W. (dalej powoływana jako skarżąca) utrzymało, w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] września 2007 r. nr [...] o odmowie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu położonego w W. przy ul. [...], Nr hip.[...]. I. Stan faktyczny 1. Nieruchomość położona w W. przy ul. [...] objęta została działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 roku o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). 2. Dawni właściciele hipoteczni małżonkowie H. D. i A. D. w dniu 17 listopada 1948 roku złożyli wniosek, w trybie art. 7 ust. 1 cyt. dekretu, o ustanowienie prawa własności czasowej do przedmiotowej nieruchomości. 3. Orzeczeniem administracyjnym z dnia [...] lipca 1950 r. Prezydium Rady Narodowej w W. odmówiło dawnym właścicielom hipotecznym prawa własności czasowej do przedmiotowej nieruchomości. Powyższe orzeczenie zostało utrzymane w mocy decyzją Ministerstwa Budownictwa z dnia [...] grudnia 1950 roku. 4. Aktem notarialnym z dnia [...] października 1961 r. dokonano sprzedaży przedmiotowej nieruchomości na rzecz Spółdzielni [...] przenosząc na jej rzecz własność czasową działki na 80 lat. 5. Decyzją z dnia [...] maja 2005 roku nr [...] Minister Infrastruktury (na wniosek skarżącej będącej następcą prawnym poprzednich właścicieli przedmiotowej nieruchomości), stwierdził nieważność decyzji Ministerstwa Budownictwa z dnia [...] grudnia 1950 roku oraz orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] lipca 1950 roku. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy decyzją z dnia [...] września 2005 roku, nr [...] Minister Infrastruktury utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] maja 2005 roku. 6. Po rozpatrzeniu wniosku dekretowego Prezydent W. decyzją z dnia [...] września 2007 r. odmówił ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na rzecz skarżącej. Prezydent wskazał, iż własność czasowa przedmiotowej nieruchomość została przeniesiona na rzecz wymienionej Spółdzielni na okres 80 lat. Aktualnie na gruncie przedmiotowej nieruchomości znajduje się budynek mieszkalny wielorodzinny przekazany w użytkowanie wieczyste Spółdzielni [...] z siedzibą w W. Organ pierwszej instancji stwierdził, że trwałe rozdysponowanie nieruchomości w postaci oddania gruntu w użytkowanie wieczyste na rzecz osoby trzeciej i związane z tym zawarcie umowy notarialnej uniemożliwia ustanowienie prawa użytkowania wieczystego na rzecz następców prawnych byłych właścicieli hipotecznych. Prawo to jest chronione rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych. Organ administracji nie jest właściwy do zmiany powstałego stosunku cywilno-prawnego, jakim jest prawo użytkowania wieczystego i związanego z ustanowieniem tego prawa wpisu jawnego w księgach wieczystych. 7. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. utrzymało w mocy decyzję o odmowie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego. Kolegium w pełni podzieliło stanowisko organu pierwszej instancji, że oddanie innym podmiotom gruntów, przejętych w trybie dekretu z 1945 r., w użytkowanie wieczyste w drodze decyzji administracyjnej lub umowy, uniemożliwia ustanowienie prawa użytkowania wieczystego na rzecz następców prawnych byłych właścicieli hipotecznych. 8. Skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M. W. , wnosząc o jej uchylenie. Skarżąca nie godząc się z zaskarżoną decyzją wywodziła, że ustanowienie na rzecz osoby trzeciej użytkowania wieczystego nieruchomości umową notarialną zawartą na podstawie decyzji administracyjnej, nie powoduje nieodwracalności skutków prawnych. 9. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wnosiło o jej oddalenie, podnosząc że w toczącym się postępowaniu zwykłym nie można przeszkody prawnej rozpatrywać w kontekście nieodwracalnych skutków prawnych. 10. Wyrokiem z dnia 2 października 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 574/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2008 r. oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] września 2007 r. Uwzględniając skargę sąd wskazał, że skoro przedmiotowa nieruchomości została oddana w użytkowanie wieczyste to ten szczególny stan uniemożliwiał uwzględnienie wniosku o ustanowienie prawa do gruntu, ale uzasadniał konieczność zaoferowania przez Gminę, w miarę posiadania zapasów, innego gruntu o równej wartości, na podstawie art. 7 ust. 4 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. Nierozważnie takiej możliwości przez organ naruszało ww. przepis, jak również doprowadziło do naruszenia art. 7 i 77 § 1 Kpa przez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy. 11. Prezydent W. wniósł skargę kasacyjną od tego wyroku, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania, zarzucając jednocześnie naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 7 ust. 4 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy w zw. z art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.) przez przyjęcie, że Prezydent W. nie rozważył możliwości zaoferowania stronie innego gruntu o równej wartości do czego był zobowiązany. 12. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 27 listopada 2009 r. sygn. akt I OSK 236/09 uchylił powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i przekazał sprawę temu sądowi do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu wyroku sąd stwierdził, że Wojewódzki Sąd Administracyjny błędnie wyjaśnił treść art. 7 ust. 4 dekretu. Zdaniem NSA z uzasadnienia wyroku nie wynika czym kierował się wojewódzki sąd administracyjny uznając, że zaskarżone decyzje naruszają ten przepis. Prezydent W. kategorycznie twierdzi w skardze kasacyjnej, iż roszczenia z art. 7 ust. 4 dekretu trwale wygasły. Ze stanowiskiem tym nie zgadza się skarżąca, ale także mogłoby się wydawać, że i Wojewódzki Sąd, skoro uznał za naruszenie prawa nierozważenie przez Prezydenta możliwości zaofiarowania gruntu zamiennego. Jednak wobec zupełnego braku rozważań, co do istnienia bądź nie roszczeń w związku z późniejszymi regulacjami prawnymi, nie można skontrolować w pełni poprawności zaskarżonego rozstrzygnięcia. W ponownym postępowaniu Wojewódzki Sąd miał rozważyć powyższe kwestie, ustalając czy i w jakim zakresie obowiązują roszczenia z art. 7 ust. 4 dekretu, czy też wygasły. NSA wskazał również, że analizując wskazane wyżej przepisy ustaw o gospodarce gruntami i nieruchomościami, nasuwa się nieodparcie wniosek, iż sankcjonują one niewykonanie obowiązku dotyczącego wydania aktu wykonawczego do dekretu, a tym samym to, że byłym właścicielom [...] nigdy nie wypłacono odszkodowań i dalej nie da się tego uczynić, ale także i to, że już same te przepisy, zwłaszcza dziś obowiązujący art. 214 ustawy o nieruchomościach, daje podstawy do nierównego traktowania byłych właścicieli nieruchomości [...]. Jeżeli dokonując rozważań na tle tych przepisów, Wojewódzki Sąd dojdzie do takiego przekonania, że istnieją poważne wątpliwości, co do konstytucyjności tych przepisów tj. art. 82 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości oraz art. 214 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, to wówczas powinien skorzystać z przysługującego prawa zapytania o to. W sprawie niniejszej sytuacja istotnie jest szczególna, wobec zaszłości jakie wystąpiły jej rozwiązanie może zależeć od oceny, co do konstytucyjności przepisów dotyczących roszczeń z art. 7 ust. 4 dekretu. II. Uzasadnienie prawne Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: 1. Stan faktyczny w sprawie jest bezsporny, dlatego Sąd akceptując ustalenia faktyczne dokonane przez organ w zaskarżonej decyzji dokonał kontroli zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zbadał, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi. 2. Ponadto zaznaczyć należy, że ocena pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji być musi dokonana z uwzględnieniem wykładni prawa zawartej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK 236/09, co wynika z art. 190 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W uzasadnieniu tego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny polecił w ponownym postępowaniu rozważyć, czy i w jakim zakresie obowiązują roszczenia z art. 7 ust. 4 dekretu, czy też wygasły. Przy tym, od wyniku tej oceny Naczelny Sąd Administracyjny uzależnia dalsze ewentualne pytanie o konstytucyjność art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz.127 ze zm) – dalej uggwn. oraz art. 214 ust.1 ustawy o 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 26, poz. 2603 ze zm.) – dalej ugn. 3. Zdaniem Sądu art. 7 ust. 4 dekretu nie może obecnie stanowić źródła jakichkolwiek roszczeń. Możliwość dochodzenia roszczeń o przyznanie nieruchomości zamiennej wygasła na mocy art. 82 ust 1 uggwn. Przepis ten stanowił jednoznacznie, że z dniem wejścia w życie ustawy wygasają prawa do odszkodowania za przejęte przez Państwo grunty, budynki i inne części składowe nieruchomości, przewidziane w art. 7 ust. 4 i 5 i art. 8 dekretu. To, że przepis ten obecnie nie obowiązuje nie ma żadnego legislacyjnego znaczenia, ponieważ roszczenia wygasły i żaden późniejszy przepis nie cofnął tego skutku. Wręcz przeciwnie art. 214 ust. 1 ugn potwierdza tę okoliczność wprost. 4. Należy zauważyć, że przedmiotowa sprawa nie jest sprawą o odszkodowanie za grunt dekretowy, lecz dotyczy odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego. W tym zakresie dekret nie przewidywał żadnego obowiązku wydania aktu wykonawczego, dlatego wszelkie rozważania w tym zakresie wykraczałyby poza granice niniejszej sprawy. Pomijając czysto teoretyczny wymiar tych rozważań, kwestie odszkodowania w dekrecie - stosownie do treści art. 7 ust. 5 - miały być rozpoznawane dopiero w razie niezgłoszenia wniosku, przewidzianego w ust. 1, lub nieprzyznania z jakichkolwiek innych przyczyn dotychczasowemu właścicielowi wieczystej dzierżawy albo prawa zabudowy. Kwestie odszkodowawcze nie miały żadnego znaczenia w momencie merytorycznego rozpoznania wniosku dekretowego. Inna rzeczą jest wyłączenie art. 7 ust. 5 i art. 9 dekretu od 1958 r. poprzez wprowadzenie szczególnej regulacji odszkodowawczej w ramach przepisów wywłaszczeniowych – art. 53 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, później art. 82 uggwn i obecnie art. 214 ust. 1 ugn. 5. Sąd w niniejszym postępowaniu nie widzi jakichkolwiek podstaw do rozważania konstytucyjności art. 82 ust. 1 uggwn, czy art. 214 ugn, ponieważ – jeszcze raz podkreślając, że nie jest to sprawa o odmowie przyznania odszkodowania – przepisy te nie stanowią podstawy rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Zgodnie z art. 193 Konstytucji RP sąd jest uprawniony do przedstawienia Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego, co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem. W przedmiotowej sprawie taka zależność – zdaniem Sądu - w ogóle nie występuje. Ewentualne zadanie pytania o konstytucyjność art. 214 ust. 1 czy art. 82 uggwn mogłoby nastąpić w ramach sprawy odszkodowawczej, a nie o odmowie ustanowienia użytkowania wieczystego. 6. Sąd w pełni podziela pogląd wyrażony w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta W., że zadysponowanie przedmiotową nieruchomością uniemożliwia realizację wniosku dekretowego. Wprawdzie ta negatywna przesłanka odmowy uwzględnienia wniosku dekretowego nie wynika wprost z dekretu, jednak należy pamiętać że przedmiotem decyzji wydawanej na podstawie art. 7 dekretu jest ustalenie treści przyszłego prawa użytkowania wieczystego. Dlatego w sytuacji, kiedy w chwili orzekania grunt został oddany w użytkowanie wieczyste niemożliwe jest zastosowanie art. 232-239 kc oraz art. 30 i 31 ugn, czyli ustalenie treści prawa użytkowania wieczystego. Grunt oddany w użytkowanie wieczyste na rzecz osoby trzeciej, która jest właścicielem budynków na gruncie, w sposób oczywisty uniemożliwia ustanowienie kolejnego prawa użytkowania wieczystego. Taka decyzja byłaby niewykonalna. 7. W przedmiotowej sprawie organy zajęły prawidłowe stanowisko stwierdzając, iż dopóki grunt dekretowy pozostaje w użytkowaniu wieczystym osób trzecich – w tym przypadku powołanej spółdzielni, nie jest możliwe oddanie gruntów w użytkowanie wieczyste. Podkreślić należy, że zdaniem Sądu orzekającego nie ma prawnej możliwości wyizolowania przepisów dekretu z obowiązującego systemu prawa. Stan faktyczny jaki zaistniał w przedmiotowej sprawie sprawia, że ustanowienie wieczystego użytkowania stało się bezprzedmiotowe. Nie można ponadto abstrahować od treści art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (tekst jedn. Dz. U. z 2003 r. Nr 119, poz. 116 ze zm.) dającego spółdzielni mieszkaniowej roszczenie wobec właściciela o przeniesienie własności nieruchomości zabudowanej za wynagrodzeniem. Powyższy stan wskazuje, że poprzedni właściciel (jego następca prawny) nieruchomości dekretowej mógłby jedynie wystąpić o stwierdzenie, że decyzja o oddaniu nieruchomości w użytkowanie wieczyste (własność czasową) została wydana z naruszeniem prawa i dochodzić roszczeń odszkodowawczych. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.