I SA/Wa 953/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Tarnowska (spr.) Sędziowie: WSA Jolanta Dargas WSA Marta Kołtun- Kulik Protokolant Kinga Kaczmarczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 października 2012 r. sprawy ze skargi W. S. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia przez powiat z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. własności nieruchomości zajętej pod drogę oddala skargę. I. Stan sprawy 1. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] po rozpatrzeniu odwołania W. S. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2010 r. nr [...] stwierdzającej nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Powiat [...] nieruchomości położonej w gminie W., zajętej pod drogę publiczną - powiatową nr [...] - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. 2. W uzasadnieniu decyzji Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej podał, że Wojewoda [...], na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), decyzją z dnia [...] września 2010 r. stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Powiat [...] nieruchomości położonej w gminie W., zajętej pod drogę publiczną - powiatową nr [...]. Odwołanie od tej decyzji złożył W. S., podnosząc kwestię związaną z władaniem sporną nieruchomością, a Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] marca 2011 r. uchylił decyzję organu wojewódzkiego z dnia [...] września 2010 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 października 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 914/11 uchylił decyzję Ministra Infrastruktury z dnia 16 marca 2011 r. 3. W uzasadnieniu decyzji Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej stwierdził, że z akt sprawy wynika, iż przedmiotowa nieruchomość stanowiła w dniu 31 grudnia 1998 r. własność W. S. Zgodnie z projektem podziału przyjętym do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] października 2008 r. pod nr [...]. A zatem przedmiotowa nieruchomość w dniu 31 grudnia 1998 r. nie była własnością Skarbu Państwa ani jednostek samorządu terytorialnego. Organ wskazał, iż przedmiotowa nieruchomość została zajęta pod drogę publiczną nr [...] relacji [...], która na podstawie rozporządzenia Ministra Komunikacji z dnia 14 lipca 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg wojewódzkich w województwach białostockim, bielskim, ciechanowskim, częstochowskim, katowickim, kieleckim, krośnieńskim, łomżyńskim, nowosądeckim, ostrołęckim, pilskim, piotrkowskim, poznańskim, przemyskim, siedleckim, sieradzkim, suwalskim, rzeszowskim, tarnowskim i zielonogórskim (Dz. U. z 1986 r. Nr 30, poz. 151), została zaliczona do kategorii dróg wojewódzkich. Z dniem 1 stycznia 1999 r. ulica ta, w oparciu o art. 103 ust. 3 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, stała się drogą powiatową. W aktach sprawy znajduje się również kopia mapy zasadniczej, z której wynika, iż działka nr [...] była zajęta pod drogę publiczną w dniu 31 grudnia 1998 r. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej stwierdził, że kolejną z przesłanek zastosowania art. 73 jest przesłanka władztwa. Zgodnie z orzecznictwem sądowym, dla udowodnienia władztwa należy wykazać wykonywanie prac związanych m.in. z utrzymaniem drogi, jej konserwacją, modernizacją, odśnieżaniem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2008 r. I OSK 1471/2007, LexPolonica 1972653). Udokumentowane władztwo winno wskazywać konkretne fakty, zdarzenia, okoliczności wskazujące na czym ono polega. Organ wskazał również, że zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. W niniejszej sprawie organ jest związany oceną prawną zawartą w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 października 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 914/11 uchylającym decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2011 r. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd wskazał, że iż przedłożone w sprawie przez Zarząd Powiatu w B. dowody w sposób wiarygodny potwierdzają, że część działki nr [...] była we władaniu Skarbu Państwa już w latach siedemdziesiątych. Wnioskodawca przedłożył materiały źródłowe z ewidencji drogi wojewódzkiej wskazujące na prowadzenie w okresie 1971-1973 robót budowlanych z inicjatywy ówczesnego Powiatowego Zarządu Dróg Lokalnych w pasie drogowym drogi Nr [...] na terenie wsi D. oraz oświadczenie dyrektora Powiatowego Zarządu Dróg w B. o zimowym utrzymywaniu drogi według stanu na dzień 31 grudnia 1998 r. Znajdujący się w aktach sprawy protokół zdawczo - odbiorczy dokumentujący stan majątkowy administracji drogowej bliski dniu 31 grudnia 1998 r. dodatkowo potwierdza, że jednostką przekazującą drogę powiatową relacji [...] Zarządowi Powiatu w B. była Okręgowa Dyrekcja Dróg Publicznych w B. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że przedłożony w sprawie materiał dowodowy daje podstawy aby uznać, że w stosunku do części przedmiotowego gruntu Skarb Państwa poprzez Dyrekcję Okręgową Dróg Publicznych w B. wykonywał ustawowe zadania związane z modernizacją i utrzymaniem drogi, o których mowa w art. 23 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 9 i 10 ustawy o drogach publicznych. Sąd wskazał również, że trudno uznać, że prywatny właściciel gruntu władał terenem swej działki zajętym pod pobocze drogi publicznej i skarpę nasypu korpusu drogowego, z wyłączeniem innych osób, w sytuacji gdy chodziło o drogę o dużym znaczeniu dla Gminy W. Z akt sprawy nie wynika, aby teren obecnej działki nr [...] został przez właściciela gruntu ogrodzony, co by wykluczało możliwość władania gruntem przez Skarb Państwa. Organ uznał zatem, iż w przesłanka władania publicznoprawnego sporną nieruchomością została spełniona. Odnosząc się do treści odwołania Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wskazał, iż podniesione przez skarżącego zarzuty dotyczące władania są niezasadne, na co wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 17 października 2011 r. Dołączone do pisma z dnia 16 lutego 2012 r. zdjęcia wykonane w dniu 14 października 2008 r. nie mają wpływu na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie, w której kluczowe jest ustalenie stanu na dzień 31 grudnia 1998 r. Organ wskazał również, że oświadczenia dotyczące władztwa publicznoprawnego nie są jedynymi dowodami w tej kwestii, sprawowanie władztwa potwierdza szereg zgromadzonych w sprawie dokumentów. A zatem, zdaniem Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej przesłanki z art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną wystąpiły łącznie, zasadne jest więc rozstrzygnięcie Wojewody [...] z dnia [...] września 2010 r. 4. Zdaniem Sądu, stan faktyczny przyjęty za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia nie budzi wątpliwości. II. Zarzuty podniesione w skardze i stanowiska pozostałych stron 1. Skargę na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył W. S.; zarzucając naruszenie art. 77 § 1 kpa w zw. z art. 7 kpa, poprzez zaniechanie zebrania w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, co organ administracji powinien uczynić z urzędu, w celu ustalenia stanu faktycznego sprawy, co nie zostało ustalone, czy faktycznie działka opisana w zaskarżonej decyzji była faktycznie we władaniu jednostki samorządu terytorialnego - domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. 2. W odpowiedzi na skargę Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. III. Podstawa prawna rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 1. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Przez prawo należy rozumieć prawo materialne oraz przepisy postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. 2. Zaskarżoną decyzją Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2010 r. stwierdzającą nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Powiat B. nieruchomości położonej w gminie W. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zarówno zaskarżona jak również poprzedzająca decyzja nie naruszają przepisów prawa. Sąd podziela stanowisko organu przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. 3. 1 Podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji był art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), zgodnie z którym nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Nabycie własności nieruchomości z mocy prawa na podstawie art. 73 ust. 1 następowało zatem, jeżeli w dniu 31 grudnia 1998 r. spełnione zostały łącznie następujące przesłanki: nieruchomość (1) nie była własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, (2) była zajęta pod drogę publiczną, (3) pozostawała we władaniu Skarbu Państwa, bądź jednostek samorządu terytorialnego. Słusznie organ wskazał, że przepis ten - art. 73 ust. 1 - ma charakter wywłaszczeniowy, i dotyczy sytuacji, gdy w dniu 31 grudnia 1998 r. prawo własności było uregulowane na rzecz innych podmiotów prawnych niż Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, przy istnieniu publicznego władztwa nad nieruchomością. Stosując ten przepis organ bada wyłącznie spełnienie przesłanek w nim wymienionych na dzień 31 grudnia 1998 r. Jak jednoznacznie wynika z akt sprawy, przedmiotowa nieruchomość w dniu 31 grudnia 1998 r. stanowiła własność W. S., a zatem nie była własnością ani Skarbu Państwa ani jednostki samorządu terytorialnego. Była zajęta pod drogę publiczną - drogę publiczną nr [...], która na podstawie rozporządzenia Ministra Komunikacji z dnia 14 lipca 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg wojewódzkich w województwach białostockim, bielskim, ciechanowskim, częstochowskim, katowickim, kieleckim, krośnieńskim, łomżyńskim, nowosądeckim, ostrołęckim, pilskim, piotrkowskim, poznańskim, przemyskim, siedleckim, sieradzkim, suwalskim, rzeszowskim, tarnowskim i zielonogórskim (Dz. U. z 1986 r. Nr 30, poz. 151), została zaliczona do kategorii dróg wojewódzkich. Z dniem 1 stycznia 1999 r. ulica ta, w oparciu o art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, stała się drogą powiatową, co również zostało potwierdzone znajdującą się w aktach sprawy kopią mapy zasadniczej, z której wynika, iż przedmiotowa działka w dniu 31 grudnia 1998 r. była zajęta pod drogę publiczną. Pozostawanie nieruchomości we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, jak słusznie stwierdził organ, zgodnie z orzecznictwem sądowym, polega na wykonywaniu prac związanych m.in. z utrzymaniem drogi, jej konserwacją, modernizacją, odśnieżaniem. Takie stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 listopada 2008 r. I OSK 1471/2007 (LexPolonica 1972653). Niniejszy skład orzekający stanowisko to podziela w zupełności. Udokumentowane władztwo winno zatem wskazywać, jak słusznie stwierdził organ, konkretne fakty, zdarzenia, okoliczności wskazujące na czym ono polega. 3.2 Wskazać należy, że w niniejszej sprawie orzekał już Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który wyrokiem z dnia 17 października 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 914/11, uchylił decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2011 r. uchylającą decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2010 r. stwierdzającą nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Powiat B. nieruchomości położonej w gminie W.. Od wyroku tego nie została złożona skarga kasacyjna, uprawomocnił się z dniem 23 grudnia 2011 r. Zaskarżona decyzja Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] kwietnia 2012 r. została wydana po tym wyroku Sądu, i jest z nim zgodna. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd podzielił stanowisko Powiatu B., że skarżący w dostateczny sposób wykazał, że w dniu 31 grudnia 1998 r. władał częścią działki nr [...] będącej własnością W. S. Sąd równocześnie stwierdził, że właściciel działki W. S., kwestionując fakt władania nieruchomością przez organy administracji drogowej, nie przedłożył żadnego dowodu na podstawie którego możnaby obalić dowody przedłożone przez Zarząd Powiatu w B., a samo oświadczenie właściciela gruntu nie poparte żadnym przeciwdowodem nie może, zdaniem Sądu, obalić dokumentacji przedłożonej przez wnioskodawcę nabycia mienia zajętego pod drogę publiczną. W wyroku tym Sąd również stwierdził, że w sprawie nie ma braków czy sprzeczności w materiale dowodowym sprawy odnośnie okoliczności faktycznych władania przez podmiot publicznoprawny gruntem oznaczonym jako działka nr [...], oraz, że w ponownie prowadzonym postępowaniu, organ drugiej instancji rozstrzygając sprawę - weźmie pod uwagę ocenę prawną przedstawioną przez Sąd. Jak słusznie stwierdził Minister Transportu i Budownictwa w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Stwierdzić równocześnie należy, że zaskarżona decyzja Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej jest zgodna z oceną prawną zawartą w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 października 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 914/11. 4. Zdaniem Sądu postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone wnikliwie, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oceniony został właściwie, a mające zastosowanie w sprawie przepisy zostały prawidłowo zinterpretowane. Sąd nie doszukał się naruszeń przepisów prawa materialnego czy procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. IV. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), orzekł jak w sentencji.