I SA/Wa 956/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daniela Kozłowska (spr.) Sędzia WSA Maria Tarnowska Asesor WSA Przemysław Żmich Protokolant Anna Jurak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 września 2008 r. sprawy ze skargi M. N. i B. B. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] października 2003 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. solidarnie na rzecz skarżących M. N. i B. B. K. kwotę 270 (dwieście siedemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] października 2003 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. po rozpoznaniu wniosku M. N., B. K. i [...] Spółka z o. o. oraz w związku z pismem A. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2003 r. nr [...] dotyczącej stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] listopada 1955 r., dotyczącego gruntu przy ul. [...] (obecnie [...]) - na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. umorzyło postępowanie odwoławcze. Decyzją z dnia [...] lipca 2003 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. stwierdziło nieważność orzeczenia z dnia [...] listopada 1955 r. W uzasadnieniu decyzji SKO stwierdziło, że nieruchomość położona w [...] znajduje się na terenie objętym działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Zgodnie z art. 7 ust. 1 i ust. 2 dekretu dotychczasowi właściciele lub ich następcy prawni, uprawnieni byli w terminie sześciu miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę do złożenia wniosku o przyznanie prawa użytkowania wieczystego (dawniej prawa własności czasowej) z czynszem symbolicznym. W stosunku do nieruchomości w [...], wniosek taki został złożony po terminie. Decyzją administracyjną z dnia [...] października 1948 r. znak [...], przywrócono byłym właścicielom przedmiotowej nieruchomości termin do złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu. Przepisy planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dacie wydania zaskarżonego orzeczenia, pozwalały na jego dalsze wykorzystanie przez dotychczasowych właścicieli. Organ uznał, iż odmowa oddania gruntu w użytkowanie wieczyste nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa. Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpili M. N., B. K., [...] Spółka z o.o., jako właściciele lokali w budynku i jednocześnie użytkownicy wieczyści ułamkowych części gruntu w [...] stwierdzając, że prawa wnioskodawców jako spadkobierców byłych właścicieli nieruchomości są wątpliwe, wniosek "dekretowy" został złożony z uchybieniem sześciomiesięcznego terminu, a termin ten nie mógł być przywrócony. Podnosili, że sześciomiesięczny termin do złożenia wniosku o przyznanie dotychczasowemu właścicielowi prawa wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną, określony postanowieniem art. 7 ust. 1 dekretu ma charakter terminu prawnomaterialnego i jest terminem zawitym. Nie dostrzegło tego SKO wydając decyzję z dnia [...] lipca 2003 r., czym rażąco naruszyło art. 6 i art. 7 k.p.a. Umarzając postępowanie odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., SKO w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podniosło, że odwołanie od decyzji administracyjnej, a zatem również wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, może skutecznie złożyć strona. Pojęcie strony, jakim posługuje się art. 28 k.p.a., a następnie przepisy tego kodeksu, może być wprowadzone tylko z administracyjnego prawa materialnego, to jest z konkretnej normy prawnej, która może stanowić podstawę do sformułowania interesu lub obowiązku obywateli. Zdaniem organu mieć interes w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązujący, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Od tak pojmowanego interesu prawnego trzeba odróżnić interes faktyczny, tj. stan, w którym obywatel wprawdzie jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającego stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracyjnego. W takim wypadku obywatelowi nie przysługują atrybuty strony w postępowaniu administracyjnym (wyrok NSA z dnia 22 lutego 1984 r. sygn. akt I SA 1748/84). Organ wskazał, że postępowanie dotyczy stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego, w którym Skarb Państwa, po rozpoznaniu wniosku dawnych właścicieli nieruchomości, rozporządził własnością gruntu w ten sposób, że odmówił ustanowienia na nim prawa własności czasowej. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, właściciele lokali i użytkownicy wieczyści części nieruchomości nie są w postępowaniu takim stronami w rozumieniu art. 28 k.p.a. (wyroki NSA z dnia 1 kwietnia 2003 r., sygn. akt I SA 289/02 i z dnia 13 maja 2003 r. sygn. akt I SA 1702/01). Decyzja organu pierwszej instancji dotyczy zatem stosunków własnościowych między gminą, a spadkobiercami byłych właścicieli nieruchomości przy [...], nie dotyczy zatem interesu prawnego właściciela lokalu w budynku na wskazanym gruncie i użytkownika wieczystego ułamkowej części tego gruntu. Skoro zatem wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy został wniesiony przez osobę, która nie jest stroną w sprawie, postępowanie odwoławcze winno zostać umorzone. Skargę na decyzję z dnia [...] października 2003 r. Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. wnieśli M. N., B. B. K. i [...] Spółka z o.o. w W. Skarga [...] Spółka z o.o. w W. została prawomocnie odrzucona postanowieniem z dnia 15 grudnia 2004 r. Skarżący wnosili o uchylenie zaskarżonej decyzji podnosząc, iż rażąco narusza art. 28 k.p.a. Wniosek o przyznanie praw do nieruchomości został złożony po terminie. Skarżący powołali się na utrwalone orzecznictwo sądowe, zgodnie z którym (uchwałą 5 sędziów NSA z 1996 r. opubl. ONSA 1997/2/56) do terminu przewidzianego w art. 7 ust. 1 dekretu z 28 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy nie mają zastosowania przepisy postępowania administracyjnego dotyczące przywrócenia terminu. Tym samym decyzja z dnia [...] października 1948 r. o przywróceniu terminu zawitego, na którą się powołuje Kolegium w decyzji z dnia [...] lipca 2003 r. uznając tym, że wniosek dekretowy został złożony w terminie i były właściciel mógł skutecznie ubiegać się o prawa do nieruchomości, jest obarczona wadą wynikającą z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i SKO winno z urzędu (art. 157 § 2 k.p.a.) wszcząć stosowne postępowanie w celu wyeliminowania z obiegu prawnego decyzji z dnia [...] października 1948 r. obarczonej wadą nieważności. Uznanie, że właściciele lokali w budynku położonym na przedmiotowym gruncie i użytkownicy wieczyści gruntu nie mają przymiotu strony, rażąco narusza przepisy art. 28 i 139 k.p.a. Odpowiadając na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji. Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 2 marca 2006 r. sygn. akt I SA 2501/03 uznał ją za nieuzasadnioną. Sąd powołał się na przepis art. 157 § 2 k.p.a., zgodnie z którym stwierdzenia nieważności może skutecznie domagać się strona, a więc stosownie do art. 28 k.p.a. tylko taka osoba, której interesu prawnego lub obowiązku dotyczy decyzja. Sąd powołując się na utrwalone orzecznictwo stwierdził, iż stroną podstępowania nadzorczego jest nie tylko strona postępowania zwykłego, zakończonego kwestionowaną decyzją, lecz także każdy podmiot, którego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy to postępowanie. Interes prawny, o którym mowa w art. 28 k.p.a. nie zależy od indywidualnego przekonania, że zachodzi związek między postępowaniem, a sytuacją zainteresowanego, lecz ma charakter obiektywny i musi wynikać z ustawowego źródła. Zdaniem Sądu, rozważenia w pierwszej kolejności wymaga kwestia posiadania legitymacji procesowej przez skarżących w niniejszej sprawie. W myśl art. 28 k.p.a. stroną postępowania administracyjnego jest podmiot, który żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny. W ocenie Sądu pierwszej instancji, postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji odmawiającej dotychczasowym właścicielom przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] dotyczy interesu prawnego aktualnego właściciela tej nieruchomości oraz byłego właściciela, którego legitymacja procesowa wywodzi się z art. 7 ust. 1 dekretu. Decyzja zapadła w sprawie niniejszej, dotyczy zatem stosunków własnościowych jedynie między tymi podmiotami. W żadnym wypadku nie może ona rozstrzygać o wyeliminowaniu z obrotu prawnego decyzji o sprzedaży najemcom lokali mieszkalnych wraz z oddaniem ułamkowej części gruntu w użytkowanie wieczyste (uchwała składu 5 sędziów NSA z 9 listopada 1998 r. OPK 4-7/98; ONSA 1999, nr 1, poz. 13). Oznacza to, że skarżący nie mają legitymacji procesowej w postępowaniu administracyjnym w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] listopada 1955 r., odmawiającego dotychczasowym właścicielom przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy [...]. Sąd powołał się nadto na wyrok Sądu Najwyższego z dnia 20 września 2000 r. w sprawie I CKN 729/99, w którym stwierdzono, iż "każdy ze współwłaścicieli ma idealną część nie podzielonej rzeczy, czyli rachunkowy ułamek tej rzeczy. Udział jest prawem, które należy wyłącznie do współwłaściciela. Dlatego też może nim rozporządzać bez zgody pozostałych współwłaścicieli". Sąd stwierdził, iż prawna kategoria interesu prawnego, na której jest oparta legitymacja procesowa także w postępowaniu sądowoadministracyjnym, należy do prawa materialnego. W przepisach tego prawa - musi być norma lub normy prawne, przewidujące w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do określonego podmiotu możliwość wydania decyzji administracyjnej. Sąd pierwszej instancji podzielił pogląd organu, iż właściciele lokali nie mają interesu prawnego do występowania w charakterze stron w postępowaniu administracyjnym w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji, odmawiającej dotychczasowym właścicielom prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...]. Skoro skarga została wniesiona przez podmioty nieuprawnione do jej wniesienia, to Sąd uznał się za zwolniony od zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze, a skargę oddalił na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) zwanej dalej ustawą P.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł M. N. i B. K. opierając ją o obie podstawy z art. 174 pkt 1 ustawy P.p.s.a. i zarzucili: - obrazę prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy P.p.s.a. w zw. z art. 3 ust. 1, 2, 3 oraz art. 4 ust. 1 ustawy z 24 czerwca 1994 r. o własności lokali oraz ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 r. o zmianie ustawy o własności lokali (Dz. U. z 1994 r. Nr 85, poz. 388 oraz Dz. U. Nr 106, poz. 682 i z 2000 r. Nr 12, poz. 136 i Nr 29, poz. 355) oraz art. 28 k.p.a.; - naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy P.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a., a ponadto obrazę art. 141 § 4 tej ustawy. Skarga kasacyjna domaga się na mocy art. 188 ustawy P.p.s.a. uchylenia zaskarżonego wyroku i zaskarżonej decyzji SKO z [...] października 2003 r., ew. na podstawie art. 185 § 1 tej ustawy uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 24 kwietnia 2008 r. sygn. akt I OSK 264/08 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Sąd przyjął, że skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego trafny jest zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przepisów prawa materialnego, w tym również art. 28 k.p.a. przez błędną wykładnię prowadzącą do wniosku, iż właściciele lokali, będący równocześnie użytkownikami wieczystymi ułamkowej części gruntu nie mają przymiotu strony w postępowaniu nadzorczym, dotyczącym odmowy ustanowienia prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...]. Eliminując właścicieli lokali mieszkalnych, jako strony postępowania administracyjnego (a w dalszej konsekwencji także sądowoadministracyjnego), Sąd nie dostrzegł, iż obowiązujące prawo w ustawie z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903 ze zm.) przewiduje, że samodzielne lokale mieszkalne mogą stanowić odrębną własność. W razie wyodrębnienia własności lokali, właścicielowi lokalu przysługuje udział w nieruchomości wspólnej jako prawo związane z własnością lokali (art. 3 ust. 1). W myśl art. 3 ust. 2 powołanej ustawy nieruchomość wspólną stanowi grunt oraz części budynku i urządzenia, które nie służą wyłącznie do użytku właściciela. Skarżący wskutek nabycia własności lokali stali się współwłaścicielami części budynku i urządzeń oraz w określonej części ułamkowej użytkownikami wieczystymi gruntu nieruchomości [...], co do której wydano decyzję w postępowaniu nadzorczym. Nieuprawnionym jest więc wniosek Sądu o braku normy prawnej, świadczącej o istnieniu interesu prawnego właścicieli lokali i użytkowników wieczystych gruntu. Błędnie Sąd zinterpretował także brak interesu prawnego na gruncie art. 7 ust. 1 dekretu ograniczając przymiot strony tylko do aktualnego właściciela tej nieruchomości i dawnych właścicieli gruntów [...], wyłączając jednakże skarżących jako nabywców lokali. Stan prawny ukształtowany decyzją nadzorczą był więc taki, iż postępowanie dotyczyło interesu prawnego następców dawnych właścicieli nieruchomości [...], właścicieli sprzedanych lokali samodzielnych, stanowiących odrębne nieruchomości oraz miasta W., jako właściciela gruntu oraz lokali niewyodrębnionych. Sytuację tę reguluje przepis art. 4 ust. 1 ustawy o własności lokali stanowiąc, iż dotychczasowemu właścicielowi nieruchomości przysługują co do niewyodrębnionych lokali oraz co do nieruchomości wspólnej takie same uprawnienia, jakie przysługują właścicielom lokali wyodrębnionych. Błąd interpretacyjny Sądu w tej sprawie polegał także na tym, że obowiązujące prawo na podstawie art. 140 § 1 k.c. w równym stopniu chroni interesy dawnych właścicieli nieruchomości [...] i ich następców, dochodzących w postępowaniu administracyjnym roszczeń dekretowych jak i osób, które w późniejszym czasie nabyły od Skarbu Państwa lub Gminy własność nieruchomości. Pozbawienie legitymacji prawnej właścicieli samodzielnych lokali, oprócz naruszenia wskazanych norm prawa materialnego, godziłoby w konstytucyjną zasadę równości oraz zasadę ochrony własności (art. 64 ust. 1 i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP). Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 190 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Z określenia "związany wykładnią prawa" należy wyprowadzić wniosek, że wojewódzki sąd administracyjny nie jest związany oceną co do stanu faktycznego sprawy, albowiem ocena ta nie jest wykładnią przepisów prawa (J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2006 s. 421). Możliwość odstąpienia od zawartej w orzeczeniu wykładni prawa istnieje tylko wtedy gdy stan faktyczny ustalony w wyniku ponownego rozpoznania sprawy uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego nie mają zastosowania przepisy wyjaśnione przez Naczelny Sąd Administracyjny lub po wydaniu orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego zmieni się stan prawny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, odnosząc przedstawione wyżej rozważania do okoliczności rozpoznawanej sprawy nie stwierdził zaistnienia przesłanek umożliwiających odstąpienie od oceny prawnej wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 kwietnia 2008 r. Oznacza to, że dalsze rozważania na temat legalności zaskarżonej decyzji muszą być prowadzone w oparciu o stanowisko Sądu wyższej instancji. Uwzględniając powyższe należało uznać, że skarga M. N. i B. K. zasługuje na uwzględnienie. W wyroku z dnia 24 kwietnia 2008 r. sygn. I OSK 264/08 uchylającym wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 marca 2006 r. sygn. I SA 2501/03 i przekazującym sprawę do ponownego rozpoznania temu Sądowi, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał wiążącej wykładni tych przepisów administracyjnego prawa materialnego i procesowego, które decydują, czy skarżący posiadają przymiot strony w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji odmawiającej dotychczasowym właścicielom przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...]. Przede wszystkim należy zauważyć, że Naczelny Sąd Administracyjny przesądził o naruszeniu przez organ administracji przepisu art. 28 k.p.a. Podniósł, że eliminując właścicieli lokali mieszkalnych, jako strony postępowania administracyjnego (a w dalszej konsekwencji także sądowoadminitracyjnego), organ nie dostrzegł, że ustawa z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali przewiduje, iż samodzielne lokale mieszkalne mogą stanowić odrębną własność. W razie wyodrębnienia własności lokali, właścicielowi lokalu przysługuje udział w nieruchomości wspólnej jako prawo związane z własnością lokali (art. 3 ust. 1). W myśl art. 3 ust. 2 powołanej ustawy nieruchomość wspólną stanowi grunt oraz części budynku i urządzenia, które nie służą wyłącznie do użytku właścicieli. Zgodnie z art. 4 ust. 1 tej ustawy dotychczasowemu właścicielowi nieruchomości przysługują co do niewyodrębnionych lokali oraz co do nieruchomości wspólnej takie same uprawnienia, jakie przysługują właścicielom lokali wyodrębnionych. A zatem skarżący wskutek nabycia własności lokali stali się współwłaścicielami części budynku i urządzeń oraz w określonej części ułamkowej użytkownikami wieczystymi gruntu nieruchomości [...], co do której wydano decyzję w postępowaniu nadzorczym. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. błędnie zinterpretowało także brak interesu prawnego na gruncie art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 28 października 1945 r. ograniczając przymiot strony tylko do aktualnego właściciela tej nieruchomości i dawnych właścicieli gruntów [...], wyłączając jednakże skarżących jako nabywców lokali. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o odmowie ustanowienia własności czasowej na rzecz byłego właściciela, jest także właściciel wykupionego lokalu będącego w budynku mieszkalnym znajdującym się na nieruchomości przejętej w trybie dekretu z dnia 26 października 1945 r. W tej sytuacji obowiązkiem organu jest rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy z udziałem właścicieli samodzielnych lokali. Pozbawienie legitymacji prawnej właścicieli samodzielnych lokali, oprócz naruszenia wskazanych norm prawa materialnego, godziłoby w konstytucyjną zasadę równości oraz zasadę ochrony własności (art. 64 ust. 1 i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP). W świetle powyższego należało uznać, że organ odwoławczy naruszył przepis art. 28 i 138 § 1 pkt 3 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, co skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do wniosków zawartych w piśmie skarżących z dnia 11 lipca 2008 r., Sąd stwierdził, że uwzględnienie ich prowadziłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W ponownie przeprowadzonym postępowaniu organ rozpatrzy merytorycznie wniesione odwołania. Uwzględniając powyższe Sąd orzekł, jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c", art. 152 i 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.