I SA/Wa 959/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Marciniak Sędziowie WSA Magdalena Durzyńska (spr.) WSA Elżbieta Lenart Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi Gminy Miejskiej [...] na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy nieodpłatnego przekazania prawa własności nieruchomości oddala skargę Decyzją [...] z dnia [...] marca 2018 r. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa (dalej jako organ/KKU) działając na podstawie art. 18 ust. 2 w związku z art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191, ze zm. dalej jako ustawa), art. 138 § 1 pkt. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 dalej jako kpa) i art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz o zmianie innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935), utrzymała w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2016 r. [...] o odmowie nieodpłatnego przekazania na rzecz Gminy [...] nieruchomości gruntowej, oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...] o pow. [...] ha, obręb [...] miasta [...], stanowiącej własność Skarbu Państwa, będącej w użytkowaniu wieczystym Gminy Miejskiej [...], dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...]. W uzasadnieniu Komisja podała, iż Gmina Miejska [...] (dalej jako skarżąca) wystąpiła o przekazanie w trybie art. 5 ust. 4 ustawy na jej rzecz prawa własności ww nieruchomości wskazując na podjętą decyzję o rozbudowie i nadbudowie istniejącego na niej budynku oraz o zmianie sposobu jego użytkowania na funkcje usług publicznych (Straż Miejska) wraz z wydzieleniem części garażowo gospodarczej i budowie parkingu. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] września 2016 r., znak: [...], odmówił nieodpłatnego przekazania skarżącej nieruchomości opisanej w sentencji decyzji; a KKU, jak wskazano, utrzymała ww decyzję w mocy. Podstawę materialno-prawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 5 ust. 4 ustawy. Stanowi on, że gminie na jej wniosek może być przekazane mienie państwowe, jeżeli jest ono związane z realizacją jej własnych zadań. Organ wyjaśnił, że norma ta stwarza możliwość uzyskania przez gminę mienia, w stosunku do którego wykaże istnienie bezpośredniego związku z realizowanymi przez nią aktualnie zadaniami oraz że celem ww. przepisu nie jest generalne przysporzenie gminom majątku. Dalej wskazał, że przedmiotowa nieruchomość znajduje się w użytkowaniu wieczystym skarżącej gminy, która korzysta z niej na prawach zbliżonych do prawa własności, i wyjaśnił, że użytkownik wieczysty może korzystać z gruntu (realizować na nim zadania własne) oraz rozporządzać swoim prawem w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego, w tym poprzez zagospodarowanie gruntu zgodnie z przepisami. Podstawy przekazania w tym trybie nieruchomości, jak wskazał organ, nie może uzasadniać niedogodność, jaką jest dla użytkownika wieczystego wnoszenie opłat rocznych z tytułu tego prawa. KKU wyjaśniła także, iż decyzja wojewody wydana w trybie wyżej powołanego przepisu ma charakter decyzji uznaniowej, a to oznacza, że nawet w przypadku, gdy dane mienie związane jest z realizacją zadań gminy, to wojewoda nie ma obligatoryjnego obowiązku przekazania go na własność wnioskodawcy. KKU zwróciła uwagę, że zgodnie z art. 233 kc, w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego oraz przez umowę o oddanie gruntu Skarbu Państwa w użytkowanie wieczyste, użytkownik może korzystać z gruntu z wyłączeniem innych osób i w tych samych granicach może swoim prawem rozporządzać a budynki i inne urządzenia wzniesione na gruncie Skarbu Państwa przez wieczystego użytkownika stanowią jego własność (art. 235 § 1 kc). Oznacza to wg organu, że skarżąca jako użytkownik wieczysty przedmiotowego gruntu oraz właściciel znajdującego się na nim budynku ma w pełni zagwarantowane, stabilne prawo, wykonywania realizowanych tam zadań. W skardze na ww decyzję skarżąca wniosła o jej uchylenie (oraz uchylenie decyzji wojewody) a także o zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zarzuciła, iż organy nie zastosowały w sprawie art. 5 ust. 4 ustawy, zgodnie z którym jedyną przesłanką przekazania gminie mienia ogólnonarodowego (państwowego) nie będącego mieniem wymienionym w ust. 1-3, jest to, aby było ono związane z realizacją jej zadań. Wg skarżącej całkowicie nietrafione jest rozumowanie organu I instancji sprowadzające się do wniosku, że na mieniu będącym przedmiotem postępowania gmina dopiero zamierza w przyszłości realizować swoje zadania gdyż gmina wykazała, iż przedmiotem uwłaszczenia jest mienie bezpośrednio związane z aktualnie realizowanymi przez nią zadaniami publicznymi. Wyjaśniła ponownie, iż na działce nr [...] położonej w [...] przy zbiegu ulic [...] i [...], na całej jej powierzchni są realizowane zadania własne gminy: jest tam budynek stanowiący siedzibę Straży Miejskiej Miasta [...] i tu wskazała na zadania wynikające z ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o strażach gminnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 706), zaś na pozostałej części funkcjonuje ogólnodostępny parking miejski (zadania wynikające z art. 7 ust, 1 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym). Skarżąca podniosła, że decyzja uznaniowa nie może być decyzją dowolną. W odpowiedzi na skargę KKU wniosła o jej oddalenie. Sąd zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stan faktyczny i stan prawny sprawy nie budzi wątpliwości. Skarżąca gmina jest użytkownikiem wieczystym nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa i wykonuje na niej zadania własne. Trzeba w tym miejscu podkreślić, że art. 5 ust. 4 ustawy stanowiący, iż gminie, na jej wniosek, może być także przekazane mienie ogólnonarodowe (państwowe) inne niż wymienione w ust. 1-3, jeżeli jest ono związane z realizacją jej zadań - nie pozostawia wątpliwości, iż zarówno okoliczności, czy mienie objęte wnioskiem gminy jest związane z realizacją jej zadań, jak i przesądzenie o celowości i racjonalności przekazania na tej podstawie mienia ogólnonarodowego gminie, zostały pozostawione ocenie i uznaniu organu orzekającemu o tym przekazaniu. W ocenie Sądu skarżąca spełnia przesłanki art. 5 ust. 4 ustawy. Jej interesowi w skorzystaniu z tego przepisu przeciwstawiany jest jednak interes właściciela nieruchomości tj. Skarbu Państwa. W tej sprawie organy komunalizacyjne uznały, iż uprawnienia skarżącej posiadane w ramach prawa użytkowania wieczystego są wystarczające do realizacji jej ustawowych zadań. Stanowisko zarówno wojewody jak i KKU zostało rzeczowo i wyczerpująco uzasadnione. Sama skarżąca zresztą podnosi, iż w pełni dysponuje ww nieruchomością i może realizować powierzone jej ustawą zadania, uzyskała stosowne decyzje zezwalające na rozbudowę budynku stanowiącego jej własność, ograniczeniem pozostaje jednak ponoszenie opłat z tytułu użytkowania wieczystego. Jakkolwiek zatem ustalony stan faktyczny sprawy wskazuje na istnienie przesłanek do komunalizacji objętej wnioskiem nieruchomości, to jednak orzeczenie odmowne – nie narusza prawa. Szeroka argumentacja przywołana w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji pozwala na przyjęcie, iż w kontrolowanej sprawie KKU nie przekroczyła granic uznania administracyjnego, a jej decyzja odnośnie do wniosku skarżącej nie może być uznana za dowolną. Przejęcie przez gminę nieruchomości w trybie art. 5 ust. 4 ustawy nie jest tożsame z nabyciem z mocy prawa przez gminę prawa własności określonej nieruchomości w trybie art. 5 ust. 1 ustawy. Decyzja wydawana w trybie art. 5 ust. 4 nie jest bowiem decyzją stwierdzającą nabycie mienia z mocy prawa, gdyż jest to decyzja konstytutywna, a ponadto zawsze ma charakter uznaniowy - w odróżnieniu od mającej charakter deklaratoryjny decyzji wydawanej w trybie art. 5 ust. 1 ustawy. (por. wyrok NSA z dnia 7 kwietnia 1998 r. w sprawie I SA 1437/97, LEX nr 45075). W tym stanie rzeczy skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ppsa. KKU nie można bowiem postawić zarzutu naruszenia prawa, zwłaszcza że w tym uznaniowym postępowaniu komunalizacyjnym wyważeniu podlegają interesy i potrzeby dwóch podmiotów, a zatem zarówno Skarbu Państwa jak i gminy. Nie sposób zatem przyjąć, jak wskazuje na to skarga, iz KKU naruszyła art. 5 ust. 4 ustawy poprzez jego niezastosowanie.