I SA/Wa 952/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Wesołowska Sędziowie WSA Bożena Marciniak (spr.) WSA Łukasz Trochym Protokolant referent Anna Kaczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 października 2021 r. sprawy ze skargi N. P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty jednorazowej z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności gruntu oddala skargę. Decyzją z [...] kwietnia 2021 r., nr [...], po rozpoznaniu odwołania N. P., Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego w W. Agencji Mienia Wojskowego z [...] lutego 2021 r., nr [...], o ustaleniu wysokości jednorazowej opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego gruntu zabudowanego na cele mieszkaniowe w prawo własności. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym. Wnioskiem z [...] września 2020 r. N. P. wystąpiła o ustalenie wysokości opłaty jednorazowej i kwoty należnej do zapłaty. Decyzją z [...] lutego 2021 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego w W. Agencji Mienia Wojskowego ustalił wysokość opłaty jednorazowej z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności działki nr [...] z obrębu [...] uregulowanej w księdze wieczystej Nr WA1 [...] w udziale związanym z własnością lokalu mieszkalnego nr [...] położonego w W. przy ul. [...] na kwotę [...] zł oraz ustalił kwotę należną do zapłaty po uwzględnieniu [...]% bonifikaty określonej Zarządzeniem Nr [...] Wojewody [...] z [...] marca 2019 r. w wysokości [...] zł. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła N. P. Decyzją z [...] kwietnia 2021 r. Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego w W. Agencji Mienia Wojskowego z [...] lutego 2021 r. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że działka nr [...] w udziale związanym z własnością lokalu mieszkalnego nr [...] położonego w W. przy ulicy [...] była w użytkowaniu wieczystym N. P. i została objęta przepisami ustawy z 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów. Wojewoda podniósł, że zaświadczeniem z [...] stycznia 2020 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego w W. Agencji Mienia Wojskowego potwierdził przekształcenie z dniem [...] stycznia 2019 r. prawa współużytkowania wieczystego przedmiotowego gruntu w prawo współwłasności w udziale związanym z własnością lokalu nr [...] i ustalił roczną opłatę przekształceniową na kwotę [...] zł płatną przez okres [...] lat. W związku ze złożeniem przez N. P. pismem z [...] lutego 2020 r. zamiaru wniesienia jednorazowej opłaty w kwocie pozostałej do spłaty z uwzględnieniem [...]% bonifikaty organ pismem z [...] marca 2020 r. (wysłanym [...] marca 2019 r.) powiadomił stronę o wysokości opłaty jednorazowej, odpowiadającej iloczynowi wysokości opłaty obowiązującej w roku, w którym zgłoszono zamiar wniesienia opłaty jednorazowej oraz liczby lat pozostałych do upływu okresu [...] lat od przekształcenia ([...] zł), która po uwzględnieniu [...]% bonifikaty wyniosła [...] zł. Organ wskazał, że po dwukrotnym awizo powyższego pisma w dniu [...] kwietnia 2020 r operator pocztowy zwrócił do Oddziału pismo z adnotacją "zwrot, nie podjęto w terminie". Wojewoda podniósł, że zgodnie z art. 7 ust. 7 ustawy z 20 lipca 2018 r. określona w ww. piśmie wysokość opłaty jednorazowej obowiązywała pod warunkiem jej uiszczenia w terminie 2 miesięcy od daty otrzymania ww. informacji o jej wysokości, to jest do [...] czerwca 2020 r. W dniu 15 lipca 2020 r. wnioskodawczyni dokonała wpłaty kwoty [...] zł. W związku z niedochowaniem terminu wniesienia opłaty, pismem z [...] lipca 2020 r. organ pierwszej instancji poinformował stronę o zmianie wysokości opłaty jednorazowej, która została wyliczona jako iloczyn kwoty [...] (opłata w roku w którym zgłoszono zamiar jej wniesienia) oraz ilość lat pozostałych do spłaty (18 lat), co po uwzględnieniu [...]% bonifikaty wyliczono w wysokości [...] zł, natomiast opłatę za lata 2019 - 2020 należy wnieść w całości. Organ wskazał również, że pismem z 7 sierpnia 2020 r. pełnomocnik wnioskodawczyni podniósł, powołując się na art. 15 zzr ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, że termin do wniesienia opłaty jednorazowej, jako termin prawa administracyjnego, uległ przedłużeniu do [...] lipca 2020 r. W konsekwencji, zdaniem wnioskodawczyni, dokonana przez nią [...] lipca 2020 r. wpłata została uiszczona z zachowaniem terminu na jej wniesienie. Powołując się na powyższe okoliczności Wojewoda podniósł, że uchylony już art. 15 zzr ustawy z 2 marca 2020 r. wprowadził zasadę, że w okresie stanu zagrożenia epidemiologicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 terminy prawa administracyjnego nie rozpoczynają się, a rozpoczęte ulegają zawieszeniu. Lege non distinguente wstrzymanie biegu terminów dotyczyło w okresie obowiązywania tego przepisu zarówno prawa administracyjnego materialnego, jak i procesowego. Prawdą jest, że w toku prac legislacyjnych ustawodawca rozważał rozwiązanie, by na mocy tego prawa doszło również do ustawowego zawieszenia terminów przewidzianych przepisami prawa cywilnego materialnego. Świadczą o tym kolejne wersje projektów ustawy i treść uzasadnienia końcowej wersji projektu, w której mowa o terminach prawa cywilnego (uzasadnienie projektu ustawy, s. 55, druk sejmowy nr 299, www.sejm.gov.pl, dostęp: 30.5.2020) Jednakże w uchwalonej ostatecznie ustawie w treści art. 15 zzr wymieniono jedynie terminy przewidziane w przepisach prawa administracyjnego. Organ odwoławczy wskazał również, powołując się na stanowisko doktryny, że sprawa przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności jest sprawą cywilną. Z tego powodu również opłata za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności jest opłatą o charakterze cywilnoprawnym (wyrok WSA w Poznaniu z 30 kwietnia 2014 r., sygn. akt. IV SA/Po 1255/13). Opłata ta stanowi w istocie wynagrodzenie za przeniesienie prawa własności nieruchomości na dotychczasowego użytkownika wieczystego. Taki charakter opłaty stanowi swoisty odpowiednik ceny za nabycie własności, nie zaś opłatę za dokonaną czynność administracyjną (wyrok WSA w Łodzi z 15 października 2007 r., sygn. akt II SA/Łd 544/07). Wobec powyższego Wojewoda uznał, że organ pierwszej instancji prawidłowo wyliczył wysokość opłaty przekształceniowej. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Wojewody [...] złożyła N. P. zarzucając tej decyzji naruszenie: 1) art. 20 ust. 2 ustawy z 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów poprzez jego wadliwą wykładnię polegającą na uznaniu, że dwumiesięczny termin na uiszczenie opłaty, o którym mowa w przedmiotowym przepisie nie jest terminem przewidzianym przez przepisy prawa administracyjnego, o którym mowa w art. 15 zzr ust. 1 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych w brzmieniu obowiązującym od [...] marca 2020 r. do [...] maja 2020 r., którego bieg podlegał zawieszeniu w okresie od [...] marca 2020 r. do dnia [...] maja 2020 r., co skutkowało błędnym uznaniem przez organ, że termin dla strony do uiszczenia opłaty jednorazowej rozpoczął bieg [...] kwietnia 2020 r., nie zaś [...] maja 2020 r.; 2) art. 44 § 1 k.p.a. poprzez jego wadliwą wykładnię polegającą na uznaniu, że 14- dniowy termin na odebranie awizowanej przesyłki o którym mowa w przedmiotowym przepisie nie jest terminem prawa administracyjnego, o którym mowa w art. 15 zzr ust. 1 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych w brzmieniu obowiązującym od [...] marca 2020 r. do [...] maja 2020 r., którego bieg podlegał zawieszeniu w okresie od [...] marca 2020 r. do dnia [...] maja 2020 r., ani też terminem procesowym w sprawie administracyjnej lub innej, o którym mowa w art. 15 zzs ust. 1 pkt 6 i 10 specustawy covidowej w brzmieniu obowiązującym od [...] marca 2020 r. do [...] maja 2020 r., którego bieg podlegał zawieszeniu w okresie od [...] marca 2020 r. do [...] maja 2020 r., co skutkowało bezpodstawnym uznaniem przez organ, że przesyłka pocztowa zawierająca informację o wysokości opłaty jednorazowej została skutecznie doręczona stronie w dniu [...] kwietnia 2020 r.; 3) art. 58 § 1 w zw. z art 59 § 1 k.p.a. poprzez pozostawienie bez rozpoznania wniosku strony z [...] sierpnia 2020 r. o przywrócenie terminu do wniesienia opłaty jednorazowej; 4) art. 7 k.p.a. w zw. art. 77 § 1 k.p.a. w zw. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zaniechanie jakiegokolwiek odniesienia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do zarzutów odwołania; 5) art. 7a k.p.a. poprzez rozstrzygnięcie wątpliwości co do charakteru terminu na wniesienie opłaty jednorazowej, o którym mowa w art. 20 ust. 2 ustawy przekształceniowej na niekorzyść strony; 6) art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania do władzy publicznej, co objawia się w całkowitym ignorowaniu przez organy obu instancji realiów funkcjonowania społeczeństwa na początku pandemii Covid-19 w Polsce (w okresie od marca do kwietnia 2020 r.) Powołując się na powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości ze wskazaniem w uzasadnieniu do objęcia opłatą jednorazową lat 2019-2038, nie zaś 2021-2038 jak wskazały organy obu instancji. W obszernym uzasadnieniu skargi przedstawiono argumentację na poparcie podniesionych w niej zarzutów. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z [...] sierpnia 2021 r. pełnomocnik skarżącego przedstawił dodatkową argumentację w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Kontroli Sądu w niniejszej sprawie podlegała decyzja Wojewody [...], którą organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego w W. Agencji Mienia Wojskowego z [...] lutego 2021 r. o ustaleniu wysokości opłaty jednorazowej z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności działki nr [...] z obrębu [...] w udziale związanym z własnością lokalu mieszkalnego nr [...] położonego w W. przy ul. [...] na kwotę [...] zł oraz ustalił kwotę należną do zapłaty po uwzględnieniu określonej Zarządzeniem Nr [...] Wojewody [...] z [...] marca 2019 r. [...]% bonifikaty w wysokości [...] zł. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 2040), zwanej dalej "ustawą" lub "ustawą z 20 lipca 2018 r." Działając na podstawie tych przepisów organ ustalił wysokość jednorazowej opłaty przekształceniowej w wysokości [...] złotych, a kwotę do zapłaty, po uwzględnieniu [...] % bonifikaty, w wysokości [...] złote. Organ wskazał jednocześnie, że w sprawie nie jest możliwe wyliczenie opłaty przekształceniowej jako iloczynu kwoty [...] zł oraz [...] lat. Ustalona bowiem wcześniej wysokość opłaty jednorazowej za lata 2019 - 2020 nie została przez skarżącą uiszczona w ustawowym terminie, w związku z tym organ dokonał jej przeliczenia. Powyższe kwestionuje skarżąca podnosząc, że termin, o którym mowa w art. 20 ust. 2 ustawy z 20 lipca 2018 r. jest terminem przewidzianym przez przepisy prawa administracyjnego, o którym mowa w art. 15 zzr ust. 1 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U z 2020 r., poz. 374, dalej zwanej "ustawą z 2 marca 2020 r."), którego bieg podlegał zawieszeniu w okresie od [...] marca 2020 r. do [...] maja 2020 r. Błędnie zatem, zdaniem skarżącej, uznał organ, że określony w art. 20 ust. 2 ustawy z 20 lipca 2018 r. termin do uiszczenia opłaty jednorazowej rozpoczął swój bieg [...] kwietnia 2020 r., a nie [...] maja 2020 r. Skarżąca uiściła opłatę przekształceniową w terminie określonym w art. 20 ust. 2 ustawy, a przeliczenie tej opłaty jest niezasadne. Skarżąca podnosi, że choć ustawa z 20 lipca 2018 r. wywołała skutki o charakterze cywilnoprawnym, to trudno nie uznać tego aktu za część prawa administracyjnego. Potwierdza to fakt kontroli terminowości czynności w toku przekształcenia (wydanie zaświadczenia, wydanie informacji o wysokości opłaty jednorazowej, wydanie zaświadczenia o całkowitej spłacie) oraz szeroko ujęta w ww. ustawie kognicja organów administracji publicznej dotycząca praktycznie wszystkich kwestii związanych z wykonywaniem ustawy. Sąd powyższego stanowiska skarżącej nie podziela. Wskazać trzeba, że prawo administracyjne to dział prawa zaliczany do prawa publicznego, który obejmuje zespół norm powszechnie obowiązujących, o charakterze ogólnym i abstrakcyjnym, regulujących organizację i funkcjonowanie administracji w sensie przedmiotowym i zachowanie podmiotów jej nie podporządkowanych, czyli stosunki społeczne wynikające w procesie administracyjnej działalności organów państwowych. Normy te bezpośrednio lub pośrednio regulują sytuację prawną adresatów. Przenosząc powyższe rozumienie prawa administracyjnego na grunt ustawy z 20 lipca 2018 r. podnieść trzeba, że aktem tym wprowadzono mechanizm konwersji z mocy prawa cywilnoprawnej instytucji prawa użytkowania wieczystego w instytucję prawa własności. Elementem opisanej konwersji jest zachowanie obowiązku do dalszego uiszczania przez okres 20 lat opłat rocznych, które stanowią kontynuację opłaty rocznej nałożonej na użytkownika wieczystego w ramach stosunku cywilnoprawnego. W tej sytuacji Sąd podzielił ocenę organu odwoławczego, że uregulowana w ustawie z 20 lipca 2018 r. sprawa przekształcenia prawa użytkowania w prawo własności jest sprawą cywilną. W konsekwencji również opłata za takie przekształcenie ma charakter cywilnoprawny. Jak słusznie wskazał organ, stanowi ona bowiem ekwiwalent za nabycie prawa własności przez dotychczasowego użytkownika wieczystego, a nie opłatę za dokonaną czynność administracyjną. Takie stanowisko wyraźnie potwierdza również treść art. 12 ust. 2 ustawy z 20 lipca 2018 r., gdzie ustawodawca zawarł odesłanie do art. 12a ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Ta ostatnia regulacja dotyczy zaś należności pieniężnych z tytułu gospodarowania nieruchomościami mających charakter cywilnoprawny przypadających Skarbowi Państwa reprezentowanemu przez starostę wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej albo ministra właściwego do spraw budownictwa, planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa. Prawidłowo zatem uznały organy obu instancji, że termin dwóch miesięcy określony w art. 20 ust. 2 ustawy z 20 lipca 2018 r. nie jest terminem przewidzianym przepisami prawa administracyjnego, o którym mowa w art. 15 zzr ustawy z 2 marca 2020 r. W konsekwencji, wbrew stanowisku skarżącej, nie mógł on podlegać zawieszeniu na podstawie art. 15 zzr ustawy z 2 marca 2020 r. W tej sytuacji niezasadne okazały się podniesione w skardze zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego (art. 20 ust. 2 ustawy z 20 lipca 2018 r.), a także przepisów postępowania (art. 44 § 1 k.p.a., art. 7 w związku z art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 7a k.p.a. oraz art. 8 k.p.a.). Z uwagi na cywilnoprawny charakter sprawy przekształcenia prawa użytkowania w prawo własności i opłaty przekształceniowej w sprawie nie mogła również znaleźć zastosowania instytucja przywrócenia terminu, o której mowa w art. 58 § 1 k.p.a. Niezasadny okazał się również podniesiony na rozprawie zarzut nieprawidłowego wyliczenia nowej wysokości opłaty jednorazowej za 18, a nie za 19 lat. W ocenie Sądu, opisane działanie organu pozostaje w zgodności z przepisami ustawy z 20 lipca 2018 r. Zgodnie z art. 7 ust. 6 ustawy, opłata jest wnoszona przez okres 20 lat, licząc od dnia przekształcenia. Z kolei art. 7 ust. 7 ustawy stanowi, że właściciel gruntu w każdym czasie trwania obowiązku wnoszenia opłaty może zgłosić właściwemu organowi na piśmie zamiar jednorazowego jej wniesienia w kwocie pozostającej do spłaty (opłata jednorazowa). Wysokość opłaty jednorazowej odpowiada iloczynowi wysokości opłaty obowiązującej w roku, w którym zgłoszono zamiar wniesienia opłaty jednorazowej oraz liczby lat pozostałych do upływu okresu, o którym mowa w ust. 6. Stosownie zaś do art. 20 ustawy, opłatę należną za rok 2019 wnosi się w terminie do dnia [...] lutego 2020 r. (ust. 1), a opłatę należną za rok 2020 wnosi się w terminie do dnia [...] czerwca 2020 r. (ust. 1a). W myśl art. 20 ust. 2 ustawy, jeżeli zaświadczenie potwierdzające przekształcenie zostało doręczone po dniu [...] listopada 2019 r. osobom fizycznym będącym właścicielami budynków mieszkalnych jednorodzinnych lub lokali mieszkalnych, w przypadku zgłoszenia zamiaru wniesienia opłaty jednorazowej w terminie 2 miesięcy od dnia otrzymania tego zaświadczenia, przysługuje bonifikata od tej opłaty w wymiarze obowiązującym w roku, w którym nastąpiło przekształcenie, pod warunkiem wniesienia opłaty jednorazowej uwzględniającej tę bonifikatę w terminie 2 miesięcy od dnia otrzymania informacji, o której mowa w art. 7 ust. 8. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy, biorąc pod uwagę datę odbioru zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie oraz datę złożenia zamiaru wniesienia opłaty jednorazowej, uznać trzeba, że prawidłowo wyliczył organ nową wysokość opłaty jednorazowej jako iloczyn kwoty [...] złote (tj. wysokości opłaty w roku, w którym zgłoszono zamiar wniesienia opłaty jednorazowej) oraz liczby lat pozostałych do spłaty, tj. 18 lat. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, ze zm.), orzekł jak w sentencji.