I SA/Wa 959/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Żmich Sędziowie WSA Elżbieta Sobielarska WSA Anna Wesołowska (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Tomasz Noske po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 października 2016 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. Wojewoda [...] (Wojewoda) stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez Gminę [...] (Skarżąca) prawa własności nieruchomości Skarbu Państwa, położonej w obrębie [...], gmina [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o powierzchni [...]ha i nr [...]o powierzchni [...]ha. Decyzja ta wydana została na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach państwowych (Dz. U. nr 32, poz. 191, ze zm.), dalej zwana "ustawą z dnia 10 maja 1990 r." W dniu [...] grudnia 2010 r. Wojewoda wydał decyzję nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, polegającej na "Rozbudowie drogi krajowej nr [...] odcinek [...]- granica województwa, od km [...]do km [...], przejście przez [...] od km [...] do km [...], wraz z przebudową dróg innej kategorii i przebudową istniejącej sieci uzbrojenia terenu". Następnie decyzją z dnia [...] marca 2013 r. orzekł o ustaleniu wysokości odszkodowania za prawo własności położonej nieruchomości stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] o powierzchni [...] ha w kwocie [...] złotych, o powiększeniu tej kwoty o kwotę równą 5% wartości nieruchomości i o przyznaniu tak ustalonej kwoty odszkodowania na rzecz Skarżącej. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wystąpił o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody z dnia [...] stycznia 2010 r. w części dotyczącej nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] z uwagi na fakt, że nieruchomość ta w dniu 27 maja 1990 r. wchodziła w skład drogi krajowej nr 2 w związku z czym nie podlegała komunalizacji. Decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (Minister) stwierdził nieważność decyzji Wojewody z dnia [...] stycznia 2010 r. w części dotyczącej nabycia prawa własności działki nr [...]. Po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy złożonego przez Skarżącą, Minister decyzją z dnia [...] maja 2016 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Podstawą faktyczną rozstrzygnięcia organów obu instancji było ustalenie, że w dniu [...] maja 1990 r. działka nr [...]wchodziła w skład drogi nr [...] relacji [...], która na podstawie obowiązującej w dniu 27 maja 1990 r. uchwały Rady Ministrów nr 192 z dnia 2 grudnia 1985 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg krajowych (M.P. z 1986 r. nr 3 poz. 16) była drogą krajową. Organy ustaliły również, że zgodnie z art. 22 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. nr 14, poz. 60 ze zm.), w dniu 27 maja 1990 r. zarząd nad drogami krajowymi należał do terenowych organów administracji państwowej o właściwości szczególnej stopnia wojewódzkiego, a zatem drogi krajowe nie należały do terenowych organów administracji państwowej w rozumieniu art. 5 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Okoliczność ta uzasadniała w ocenie organów stwierdzenie, że decyzja Wojewody w części obejmującej działkę nr [...] wydana została z rażącym naruszeniem art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., a zatem należało stwierdzić jej nieważność. W decyzji z dnia [...] maja 2016 r. Minister wyjaśnił również, że organ administracyjny w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wszczyna postępowanie w nowej sprawie, w której nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej wadliwą decyzją administracyjną, ale orzeka jako organ kasatoryjny. Z tego też powodu nie może podejmować czynności postępowania zmierzających do załatwienia sprawy co do istoty. Organy uznały również, że w sprawie nie zaszły nieodwracalne skutki prawne, o których mowa w art. 156 § 2 k.p.a. Podstawą prawną rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji był art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a, art. 157 § 1 oraz art. 158 § 1 k.p.a. Oran drugiej instancji jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazał art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem Skarżąca wniosła do tutejszego sądu skargę, w której decyzji Ministra zarzuciła naruszenie: 1) przepisów materialnoprawnych: a) art. 5 ust. 1 oraz art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990r. poprzez błędną wykładnię i pominięcie tej okoliczności, iż na wyodrębnioną geodezyjnie działkę [...] - stanowiąca przedmiot zaskarżonej decyzji komunalizacyjnej, składają się części nieruchomości stanowiące "mienie ogólnonarodowe (państwowe)" w rozumieniu ww. naruszonego przepisu i przechodzące z mocy prawa na własność gminy, a zatem decyzja komunalizacyjna dotyczy także gruntów, które przeszły z mocy ustawy na własność gminy i w tym zakresie nie jest nieważna; b) art. 22 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz.U. Nr 14 poz. 60, zw. dalej także "udp") w brzmieniu obowiązującym w dacie 27-05- 1990r. - poprzez pominięcie naruszonej regulacji przy ocenie ważności decyzji dotyczącej własności całej działki gruntu, na której jedynie części przebiega droga krajowa, co doprowadziło do błędnego uznania, i decyzja komunalizacyjna dotycząca całego gruntu wchodzącego w skład wyodrębnionej geodezyjnie działki, jest nieważna. 2) przepisów proceduralnych: a) art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. poprzez stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej w części, pomimo, iż z uwagi na to, że decyzja komunalizycyjna była w części słuszna, dotyczyła bowiem także gruntów faktycznie nabytych z mocy prawa przez Skarżącą, nie mogła być uchylona w całej części objętej zaskarżeniem, b) art. 7 k.p.a, art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zaniechanie poczynienia ustaleń w zakresie wykonywania w dniu 27-05-1990r. zarządu nad gruntami wchodzącymi w skład działki nr [...] z obrębu [...] gmina [...][...], w tym nad gruntami położonymi poza pasem gruntu zajętym w dniu 27-05-1990r. pod drogę krajową nr [...] relacji: granica państwa [...] - granica państwa, w tym brak ustalenia powierzchni zajmowanej przez ten pas gruntu na ówcześnie istniejącej działce nr [...], pominięcie okoliczności wykonywania zarządu nad drogą gminną zlokalizowaną na ww. działce przez organy administracji państwowej o właściwości szczególnej stopnia podstawowego, błędne i nie znajdujące oparcia w materiale dowodowym ustalenie, że to "działka nr [...] w dniu 27 maja 1990r. wchodziła w skład drogi nr [...]" a nie, że to fragment tej drogi wchodził w skład przedmiotowej działki, brak rozważenia wpływu tej okoliczności, iż część nieruchomości objętej zaskarżoną decyzją należała w części do Gminy na możliwość orzeczenia nieważności decyzji w całości; Z uwagi na powyższe Skarżąca wniosła : 1) uchylenie decyzji organów obu instancji, względnie o uchylenie zaskarżonej decyzji dotyczącej utrzymania w mocy decyzji tego Ministra [...] grudnia 2015r. - w części tj. w zakresie, w jakim utrzymanie decyzji w mocy dotyczy stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] stycznia 2010r. znak: [...] w części dotyczącej nabycia przez Gminę [...] z dniem 27-05-1990r. z mocy prawa nieodpłatnie własności nieruchomości Skarbu Państwa położonej w obrębie [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jaki działka nr [...] - co do tej części tej nieruchomości (co do części gruntu nieruchomości), która w dniu 27-05-1990r. była zajęta pod drogę krajową nr [...] relacji: [...], oraz poprzedzającej ww. decyzję nr [...], decyzji nr [...] w ww. zakresie; 2) zasądzenie na rzecz Skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W toku rozprawy w dniu 10 października 2016 r. sąd nie uwzględnił wniosku o zawieszenie postępowania do czasu zakończenia sprawy o podział nieruchomości, która jak wyjaśnił pełnomocnik Skarżącej, nie została dotychczas wszczęta. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje : Skarga jest niezasadna. Na wstępie wskazać należy, że sąd rozpoznający sprawę w pełni podziela ustalenia faktyczne, które legły u podstaw wydania decyzji w postępowaniu nadzorczym, z których wynika, iż w dniu 27 maja 1990 r. część działki nr 1400 zajęta była pod drogę krajową nr [...] (mapa dołączona do pisma GDDKiA z dnia [...] października 2015 r., kopia książki obiektu mostowego i kopia mapy ewidencyjnej obejmującej działkę [...] odpowiadającej działce [...], dołączone do pisma GDDKiA z dnia [...] sierpnia 2015 r., wydruki z portalu geoportal, uchwała Rady Ministrów nr 192 z dnia 2 grudnia 1985 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg krajowych ). Zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., gminy nabywały z dniem wejścia w życie tejże ustawy mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego (pkt 1), przedsiębiorstw państwowych, dla których organy określone w pkt 1 pełnią funkcję organu założycielskiego (pkt 2), zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych organom określonym w pkt 1 (3). W sytuacji, w której na działce nr [...] znajdowała się droga krajowa, która nie mogła być uznana za mienie o którym mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. uznać należy, że w sposób oczywisty brak było podstaw do stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez gminę przedmiotowej działki, stan faktyczny sprawy znajdował się bowiem poza zakresem zastosowania art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Wobec powyższego, uzasadnione było stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody z dnia [...] stycznia 2010 r. w części dotyczącej działki nr [...] Zarzuty skargi zmierzają w istocie do wykazania, że organy rozpoznając sprawę w postępowaniu nadzorczym nie ustaliły w jakiej części działka nr [...] w dniu 27 maja 1990 r. zajęta była pod drogę krajową a w jakiej części pod drogę gminną. Skarżąca nie kwestionuje bowiem faktu zajęcia części działki nr [...] w dniu 27 maja 1990 r. pod drogę krajową, wywodzi jedynie, że na części tej działki w dniu 27 maja 1990 r. znajdowała się droga gminna, co uzasadniałoby stwierdzenia nabycia z mocy tej części działki nr [...] w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Powstaje więc pytanie, czy w toku postępowania nadzorczego organy zobowiązane były do zbadania, w jaka część działki nr [...] zajęta była w dniu 27 maja 1990 r. pod drogę krajową a następnie do zbadania, w jakiej części działka ta podlegać mogła komunalizacji na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990r., czy też mogły ograniczyć się do stwierdzenia, że zajęcie części działki pod drogę krajową uzasadnia stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody w zakresie całej działki nr [...] (tak jak przyjął to organ nadzoru). W ocenie sądu rozpoznającego sprawę rację w tym sporze należało przyznać organowi nadzoru. Sąd podziela bowiem w pełni stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, zgodnie z którym w toku postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji organ administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy, zakończonej decyzją, której prawidłowość podlega badaniu. Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej ma bowiem odrębną podstawę prawną i nie może być traktowane tak, jakby chodziło o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej orzeczeniem objętym wnioskiem o stwierdzenie nieważności. Postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej ma na celu wyjaśnienie kwalifikowanej niezgodności z prawem, a nie ponowne rozpoznanie zakończonej sprawy (por. stanowisko wyrażone w wyroku NSA z dnia 19 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 1927/13). Zatem brak było podstaw do prowadzenia w toku postępowania nadzorczego postępowania dowodowego mającego na celu określenie, w jakim zakresie działka [...] zajęta była w dniu 27 maja 1990 r. pod drogę krajową a w jakim zakresie pod drogę gminną. Przeprowadzenie takich ustaleń, w tym przeprowadzenie czynności mających na celu dokonanie podziału geodezyjnego działki nie jest możliwe w toku postępowania nadzorczego a jedynie w toku postępowania zwykłego. Stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej w zakresie działki nr [...] nie pozbawia bowiem Skarżącej możliwości ponownego wystąpienia z wnioskiem o komunalizację tej części działki [...], która w dniu 27 maja 1990 r. stanowiła mienie o którym mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Wszczęcie postępowania komunalizacyjnego stanowić będzie również podstawę do wystąpienia z wnioskiem o przeprowadzenia podziału nieruchomości zgodnie z art. 95 pkt 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami z dnia 21 sierpnia 1997 r. (Dz. U. z 2015 r., nr 1774, ze zm.). Z tej też przyczyny sąd nie uwzględnił wniosku o zawieszenie postępowania sądowego do czasu zakończenia postępowania mającego na celu podział nieruchomości. Rozstrzygnięcie powyższej pozostawało bowiem bez związku ze sprawą dotyczącą stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej w części dotyczącej działki nr [...]. Z uwagi na powyższe, uznając zarzuty podniesione w skardze za niezasadne, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.