I SA/Wa 960/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Wesołowska Sędziowie WSA Elżbieta Sobielarska WSA Gabriela Nowak (spr.) Protokolant starszy referent Justyna Kobylarczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 stycznia 2019 r. w sprawie ze skargi B. L. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. I SA/Wa 960/18 UZASADNIENIE Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2018 r. po rozpatrzeniu wniosku B. L. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nr [...] z dnia [...] czerwca 2017 r umarzającą wszczęte na wniosek B. L. postępowanie w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2015 r., nr [...], stwierdzającej nabycie przez gminę - miasto [...] z mocy prawa nieodpłatnie własności szeregu nieruchomości położonych w W., uregulowanych w księdze wieczystej [...] i opisanych w karcie inwentaryzacyjnej nr [...], w części dotyczącej działki nr [...], obr. [...], o pow. [...] m2, położonej przy ul. [...] – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji Nr [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. Przedmiotowa decyzja wydana została w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] listopada 2015 r., nr [...] (zwaną dalej "decyzją komunalizacyjną") działając na podstawie art. 18 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 z późn. zm.) stwierdził nabycie przez gminę - miasto [...] z mocy prawa nieodpłatnie własności szeregu nieruchomości położonych w W., uregulowanych w księdze wieczystej [...] i opisanych w karcie inwentaryzacyjnej nr [...], w tym m.in. działki nr [...], obr. [...], o pow. [...] m2, położonej przy ul. [...]. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji komunalizacyjnej w części dotyczącej działki nr [...], wystąpiła B. L. Wnioskodawczym wskazała, iż w sprawie przejścia na własność Gminy Miasta [...] działki nr [...] z obr. [...] wypowiedział się już w prawomocnej decyzji z dnia [...] listopada 2011 r. , nr [...] Wojewoda [...]. W tej sytuacji kolejna decyzja regulująca tą samą kwestię jest nieważna. Decyzja Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...], stwierdzająca nabycie przez Gminę - Miasto [...] z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r., prawa własności udziału wynoszącego 1/2 części w nieruchomości zajętej pod część ul. [...] oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. [...] m2 w obrębie ewidencyjnym [...] uregulowanej w księdze wieczystej KW nr [...], została wydana w oparciu o przepis art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133. poz. 872 ze zm.). Zgodnie ze wskazanym przepisem, nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Na skutek złożonego wniosku Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wszczął postępowanie administracyjne, a następnie wydał decyzję Nr [...] z dnia [...] czerwca 2017r., umarzającą postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji komunalizacyjnej w żądanej części. W wyniku rozpatrzenia wniosku B. L. oraz analizy akt przedmiotowej sprawy, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji Nr [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji podkreślił, że Stronami postępowania komunalizacyjnego prowadzonego na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 maja 1990r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym oraz ustawę o pracownikach samorządowych są Skarb Państwa jako właściciel mienia i właściwa gmina, która mienie to przejmuje. Poza tym stroną tego postępowania może być również podmiot, który wykaże, że ma tytuł prawny do objętej postępowaniem komunalizacyjnym nieruchomości, wykluczający jej komunalizację. Tylko taki podmiot będzie obok Skarbu Państwa i gminy stroną postępowania administracyjnego, które służy ewentualnej zmianie decyzji komunalizacyjnej. Organ ustalił, że podstawą nabycia przez Skarb Państwa przedmiotowej działki gruntu była decyzja wywłaszczeniowa nr [...] z dnia [...] kwietnia 1971r. Dziatki nr [...] i [...] z obrębu [...] odpowiadają dawnej działce nr [...]. Ponadto dla nieruchomości oznaczonej numerem działki nr [...] prowadzona jest księga wieczysta o numerze [...], z której wynika, że postawą wpisu Skarbu Państwa jako właściciela była decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w O. z dnia [...] maja 1972 r., nr [...]. Oznacza to, ze Skarb Państwa był właścicielem przedmiotowej nieruchomości w dacie komunalizacji, tj. w dniu 27 maja 1990 r., co potwierdza również wskazana wyżej księga wieczysta. Organ przypomniał o normie wynikającej z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982r. o księgach wieczystych i hipotece (t.j. Dz. U. z 2001r., Nr 124, poz. 1361 z późn. zm.), zgodnie z którą domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Przepis ten wyraża zasadę jawności materialnej, która polega na tym, że księga wieczysta ujawnia stan prawny nieruchomości, dla której jest prowadzona. Konsekwencją tej zasady jest domniemanie wiarygodności ksiąg wieczystych, polegające na tym, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Zatem wpis w księdze wieczystej jest wiążący i organy administracji publicznej muszą w myśl zasady wyrażonej w art. 6 Kpa orzekać z uwzględnieniem stanu prawnego wynikającego z księgi wieczystej. Nie mogą go oceniać i samodzielnie dokonywać innych ustaleń, bowiem zasada wyrażona w art. 3 ww. ustawy o księgach wieczystych i hipotece wyklucza jakąkolwiek kontrolę w postępowaniu administracyjnym, dotyczącą treści wpisów własności w księdze wieczystej. Organ podkreślił, że o tym, czy doszło do nabycia prawa własności, czy też nie doszło, rozstrzygać może jedynie sąd cywilny. Organ administracyjny nie jest bowiem uprawniony do dokonywania własnej oceny, czy w danym przypadku działała, czy też nie działała rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych. Na bezwzględny zakaz kwestionowania przez organ wpisów do księgi wieczystej prawa własności nieruchomości wskazują w swoich orzeczeniach sądy administracyjne. Zdaniem skarżącej jej prawo własności przedmiotowej działki gruntu na dzień komunalizacji, tj. 27 maja 1990 r. wynika z dołączonego odpisu księgi wieczystej nr [...], w której była ona ujawniona jako współwłaścicielka nieruchomości. Organ wskazał, , że księga ta została zamknięta [...] listopada 2013 r. wobec całkowitego przeniesienia nieruchomości do innej księgi wieczystej KW [...]. A z księgi tej wynika, że nieruchomość stanowiła własność Skarbu Państwa a postawą wpisu Skarbu Państwa jako właściciela była decyzja PPRN w O. z dnia [...] maja 1972r., nr [...]. Organ mając na uwadze te ustalenia wskazał, że B. L. nie posiada i nie posiadała w dniu 27 maja 1990 r. tytułu prawnego do nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] a objętej decyzją komunalizacyjną. Organ podkreślił, że kontrola jakiejkolwiek decyzji komunalizacyjnej na wniosek innego podmiotu aniżeli gmina czy Skarb Państwa jest dopuszczalna jedynie wówczas, gdy zainteresowany podmiot wykaże, że w dacie komunalizacji (27 maja 1990r.) legitymował się tytułem prawnorzeczowym uniemożliwiającym komunalizację. Tymczasem zarówno na dzień komunalizacji, jak i obecnie skarżąca nie miała tytułu prawnego do spornej działki. Skarżąca nie wykazała, że w dacie 27 maja 1990 r., jak i obecnie przedmiotowa nieruchomość stanowiła jej własność. Organ nie zgodził się z argumentami skarżącej, iż zobligowany jest stwierdzić nieważność decyzji komunalizacyjnej w oparciu o art. 156 § 1 pkt 3 Kpa. Organ przypomniał, że w myśl tego przepisu organ administracji stwierdza nieważność decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Stwierdzenie nieważności decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, tzw. res iudicata jest możliwe tylko w przypadku stwierdzenia, że istnieje tożsamość sprawy rozstrzygniętej kolejno po sobie dwoma decyzjami, z których pierwsza jest ostateczna. Decyzja ostateczna ma bowiem powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku z podstawą prawną stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia, a ponadto tylko między tymi samymi stronami. Toteż zdaniem organu mając na względzie pojęcie tożsamości spraw administracyjnych nie sposób zgodzić się, że z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Co prawda, zarówno decyzja komunalizacyjna Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2015 r. jak i decyzja wywłaszczeniowa Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2011 r. mają charakter decyzji deklaratoryjnych i dotyczą nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], oznaczonej nr działki [...], to jednak nie możemy mówić, że zaszła tutaj tożsamość spraw administracyjnych. Decyzja komunalizacyjna bowiem stwierdza nabycie ściśle określonego mienia z mocy prawa przez właściwa gminę w dniu 27 maja 1990 r., zaś decyzja wywłaszczeniowa reguluje wywłaszczenie nieruchomości pod drogi publiczne i ma charakter porządkujący sytuacje faktyczne, jakie zaistniały przed końcem 1998 r. Trudno również mówić o tożsamości podmiotowej tych spraw, albowiem decyzjami tymi ukształtowane zostały prawa i obowiązki innych podmiotów. Organ odwoławczy w oparciu o te okoliczności oraz obowiązujące przepisy prawa podkreślił, że organ, który podjął czynności na wskutek wniosku nieuprawnionego podmiotu, przy czym w toku prowadzonego postępowania brak było wniosku pochodzącego od strony uprawnionej, powinien postępowanie takie umorzyć na podstawie art. 105 § 1 Kpa. Skargę na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nr [...] z dnia [...] marca 2018 r. do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego wniosła B. L. W skardze wnosiła o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] listopada 2015 roku w sprawie [...] w części dotyczącej działki nr [...] z obrębu [...] ul. [...] o powierzchni [...] m kw. W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, ze w sprawie przejścia na własność Gminy Miasta [...] działki nr ew. [...] z obrębu [...] Wojewoda [...] wypowiedział się już w prawomocnej decyzji nr [...], z dnia [...] listopada 2011 r. Od daty uprawomocnienia się tej decyzji a więc ponad 4 lat nie jest właścicielką tej działki Nie zmienia to jednak faktu, zdaniem skarżącej, że w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym była współwłaścicielką przedmiotowej nieruchomości. Wynika to z wpisów w księdze wieczystej [...] w dziale II której figurowała aż do zamknięcia tejże księgi tj. [...] listopada 2013 r. Zdaniem skarżącej decyzja z dnia [...] listopada 2015 r. została wydana w celu uniknięcia wypłaty jej i jej dzieciom odszkodowania za nieruchomość zajętą na drogę. Wcześniejsza decyzja została wydana w trybie ustawy wprowadzającej przepisy reformujące administrację samorządową. W tym trybie należy się skarżącej odszkodowanie za działkę gruntu zajętą pod drogę. Skarżąca wskazał, że skoro miała legitymację do domagania się wydania decyzji nr [...] przy wydaniu której Wojewoda brał pod uwagę stan prawny nieruchomości na dzień 31 grudnia 1998 r. to tym bardziej ma legitymację do występowania w sprawie gdzie bierze się pod uwagę stan na datę 27 maja 1990 r. Wskazała, że jej prawo własności wynika z dołączonego odpisu z księgi wieczystej ,, gdzie figuruję jako właściciel od 1965 r. aż do zamknięcia księgi wieczystej tj [...] listopada 2013 roku. Czyli była współwłaścicielką nieruchomości w dniu 27 maja 1990 r." Skarżąca podkreśliła, ze wpisy w księdze wieczystej są objęte domniemaniem ich zgodności z rzeczywistym stanem prawnym (art. 3 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece). Skarżąca stoi na stanowisku, że ma oczywisty interes w stwierdzeniu nieważności decyzji i powinna być stroną tego postępowania. Podkreśliła , że niezależnie od powyższego decyzja nr [...] została wydana w innym trybie (ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) , wywłaszczenie nastąpić miało we wcześniejszej dacie i w konsekwencji pozbawia jej prawa do odszkodowania. Organ w odpowiedzi na skargę wnosił o jej oddalenie i podtrzymał w całości argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sad Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zarówno zaskarżona decyzja jak i decyzja ją poprzedzająca nie naruszają prawa. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, o ile nie jest prowadzone z urzędu, może być wszczęte tylko na wniosek podmiotu, który legitymuje się przymiotem strony, co wynika z treści art. 157 § 2 k.p.a. Zgodnie natomiast z art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Natomiast po wszczęciu postępowania jeżeli na jakimkolwiek etapie postępowania administracyjnego okaże się, że w istocie żądanie nie pochodziło od strony, wówczas organ winien wydać decyzję o umorzeniu postępowania jako bezprzedmiotowego, zgodnie z art. 105 § 1 Kpa O tym, kto jest stroną postępowania administracyjnego rozstrzyga art. 28 k.p.a., z którego wynika, że jest nią każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Istoty interesu prawnego należy z kolei upatrywać w jego związku z konkretną normą prawa materialnego, na podstawie której w postępowaniu administracyjnym określony podmiot, w określonym stanie faktycznym, może domagać się konkretyzacji jego uprawnień lub obowiązków, bądź żądać przeprowadzenia kontroli określonego aktu w celu ochrony jego sfery praw i obowiązków przed naruszeniami dokonanymi tym aktem i doprowadzenia tego aktu do stanu zgodnego z prawem. Stwierdzenie interesu prawnego wymaga więc ustalenia istnienia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą, a sytuacją prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. W przedmiocie istoty interesu prawnego wielokrotnie wypowiadały się sądy administracyjne wskazując, że cechami tego interesu są jego indywidualność, konkretność, aktualność, obiektywna sprawdzalność, zaś jego istnienie znajdować musi potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 stycznia 2012 r. sygn. akt II OSK 2035/10, Lex nr 1121192). Jak wskazuje się również w judykaturze, stronami postępowania komunalizacyjnego prowadzonego w trybie ustawy z dnia 10 maja 1990 r., są Skarb Państwa oraz właściwa gmina, a także podmiot wykazujący, że to jemu, a nie Skarbowi Państwa w dniu 27 maja 1990 r. przysługiwał tytuł własności do mienia stanowiącego przedmiot komunalizacji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 kwietnia 2007 r. sygn. akt I OSK 770/06) To jednak na stronie wnioskującej o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej spoczywa obowiązek wykazania posiadania tytułu prawnego do spornego mienia. Prawa takiego nie można domniemywać. Skarżąca swój interes prawny we wszczęciu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej upatruje natomiast w fakcie, wydania oraz pozostawania w obrocie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2011r., nr [...], stwierdzającej nabycie przez Gminę - Miasto [...] z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r., prawa własności udziału wynoszącego 1/2 części w nieruchomości zajętej pod część ul. [...] oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. [...] m2 w obrębie ewidencyjnym [...] uregulowanej w księdze wieczystej KW nr [...] . Decyzja ta została wydana w oparciu o przepis art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Zgodnie ze wskazanym przepisem, nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Skarżąca wskazała, ze decyzja ta wydana została albowiem w księdze wieczystej KW nr [...], w dniu 31 grudnia 1998 r. figurowała jako właścicielka tej nieruchomości od 1965 r. aż do zamknięcia księgi wieczystej tj [...] listopada 2013 r., czyli była współwłaścicielką nieruchomości w dniu 27 maja 1990 r. Podkreślić należy, że organ rozpatrując niniejszą sprawę brał pod uwagę wszystkie okoliczności prawne i faktyczne mogące mieć wpływ na rozstrzygnięcie. W przedmiotowej sprawie kluczowe znaczenie miało rozstrzygniecie czy B. L. w dacie komunalizacji, tj. w dniu 27 maja 1990 r. legitymowała się tytułem prawnym do nieruchomości oznaczonej działki nr [...], obr. [...], o pow. [...] m2, położonej przy ul. [...]. Organ w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy ustalił, że podstawą nabycia przez Skarb Państwa spornej nieruchomości była decyzja wywłaszczeniowa nr [...] z dnia [...] kwietnia 1971 r. Działki nr [...] i [...] z obrębu [...] odpowiadają dawnej działce nr [...]. Ponadto dla nieruchomości oznaczonej numerem działki nr [...] prowadzona jest księga wieczysta o numerze [...], z której wynika, że postawą wpisu Skarbu Państwa jako właściciela była decyzja PPRN w O. z dnia [...] maja 1972 r., nr. [...]. Wynika z tego jednoznacznie, iż w dacie komunalizacji tytuł prawny do nieruchomości oznaczonej numerem działki nr [...], obr. [...], o pow. [...] m2, położonej przy ul. [...] przysługiwał Skarbowi Państwa. Skarżąca nie kwestionuje tej okoliczności, że podstawą nabycia przez Skarb Państwa przedmiotowej działki gruntu była decyzja wywłaszczeniowa nr [...] z dnia [...] kwietnia 1971r. Skarżąca nie neguje samego faktu wywłaszczenia działki gruntu, czyli odjęcia jej prawa własności lecz powołuje się na decyzję Wojewody [...] nr [...], z dnia [...] listopada 2011 r. wydaną w oparciu o art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Swój interes prawny wywodzi z braku ujawnienia Skarbu Państwa w księdze wieczystej KW nr [...], jako właściciela nieruchomości z tytułu wywłaszczenia działki gruntu. Skarżąca nie wykazała, iż to jej przysługiwało prawo własności na dzień komunalizacji, tj. 27 maja 1990 r. Przypomnieć należy , że księga [...], została zamknięta [...] listopada 2013 r. wobec całkowitego przeniesienia nieruchomości do innej księgi wieczystej [...]. a podstawą wpisu Skarbu Państwa jako właściciela była decyzja PPRN w O. z dnia [...] maja 1972 r., nr [...]. Wynika z tego zatem jednoznacznie, iż w dacie komunalizacji tytuł prawny do nieruchomości oznaczonej numerem działki nr [...], obr. [...], o pow. [...] m2, położonej przy ul. [...] przysługiwał Skarbowi Państwa. Słusznie wskazał organ w uzasadnieniu swoich decyzji, że B. L. nie posiada i nie posiadała w dniu 27 maja 1990 r. tytułu prawnego do nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] a objętej decyzją komunalizacyjną. Jak już wcześniej wskazano, stronami postępowania prowadzonego w trybie ustawy z dnia 10 maja 1990 r., są Skarb Państwa oraz właściwa gmina, a także podmiot wykazujący, że to jemu, a nie Skarbowi Państwa w dniu 27 maja 1990 r. przysługiwał tytuł własności do mienia stanowiącego przedmiot komunalizacji. Skarżąca nie wykazała by posiadała taki tytuł. To zaś na osobie inicjującej postępowanie ciąży obowiązek wykazania swojego interesu prawnego. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm.), orzekł jak w sentencji.