I SA/Wa 960/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Gabriela Nowak, sędzia WSA Bożena Marciniak, asesor WSA Justyna Wtulich-Gruszczyńska (spr.), Protokolant starszy referent Anna Kaczyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 lipca 2024 r. sprawy ze skargi [...] S.A. w W. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia 29 lutego 2024 r. nr KKU-136/23 w przedmiocie nabycia nieruchomości z mocy prawa przez gminę oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z 29 lutego 2024 r., nr KKU-136/23 Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa powoływana dalej jako: "KKU", "Komisja" działając na podstawie art. 18 ust. 2 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 z późn. zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 2 kpa, po rozpatrzeniu odwołania Gminy Miasto Poznań od decyzji Wojewody Wielkopolskiego z 6 kwietnia 2023 r., nr SN-VI.7532.1.429.2016.11 : 1. uchyliła decyzję Wojewody Wielkopolskiego z 6 kwietnia 2023 r. znak: SN-VI.7532.1.429.2016.11; 2. stwierdziła nieodpłatne nabycie z mocy prawa, z dniem 27 maja 1990 r., przez Gminę Miasto Poznań, stanowiącego własność projektowanej działki nr [...] o powierzchni 0.0479 ha, która odpowiada części nieruchomości, oznaczonej w ewidencji gruntów, jednostka ewidencyjna [...], obręb [...], arkusz mapy 18, działka nr [...] o powierzchni 0,1261 ha, zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy Poznań - Stare Miasto w Poznaniu. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawiał się następująco : Prezydent Miasta Poznania wystąpił do Wojewody Wielkopolskiego, powoływanego dalej jako: "Wojewoda" o podjęcie rozstrzygnięcia w sprawie komunalizacji nieruchomości opisanej szczegółowo w sentencji decyzji. Decyzją z 6 kwietnia 2023 r. Wojewoda Wielkopolski odmówił stwierdzenia nieodpłatnego nabycia z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez Gminę Miasto Poznań, stanowiącego własność projektowanej działki nr [...] o powierzchni 0.0479 ha, która odpowiada części nieruchomości, oznaczonej w ewidencji gruntów, jednostka ewidencyjna [...], obręb [...], arkusz mapy 18, działka nr [...] o powierzchni 0,1261 ha, zapisanej w księdze wieczystej KW [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy Poznań - Stare Miasto w Poznaniu. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda wskazał, że przedsiębiorstwo państwowe Polskie Koleje Państwowe nie posiadało w dniu 27 maja 1990 r. tytułu prawnego w formie prawem przewidzianej, w stosunku do mienia Skarbu Państwa, stanowiącego przedmiotową nieruchomość. Wojewoda podkreślił, że przedmiotowy grunt zarówno w dacie ustawowej komunalizacji, jak i obecnie służy do realizacji celów Polskich Kolei Państwowych i stanowił, jak i obecnie stanowi teren zamknięty. Zaznaczył, że przedmiotowa nieruchomość gruntowa oznaczona w ewidencji gruntów jako jednostka ewidencyjna [...], obręb [...] arkusz mapy 18, działka nr [...] o powierzchni 0.1261 ha, w dominującym zakresie tworzy infrastrukturę kolejową, stan ten pozostawał aktualny w dacie określonej ustawą komunalizacyjną, a fakt zatwierdzenia decyzji lokalizacyjnej linii kolejowej dla inwestycji p.n. "Prace na linii E59 na odcinku Poznań Główny - Szczecin Dąbie" był jednoznaczny z wykonywaniem nieprzerwanego władztwa nad całą nieruchomością przez poprzednika prawnego Polskich Kolei Państwowych S.A. nie tylko w tym czasie, ale i obecnie skoro zarządca infrastruktury utrzymuję budowlę jaką jest linia kolejowa w sprawności. Wojewoda stwierdził, że przedmiotowy grunt na dzień 27 maja 1990 r., pozostawał w gestii Przedsiębiorstwa Państwowego "Polskie Koleje Państwowe", realizującego czynności m.in. z zakresu obronności i bezpieczeństwa państwa, transportu a zatem podlegał wyłączeniu z ustawowej komunalizacji, na podstawie art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające (...), jako służący wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła Gmina Miasta Poznania wnosząc o jej uchylenie. Rozpoznając sprawę KKU wskazała, że podstawę materialno-prawną zaskarżonej decyzji Wojewody Wielkopolskiego z 6 kwietnia 2023 r., stanowi art. 5 ust. 1 w zw. z art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające (...).Z brzmienia tego przepisu jednoznacznie wynika, że przedmiotem komunalizacji jest wyłącznie mienie ogólnonarodowe (państwowe). Organ podkreślił, że decydujące znaczenie dla komunalizacji następującej z mocy prawa ma stan faktyczny i prawny mienia ogólnonarodowego istniejący w dacie wejścia w życie ustawy z 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające (...), tj. w dniu 27 maja 1990 r. KKU podniosła, że bezsporne jest iż przedmiotowa nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. stanowiła własność Skarbu Państwa na podstawie Traktatu Wersalskiego z 28 czerwca 1919 r. oraz ustawy sejmowej z 14 lipca 1920 r. Wskazała, że kwestią niezbędną do wyjaśnienia przyczyn komunalizacji mienia na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające (...) jest ustalenie, czy przedmiotowe mienie w dniu 27 maja 1990 r. należało do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego. Dla ustalenia, czy przedmiotowa nieruchomość należała do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego niezbędne jest wyjaśnienie, co należy rozumieć pod pojęciem "należące do". Komisja wyjaśniła, że pojęcie "należenie" trzeba rozumieć w kategoriach prawnych, zwłaszcza gdy mienie takie nie "należało" faktycznie do określonych organów samorządowych. Należenia mienia do danej rady narodowej można również w istocie domniemywać. Zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127, z późn. zm.) powoływanej dalej jako: "ustawa gruntowa", grunty państwowe, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste były zarządzane przez terenowy organ administracji państwowej. Grunty te zatem do wspomnianych organów należały, chociaż nie było to należenie w kategoriach stricte prywatnoprawnych (użytkowanie, posiadanie etc.). KKU zaznaczyła, że sam fakt gospodarowania mieniem przez gminę (radę narodową) stosownie do obowiązujących regulacji świadczy co do zasady o należeniu tego mienia do gminy (rady narodowej). Z powyższymi regulacjami koresponduje art. 38 ust. 2 ustawy gruntowej, zgodnie z którym dowodem potwierdzającym istnienie prawa zarządu państwowej jednostki organizacyjnej mogły być: decyzja terenowego organu administracji państwowej o oddaniu gruntu w zarząd, zawarta za zezwoleniem tego organu umowa o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, bądź umowa o nabyciu nieruchomości. KKU podniosła, że z akt sprawy nie wynika żeby w formie prawem przewidzianej, przedmiotowa nieruchomość została oddana w zarząd lub użytkowanie na rzecz jakiegokolwiek podmiotu, a tylko wówczas nieruchomość ta nie należałaby do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Komisja wyjaśniła, że faktyczne władanie mieniem przez PKP S.A. nie stanowi negatywnej przesłanki uniemożliwiającej komunalizację, która w trybie ww. przepisu ustawy komunalizacyjnej następuje z mocy prawa z dniem wejścia w życie ustawy, tj. z dniem 27 maja 1990 r., tym bardziej, że wydana decyzja komunalizacyjna ma jedynie charakter deklaratoryjny i potwierdza przejście prawa własności danego składnika mienia ze Skarbu Państwa na właściwą gminę. Zaznaczyła, że zarząd, to prawne formy władania, które uprawniają do władania nieruchomością. Jednak sam fakt korzystania z nieruchomości nie kreuje prawa zarządu. Nawet faktyczne władanie nieruchomością odpowiada bowiem przesłance wymienionej w art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające (...)" tj. że mienie należało do rady narodowej i terenowego organu administracji państwowej". KKU podniosła, że aby przeciwstawić się komunalizacji mienia podmiot faktycznie mieniem tym władający musiał w postępowaniu komunalizacyjnym wykazać, że mienie to należało do niego w sensie prawnym, a nie faktycznym. Udowodnienie władania mieniem w sensie prawnym (także mieniem wykorzystywanym na infrastrukturę kolejową) wymagało przedłożenia właściwemu wojewodzie odpisu decyzji lub umowy, o których mowa w art. 38 ust. 2 ustawy gruntowej lub aktów (np. decyzji administracyjnych, protokołów przekazania mienia) wydanych na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów z zakresu gospodarki gruntami, dokumentujących określony tytuł prawny (użytkowanie, zarząd i użytkowanie, zarząd). Z zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego nie wynika natomiast istnienie dokumentów potwierdzających, na dzień 27 maja 1990 r., prawa zarządu do ww. nieruchomości dla jakiegokolwiek podmiotu. KKU stwierdziła, że dowodu ustanowienia zarządu w sensie prawnym nie mogą stanowić zapisy ewidencji gruntów. Podstawową cechą rejestru ewidencji gruntów i budynków jest stwierdzenie, iż zapisy w nich zawarte mają jedynie charakter techniczno-deklaratoryjny. Rejestr ewidencji gruntów jest wyłącznie odzwierciedleniem aktualnego stanu prawnego dotyczącego danej nieruchomości, ma charakter deklaratoryjny, a nie konstytutywny. W konsekwencji, wpis w ewidencji gruntów może być uznany jedynie za środek dowodowy, a nie za przesłankę prawną. KKU wskazała, że kluczowe jest również ustalenie, czy w zakresie przedmiotowej nieruchomości nie wystąpiła jedna z negatywnych przesłanek, określonych w art. 11 -12 ustawy z 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające (...). Zgodnie z art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające (...) składniki mienia ogólnonarodowego (państwowego) nie stają się mieniem komunalnym, jeżeli służą wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej. Zgodnie natomiast z art. 11 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy, składniki mienia ogólnonarodowego, o których mowa w art. 5 ust. 1-3 ustawy, nie stają się mieniem komunalnym jeżeli należą do przedsiębiorstw państwowych lub jednostek organizacyjnych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym lub ponadwojewódzkim. KKU podkreśliła, że wykaz przedsiębiorstw państwowych i jednostek organizacyjnych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym lub ponadwojewódzkim określa rozporządzenie Rady Ministrów z 9 lipca 1990 r. o tym samym tytule (Dz. U. Nr 51, poz. 301). W rozporządzeniu tym brak jest wymienionego przedsiębiorstwa państwowego Polskie Koleje Państwowe. Ponadto, Polskie Koleje Państwowe w dniu 27 maja 1990 r. nie wykonywały zadań należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej. Fakt, iż organem założycielskim przedsiębiorstwa był minister nie oznacza, że wykonywane przez nie zadania należą do właściwości organów administracji rządowej. Tym samym organ stwierdził, że nie wystąpiła negatywna przesłana określona w art. 11 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ww. ustawy. KKU wyjaśniła, że także ustalenie charakteru działek nie ma znaczenia dla niniejszej sprawy. Istotny jest fakt "należenia" wskazanych działek w rozumieniu art. 5 ust. 1 powołanej ustawy z 10 maja 1990 r. do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego w dniu 27 maja 1990 r., nie jako dróg ale jako gruntu. Stan faktyczny i prawny przedmiotowych działek wskazuje natomiast, że mieszczą się one w kryterium określonym przepisem art. 6 ust. 1 powołanej ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. KKU uznała, że dla komunalizacji gruntu nie ma znaczenia kwestia istnienia na spornym terenie tzw. "terenu zamkniętego", o którym mowa w ustawie Prawo geodezyjne i kartograficzne z 1989r. Z przepisów prawa powszechnie obowiązującego nie wynika bowiem, aby uznanie danego terenu za teren zamknięty wyłączało przekształcenia własnościowe. W ocenie KKU, w niniejszej sprawie nie wystąpiła żadna z przesłanek negatywnych określonych w art. 11-12 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające (...) uniemożliwiającą komunalizację przedmiotowej nieruchomości. Skargę na decyzję KKU z 29 lutego 2024 r., nr KKU-136/23 wniosły Polskie Koleje Państwowe Spółka Akcyjna z siedzibą w Warszawie, powoływane dalej jako : "PKP". Zaskarżonej decyzji PKP zarzuciło : 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 5 ust. 1 oraz art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U.1990.32.191 z dnia 1990.05.22), poprzez nieprawidłową wykładnię terminu "należące do" ("należą do"), polegającą na pominięciu znaczenia językowego słowa "należeć", a także uznaniu, iż o "należeniu" składnika mienia ogólnonarodowego (państwowego) w postaci nieruchomości do kogoś świadczy przede wszystkim zarządzanie rzeczą stosownie do art. 6 ust. 1 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, jak również, że dany składnik może "należeć" w jednym czasie wyłącznie do jednego podmiotu, b) art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych w zw. z art. 11 ust. 1 pkt 2 oraz art. 11 ust. 2 tej ustawy, a także § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 lipca 1990 r. w sprawie ustalenia wykazu przedsiębiorstw państwowych i jednostek organizacyjnych, których mienie nie podlega komunalizacji (Dz.U.1990.51.301 z dnia 1990.08.01), poprzez błędną ich interpretację, a w konsekwencji nieprawidłowe uznanie, iż negatywna przesłanka komunalizacji określona w art. 11 ust. 1 pkt 1 powiązana jest z odrębną przesłanką wskazaną w art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy, która zdaniem Organu mogłaby zaistnieć tylko w przypadkach "należenia" składników mienia do podmiotów ujętych w wyżej wspomnianym rozporządzeniu, jak również niezastosowanie art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy, c) art. 16 ust. 1-4 oraz art. 50 ust. 1 ustawy z 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" (Dz.U.1989.26.138) poprzez ich niezastosowanie, a w konsekwencji niezastosowanie art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, d) art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych w zw. z art. 2, art. 3 pkt 1, art. 7 ust. 2 i art. 8 ustawy z 1 grudnia 1989 r. o utworzeniu urzędu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej (Dz.U.1989.67.407 z 1989.12.16) oraz art. 1, art. 6 ust. 1 pkt 3, art. 8, art. 19 ust. 1, art 46 ust. 1 i 2 ustawy z 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe", a także art. 2 ust. 1 i 2 oraz art. 5 ust. 1 ustawy z 2 grudnia 1960 r. o kolejach (Dz.U. 1989.52.310 t.j. z dnia 1989.09.12), poprzez ich niezastosowanie w sytuacji, gdy składnik mienia ogólnonarodowego (państwowego), w tym projektowana działka nr [...], służył w dacie komunalizacji do wykonywania zadań publicznych, 2. naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 KPA, poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego i nierozpatrzenie przez Organ w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego za sprawą: - przyjęcia, iż charakter i przeznaczenie działek (domyślać się można, iż Organ miał na myśli działkę nr [...] oraz projektowaną działkę nr [...]) nie miał znaczenia dla sprawy, a w konsekwencji niedokładne zbadanie możliwości wystąpienia negatywnych przesłanek komunalizacji, - przyjęcia, iż przyznanie działce nr [...] statusu terenu zamkniętego nie miało znaczenia dla sprawy, a konsekwencji niedokładne zbadanie możliwości wystąpienia negatywnych przesłanek komunalizacji, b) art. 7 i art. 80 KPA, poprzez błędne ustalenie, iż Polskie Koleje Państwowe (przedsiębiorstwo państwowe "Polskie Koleje Państwowe") w dniu 27 maja 1990 r. nie wykonywały zadań należących do właściwości organów administracji rządowej, c) art. 7 i art. 10 § 1 KPA, poprzez pominięcie przez Organ okoliczności zgłoszenia alternatywnego projektu podziału działki ewidencyjnej nr [...], d) art. 107 § 1 KPA w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 KPA i art. 18 ust. 1 oraz 2 ustawy z 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie przejawiające się w nieokreśleniu przedmiotu nabycia przez Gminę Miasto Poznań z mocy prawa, e) art. 138 § 1 pkt 2 KPA, poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie, a w konsekwencji uchylenie decyzji Wojewody Wielkopolskiego z 6 kwietnia 2023 r., znak: SN-VI.7532.1.429.2016.11, pomimo że orzeczenie to odpowiadało prawu, f) art. 8 i 107 § 3 KPA, poprzez uzasadnienie decyzji w sposób, który utrudnia kontrolę orzeczenia, tj. sporządzenie uzasadnienia nadmiernie ogólnego i wskazującego na swoisty automatyzm Organu w działaniu, g) art. 6 KPA, ze względu na naruszenia wskazane powyżej. W oparciu o tak sformułowane zarzuty PKP S.A. wniosło o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji. Ponadto, wniosło o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym oraz o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentacji fotograficznej (3 kartki), na fakt istnienia na terenie projektowanej działki ewidencyjnej nr [...] elementów infrastruktury kolejowej. Skarżąca wniosła także o zasądzenie od Organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżąca rozwinęła zarzuty skargi i podała argumentację na poparcie swojego stanowiska. W odpowiedzi na skargę KKU podtrzymała swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniosła o oddalenie skargi. Podczas rozprawy w dniu 9 lipca 2024 r. Sąd postanowił oddalić wniosek dowodowy zawarty w skardze. Sąd uznał, że nie ma podstaw do uwzględnienia wniosku dowodowego z dokumentacji fotograficznej na fakt istnienia na terenie projektowanej działki ewidencyjnej nr [...] elementów infrastruktury kolejowej, gdyż okoliczność ta nie ma znaczenia dla przedmiotowej sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje : Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 t.j.) powoływanej dalej jako "p.p.s.a.", sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ocenie Sądu, skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Przedmiotem skargi wywiedzionej do tutejszego Sądu jest decyzja Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z 29 lutego 2024 r., nr KKU-136/23, którą organ uchylił decyzję Wojewody Wielkopolskiego z 6 kwietnia 2023 r., znak : SN-VI.7532.1.429.2016.11 i stwierdził nieodpłatne nabycia z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez Gminę Miasto Poznań mienia Skarbu Państwa, stanowiącego własność projektowanej działki nr [...] o powierzchni 0.0479 ha, która odpowiada części nieruchomości, oznaczonej w ewidencji gruntów, jednostka ewidencyjna [...], obręb [...], arkusz mapy 18, działka nr [...] o powierzchni 0,1261 ha, zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy Poznań - Stare Miasto w Poznaniu. Podstawę materialno-prawną zaskarżonej decyzja stanowił art. 5 ust. 1 w zw. z art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 z późn. zm.), powoływanej dalej jako "ustawa", "ustawa z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające (...)". Stosownie do treści art. 5 ust. 1 ww. ustawy mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do : 1) rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, 2) przedsiębiorstw państwowych, dla których organy określone w pkt 1 pełnią funkcję organu założycielskiego, 3) zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych organom określonym w pkt 1, stają się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Z brzmienia ww. przepisu jednoznacznie wynika, że przedmiotem komunalizacji jest wyłącznie mienie ogólnonarodowe (państwowe). Podkreślić również należy, że decydujące znaczenie dla komunalizacji następującej z mocy prawa ma stan faktyczny i prawny mienia ogólnonarodowego istniejący w dacie wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające (...), tj. w dniu 27 maja 1990 r. Objęta postępowaniem nieruchomość 27 maja 1990 r. stanowiła własność Skarbu Państwa na podstawie Traktatu Wersalskiego z 28 czerwca 1919 r. oraz ustawy sejmowej z 14 lipca 1920 r. Dla ustalenia czy przedmiotowa nieruchomość należała do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego niezbędne jest wyjaśnienie, co należy rozumieć pod pojęciem "należące do". Wyjaśnić należy, że pojęcie "należące do" trzeba rozumieć w kategoriach prawnych, zwłaszcza gdy mienie takie nie "należało" faktycznie do określonych organów samorządowych. Zgodnie bowiem z art. 6 ust. 1 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127, z późn. zm.) zwanej dalej jako "ustawa gruntowa" grunty państwowe, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste były zarządzane przez terenowy organ administracji państwowej. Grunty te zatem do wspomnianych organów należały, chociaż nie było to należenie w kategoriach stricte prywatnoprawnych (użytkowanie, posiadanie etc.). Zaznaczyć należy, że sam fakt gospodarowania mieniem stosownie do obowiązujących regulacji przez gminę (radę narodową) świadczy co do zasady o należeniu tego mienia do gminy (rady narodowej). Prawidłowo zatem KKU stwierdziła, że objęta postępowaniem nieruchomość na dzień 27 maja 1990 r. należała do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, a zatem spełniała przesłanki komunalizacji określone w art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990 r. Jak wynika z akt sprawy przedsiębiorstwu PKP nie przysługiwało do przedmiotowej nieruchomości na dzień 27 maja 1990 r. prawo zarządu. Nie legitymowało się ono bowiem dokumentem potwierdzającym uzyskanie prawa zarządu (użytkowania) tej nieruchomości. Wskazać należy, że aby przeciwstawić się komunalizacji mienia podmiot faktycznie mieniem tym władający musiał w postępowaniu komunalizacyjnym wykazać, że mienie to należało do niego w sensie prawnym, a nie faktycznym. Udowodnienie władania mieniem w sensie prawnym (także mieniem wykorzystywanym na infrastrukturę kolejową) wymagało przedłożenia właściwemu wojewodzie odpisu decyzji lub umowy, o których mowa w art. 38 ust. 2 ustawy gruntowej lub aktów (np. decyzji administracyjnych, protokołów przekazania mienia) wydanych na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów z zakresu gospodarki gruntami, dokumentujących określony tytuł prawny (użytkowanie, zarząd i użytkowanie, zarząd). Tymczasem, z akt sprawy nie wynika, istnienie dokumentów potwierdzających, na dzień 27 maja 1990 r., prawa zarządu do przedmiotowej nieruchomości, które przysługiwałyby jakiemukolwiek podmiotowi. Zaznaczyć należy, że kwestia dotycząca sporu pomiędzy spółką PKP, a organami właściwymi w sprawie komunalizacji mienia, na podstawie przepisów ustawy z 10 maja 1990 r. była wielokrotnie przedmiotem rozważań sądów administracyjnych. W orzeczeniach podkreślano, że jeżeli PKP nie legitymują się tytułem prawnym do skomunalizowanych nieruchomości, wydanym w formie prawem przewidzianej, to nie mogą być uznane za podmiot, któremu taki tytuł służy. Tytułu takiego, jak trafnie wskazała Komisja, nie da się wywieść z ogólnych przepisów dotyczących utworzenia i działalności Polskich Kolei Państwowych. Akty prawne regulujące status skarżącej spółki, jak również akty ustawowe i wykonawcze na podstawie których przeprowadzono postępowanie nacjonalizacyjne kolei mają bowiem charakter przepisów ogólnych, a co za tym idzie nie mogły regulować stanu prawnego poszczególnych nieruchomości. Jak trafnie podniósł organ dowodu ustanowienia zarządu w sensie prawnym nie mogą stanowić zapisy ewidencji gruntów. Podstawową cechą rejestru ewidencji gruntów i budynków jest stwierdzenie, iż zapisy w nich zawarte mają jedynie charakter techniczno-deklaratoryjny. Rejestr ewidencji gruntów jest wyłącznie odzwierciedleniem aktualnego stanu prawnego dotyczącego danej nieruchomości, ma charakter deklaratoryjny, a nie konstytutywny, co potwierdza Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 20 listopada 1998 r., sygn. akt II SA 914/08. Zapisy w ewidencji gruntów, z uwagi na swój charakter, są pochodnymi informacji o gruntach i właścicielach wynikających z wypisu w księgach wieczystych, prawomocnych orzeczeń sądowych, umów sporządzonych w formie aktu notarialnego i umów dzierżawy i nie mogą stanowić podstawy do stwierdzenia stanu prawnego nieruchomości na dzień 27 maja 1990 r. Jak słusznie stwierdził organ, w konsekwencji wpis w ewidencji gruntów może być uznany jedynie za środek dowodowy, a nie za przesłankę prawną. Organy ewidencji rejestrują jedynie stany faktyczne i prawne ustalone w innym trybie przez inne organy orzekające. Wskazać należy, że PKP nie jest przedsiębiorstwem, o którym mowa w art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990 r. zgodnie z którym składniki mienia ogólnonarodowego, o których mowa w art. 5 ust. 1-3 ustawy, nie stają się mieniem komunalnym, jeżeli służą wykonaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej. Polskie Koleje Państwowe 27 maja 1990 r. nie wykonywały zadań należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej. Fakt, że organem założycielskim przedsiębiorstwa był minister nie oznacza, że wykonywane przez nie zadania należą do właściwości organów administracji rządowej (wyrok NSA z 13 maja 2008 r., sygn. akt I OSK 760/07). W sprawie nie ma także zastosowania art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy, zgodnie z którym, składniki mienia ogólnonarodowego, o których mowa w art. 5 ust. 1-3 ustawy, nie stają się mieniem komunalnym jeżeli należą do przedsiębiorstw państwowych lub jednostek organizacyjnych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym lub ponadwojewódzkim. Jak trafnie wskazała KKU wykaz tych przedsiębiorstw i jednostek określa rozporządzenie Rady Ministrów z 9 lipca 1990 r., w którym nie zostało wymienione przedsiębiorstwo państwowe Polskie Koleje Państwowe. Wbrew zarzutom skargi nie został więc naruszony w sprawie przepis art. 11 ustawy komunalizacyjnej. Podnieść należy, że w licznych orzeczeniach Naczelny Sąd Administracyjny podkreślał m.in., że dysponowanie, czy zarządzanie majątkiem ogólnonarodowym (państwowym), nawet na podstawie upoważnienia ustawowego, nie pozwala na konkluzję, że majątek ten należy do dysponenta czy zarządcy. Jak słusznie wskazał organ odwoławczy pojęcia "dysponowanie" i "zarządzanie" nie są bowiem tożsame z pojęciem "należy do", które w swym semantycznym zakresie wskazuje na aspekt prawnorzeczowy. Podkreślono, że w szczególności o zarządzie nie świadczy samo faktyczne przeznaczenie gruntu pod infrastrukturę kolejową, jeżeli nie wiązało się ono z tytułem prawnym. Nie świadczy także o zarządzie legitymowanie się decyzją o opłatach za zarząd, w sytuacji braku tytułu prawnego - zarządu. Jak wskazano w wyroku NSA z 11 marca 2020 r., sygn. akt I OSK 2132/17, aby ostatecznie usunąć wątpliwości natury prawnej w zakresie interpretacji przepisów regulujących kwestię nabycia przez gminę z mocy prawa własności nieruchomości w trybie ustawy komunalizacyjnej oraz pojawiającą się w orzecznictwie rozbieżność, NSA podjął dwie uchwały: z 27 lutego 2017 r., sygn. akt I OPS 2/16 oraz z 26 lutego 2018 r., sygn. akt I OPS 5/17. W tezach tych uchwał NSA przyjął, że pozostawanie nieruchomości we władaniu przedsiębiorstwa PKP bez udokumentowanego prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości oznacza, że nieruchomość ta należała 27 maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. W uchwale z 27 lutego 2017 r., sygn. akt I OPS 2/16 NSA dokonał wykładni art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej przyjmując, że zakres użytego w tym przepisie zwrotu "mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego" obejmuje nieruchomości pozostające we władaniu przedsiębiorstwa PKP bez udokumentowanego prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Przyjęto zatem, że nieruchomości pozostające we władaniu przedsiębiorstwa PKP nie są nieruchomościami "należącymi do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego", o ile prawo do tych nieruchomości może być udokumentowane w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. We wskazanych uchwałach przyjęto również, że analiza przepisów regulujących status i uprawnienia do mienia PKP, w tym uchwalonych po 1960 r., wyraźnie wskazuje, że PKP nie były traktowane przez ustawodawcę jako podmiot wykonujący prawo zarządu gruntów kolejowych. W uchwale z 27 lutego 2017 r., sygn. akt I OPS 2/16 podkreślono, że ustawa o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" zmieniająca, m.in. ustawę z 2 grudnia 1960 r. o kolejach, nie zawierała żadnych postanowień w zakresie ewentualnego przyznania PKP zarządu gruntami. Zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe", przedsiębiorstwu temu przysługiwało mienie, jako część wydzielona z mienia ogólnonarodowego w postaci środków będących w dyspozycji PKP w chwili wejścia w życie ustawy oraz środki nabyte po tej dacie, ale nie zarząd. Również przepis art. 16 ust. 4 powyższej ustawy w jej pierwotnym brzmieniu, nie kreował prawa zarządu przedsiębiorstwa PKP. Jak podkreślono ustawa z 19 października 1991 r. o zmianie ustawy o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 107, poz. 463) także nakazywała w art. 16 uznać prawo PKP do wydzielonego mienia za "gospodarowanie", a nie za oznaczone prawo rzeczowe lub zarząd. Jak trafnie zauważył organ prawa zarządu dla PKP nie sposób także wywieść z faktu istnienia na spornym terenie tzw. "terenu zamkniętego", o którym mowa w ustawie Prawo geodezyjne i kartograficzne z 1989 r. Podnieść należy, że ustalenie przez właściwego ministra, że określony teren staje się terenem zamkniętym (art. 4 ust. 2a ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne) określa przede wszystkim przeznaczenie tego terenu na cele związane z obronnością i bezpieczeństwem kraju. Z przepisów prawa powszechnie obowiązującego nie wynika, aby uznanie danego terenu za teren zamknięty wyłączało przekształcenia własnościowe. Taki status gruntu niesie dla właściciela jedynie pewne ograniczenia w wykonywaniu (a nie nabywaniu) prawa własności (przewidziane, np. w przepisach prawa budowlanego, o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, o ochronie środowiska). Reasumując stwierdzić należy, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że 27 maja 1990 r. przedsiębiorstwo PKP nie legitymowało się tytułem prawnym do spornej nieruchomości, co wykluczałoby możliwość jej komunalizacji. Nie może bowiem budzić wątpliwości, że skarżącej nie została wydana żadna decyzja, która wskazywałaby na taki tytuł, ustanawiała go lub potwierdzała. Skarżąca twierdząc, że sporna nieruchomość pozostawała w zarządzie PKP, nie przedstawiła takiego dokumentu, a przeprowadzone postępowanie dowodowe nie wykazało, aby PKP dysponowały tytułem prawnym do nieruchomości jak decyzja, umowa, protokół zdawczo - odbiorczy, które ustanawiałby zarząd czy użytkowanie. Poza tym zarządu dla PKP nie sposób wywieść z decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z 24 marca 2014 r., nr 3 w sprawie ustalenia terenów, przez które przebiegają linie kolejowe, jako terenów zamkniętych (Dz. Urz. MIiR 2014. 25), która w poz. 2338 przewiduje, że działka nr [...] stanowi teren zamknięty. Pomijając już datę wydania decyzji, czyli o wiele późniejszą od daty istotnej w sprawie - 27 maja 1990 r. nie ma w niej wzmianki o ustanowieniu zarządu dla PKP, co wynika także z charakteru tego rodzaju decyzji. Decyzja właściwego ministra określająca przebieg terenu zamkniętego nie ma charakteru aktu normatywnego (prawa miejscowego), poprzez fakt jej ogłoszenia w dzienniku urzędowym. Samo zaś nazwanie czynności decyzją wydaną na podstawie art. 4 ust. 2a ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne nie wystarcza do zakwalifikowania jej do kategorii decyzji w rozumieniu kpa, gdyż nie stanowi ona władczego i jednostronnego rozstrzygania o prawach i obowiązkach indywidualnego podmiotu (por. wyrok NSA z 8 lutego 2011 r., sygn. akt I OSK 449/10). Z wszystkich przyczyn wyżej omówionych stwierdzić należy, że PKP władały sporną działką wyłącznie w sposób faktyczny. Brak tytułu prawnego w dniu 27 maja 1990 r. do przedmiotowej nieruchomości oznacza natomiast, że nieruchomość należała wówczas, w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r., do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. W ocenie Sądu, w sprawie spełnione zostały wszystkie materialnoprawne przesłanki komunalizacji mienia z mocy prawa. Nie doszło więc do naruszenia art. 5 ust. 1 wyżej wskazanej ustawy. Chybione są także zarzuty dotyczące naruszenia przez Komisję art. 16 ust. 1-4 ustawy z 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" (Dz.U. 1989.26.138) poprzez ich niezastosowanie. Zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" przedsiębiorstwu temu przysługiwało mienie, jako część wydzielona z mienia ogólnonarodowego w postaci środków będących w dyspozycji PKP w chwili wejścia ustawy w życie oraz środki nabyte po tej dacie, ale nie zarząd. Również art. 16 ust. 4 tej ustawy, w jej pierwotnym brzmieniu, nie kreował prawa zarządu przedsiębiorstwa PKP. Ustawa z 19 października 1991 r. o zmianie ustawy o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" (Dz.U. Nr 107, poz. 463) także nakazywała w art. 16 uznać prawo PKP do wydzielonego mienia za "gospodarowanie", a nie za oznaczone prawo rzeczowe lub zarząd. Ze wszystkich wyżej omówionych przyczyn chybione były zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego. Niezasadne były także zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Istotne z punktu widzenia przedmiotu postępowania, ustalenia stanu faktycznego sprawy znajdują potwierdzenie w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym, przy ocenie którego nie uchybiono zasadzie swobodnej oceny dowodów (art. 80 kpa). Podjęte przez organ rozstrzygnięcie odpowiada prawu i zostało uzasadnione w sposób odpowiadający standardom wyznaczonym treścią art. 107 § 3 kpa. Prawidłowo także KKU zastosowała art. 138 § 1 pkt 2 kpa jako podstawę prawną uchylenia decyzji Wojewody Wielkopolskiego, gdyż orzeczenie to z przyczyn wyżej omówionych było wadliwe. Mając na uwadze wszystkie wyżej wskazane okoliczności Sąd, na podstawie art. 151 ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku.