I SA/Wa 962/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Gabriela Nowak, sędzia WSA Joanna Skiba, asesor WSA Anna Fyda-Kawula (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 7 lipca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skarg M. W. i [...] w K. na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości oddala skargi. Zaskarżoną decyzją z 17 marca 2021 r. nr DO.1.7614.372.2020.MW Minister Rozwoju, Pracy i Technologii na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 256, zwanej dalej: k.p.a.), po ponownym rozpatrzeniu sprawy w wyniku odwołań K. sp. z o.o. z siedzibą w K. oraz M. W. (Skarżący) uchylił w całości decyzję decyzję Wojewody Małopolskiego z 22 stycznia 2020 r. nr WS-IV.7533.1.1045.2018.AM i stwierdził nabycie, z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r., przez Gminę K. - miasto na prawach powiatu, własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną - ulicę [...], położonej w K., obręb [...], oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni 0,0087 ha, dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...]. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym. Wojewoda Małopolski ww. decyzją z 22 stycznia 2020 r. na podstawie art. 73 ust. 1, ust. 3 i ust. 3a ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) oraz art. 104 i art. 107 k.p.a. stwierdził nabycie, z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r., przez Gminę K. - miasto na prawach powiatu, własności ww. nieruchomości zajętej pod drogę publiczną - ulicę [...]. W wyniku odwołań od powyższej decyzji Minister Rozwoju, Pracy i Technologii zaskarżoną decyzją z 17 marca 2021 r. uchylił tę decyzję w całości z uwagi na to, że została ona omyłkowo doręczona R. W. (który nie ma przymiotu strony w tym postępowaniu), pomimo, że w rozdzielniku do decyzji wskazany był prawidłowo Skarżący – M. W.. Organ podzielił natomiast ustalenia organu I instancji w zakresie zaistnienia w sprawie wszystkich trzech wymaganych przesłanek z art. 73 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Organ odwoławczy powołując się na treść tego przepisu stwierdził, że w dniu 31 grudnia 1998 r. sporna nieruchomość nie stanowiła własności, ani Skarbu Państwa, ani jednostki samorządu terytorialnego. W dniu 31 grudnia 1998 r. właścicielem spornej działki był M. W., na podstawie umowy sprzedaży z dnia [...] stycznia 1997 r. zawartej w formie aktu notarialnego rep. A nr [...]. Obecnie jej właścicielem jest K. sp. z o.o., na podstawie oświadczenia o objęciu udziałów i umowy przeniesienia własności aportu z dnia [...] lutego 2004 r., zawartej w formie aktu notarialnego rep. A nr [...], co potwierdza księga wieczysta nr [...]. W dniu 31 grudnia 1998 r. ulica [...] w K., stanowiła drogę publiczną wojewódzką, co ustalono na podstawie rozporządzenia Ministra Komunikacji z dnia 11 września 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg wojewódzkich w województwach: bydgoskim, elbląskim, gdańskim, gorzowskim, legnickim, krakowskim, łódzkim, skierniewickim, toruńskim, wałbrzyskim, włocławskim i wrocławskim (Dz. U. Nr 35, poz. 179). Droga ta nie została wymieniona w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 1998 r. w sprawie ustalenia wykazu dróg krajowych i wojewódzkich (Dz. U. Nr 160, poz. 1071), a więc zgodnie z art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r., z dniem 1 stycznia 1999 r. stała się drogą powiatową. W dniu 31 grudnia 1998 r. nieruchomość ta była zajęta pod drogę publiczną, co ustalono na podstawie dokumentów sporządzonych przez geodetę uprawnionego D. B. z zaznaczoną działką nr [...], tj.: mapy z projektem podziału nieruchomości przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 7 listopada 2017 r. pod numerem [...] oraz naniesienia na mapę zasadniczą, przyjętą do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 7 lipca 2017 r. pod numerem [...]. Powyższe opracowanie geodezyjne stanowi dokument urzędowy w rozumieniu art. 76 k.p.a. Organ stwierdził także, że w dniu 31 grudnia 1998 r. sporna nieruchomość pozostawała we władaniu publicznym, co ustalono na podstawie oświadczenia Dyrektora Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. z [...] maja 2018 r., z którego wynika, że ulica [...] w K. przed dniem 31 grudnia 1998 r. znajdowała się we władaniu Miejskiego Zarządu Dróg. Władanie publicznoprawne potwierdza także załączona do oświadczenia metryka ulicy [...], sporządzona w dniu [...] lipca 1988 r., z której wynika, że jest ona skanalizowana i oświetlona, a w dniu 18 maja 1992 r. dokonano przeglądu nawierzchni jezdni. Wszelkie czynności związane z naprawą, konserwacją czy modernizacją posadowionej w pasie ulicy [...] sieci i urządzeń elektrycznych musiały być więc zlecane przez Gminę lub z nią konsultowane. Z powyższego wynika, że czynności zarządcze w stosunku do ulicy [...] wykonywane były przez podmiot publicznoprawny zarówno przed dniem 31 grudnia 1998 r. jak i po tej dacie. Organ stwierdził ponadto, że władztwo publicznoprawne dotyczy całego odcinka drogi, a nie poszczególnych działek gruntu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: 1. art. 73 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że działka [...] podlegała przejęciu przez Gminę K. w dniu 1 stycznia 1999 r.; 2. art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie należytego ustalenia przebiegu drogi publicznej - ulicy [...] według stanu na dzień 31 grudnia 1998 r., na skutek czego organy I i II instancji nie ustaliły rzeczywistego przebiegu drogi publicznej - ul. [...], stosownie do treści art. 73 ust. 1 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną; 3. art. 7, art. 77 i art. 78 § 1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie wniosku dowodowego strony złożonego w toku postępowania przed I i II instancją o zobowiązanie Gminy K. do przedłożenia archiwalnych map geodezyjnych wykonanych przed 31 grudnia 1998 r. z uwidocznionym przebiegiem ulicy [...] przed przebudową Ronda [...] jakie miało miejsce w latach 2004-2008, w szczególności raster mapy zasadniczej z 1995 r., inwentaryzacji geodezyjnej wykonanej na potrzeby projektu przebudowy Ronda [...] jaki miał miejsce w latach 2004-2008, w celu ustalenia istotnych dla sprawy okoliczności, które nie zostały w sposób wiarygodny udowodnione w toku postępowania. 4. art. 75 § 1 k.p.a. poprzez dokonanie błędnej oceny dowodu i bezpodstawne przyjęcie, że działka [...] wykazana na mapie z projektem podziału nieruchomości z dnia 28 września 2017 r., przedstawia stan z 31 grudnia 1998 r.; 5. art. 75 § 2 k.p.a. poprzez uznanie za dowód w sprawie - bez stosownego wniosku strony – "oświadczenia" zastępcy Dyrektora ds. Obsługi Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu K. – P. S., złożone bez rygoru odpowiedzialności za fałszywe zeznania - zawarte w piśmie z dnia 25 maja 2018 r. w przedmiocie stanu zajęcia i utrzymania drogi na dzień 31 grudnia 1998 r.; 6. art. 78 § 1 k.p.a. poprzez pominięcie dowodu przedłożonego wspólnie przez strony w postaci mapy sytuacyjno-wysokościowej wydanej przez Urząd Miasta K. Wydział Architektury Geodezji i Budownictwa z 26 marca 1999 r., podczas gdy stanowi ona istotne informacje dotyczące przebiegu drogi publicznej - ul. [...] przed przebudową Ronda [...] i przed przebudową ulicy [...], jakie miały miejsce między 2004, a 2016 r.; 7. art. 10 k.p.a. i art. 79 § 1 k.p.a. poprzez niezawiadomienie, a w konsekwencji niedopuszczenie stron postępowania – M. W. i K. sp. z o.o. z siedzibą w K. o miejscu i terminie protokołu z czynności przyjęcia przebiegu granic nieruchomości z dnia 29 września 2017 r. W uzasadnieniu skargi Skarżący przedstawił argumenty na poparcie podniesionych zarzutów. W odpowiedzi na skargę Minister Rozwoju, Pracy i Technologii wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji rozstrzygając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., zwanej dalej: p.p.s.a.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (...). Sąd nie może natomiast orzekać w kwestiach wykraczających poza przedmiot zaskarżenia (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 stycznia 2005 r., sygn. akt OSK 1595/04). Kontrolując wydane w sprawie decyzje zgodnie ze wskazanym wyżej kryterium Sąd stwierdził, że są one zgodne z prawem. Zgodnie z treścią art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Z zasady tej wynika, że organ prowadzący postępowanie ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.), aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. W szczególności jest obowiązany dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnić w sposób określony w art. 107 § 3 k.p.a. Analiza zebranego w tej sprawie materiału dowodowego wskazuje, że skarga nie jest zasadna. Organy obu instancji wydając zaskarżone decyzje nie uchybiły bowiem powołanym przepisom. Materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie decyzji stanowił art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Zgodnie z treścią tego przepisu nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stały się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Przepis ten określa przesłanki, których łączne wystąpienie powoduje, że określone w nim nieruchomości stały się z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego. Są to: władanie w dniu 31 grudnia 1998 r. przez Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego gruntami zajętymi pod drogi publiczne - niestanowiącymi ich własności i faktyczne zajęcie tych gruntów pod drogi publiczne, istniejące w tej dacie. Przepis art. 73 nie zawiera definicji drogi publicznej, w związku z tym należy w tym względzie posiłkować się ustawą z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (w brzmieniu obowiązującym w 1998 r.). Zgodnie z treścią art. 1 tej ustawy drogą publiczną jest droga zaliczona do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w ustawie lub innych przepisach szczególnych. Nie każda zatem droga spełniająca funkcję ciągu komunikacyjnego może być uznana za drogę publiczną. By droga zyskała taki status, musi zostać zaliczona w trybie przewidzianym ustawą o drogach publicznych do jednej z kategorii dróg wymienionych w art. 2 ust. 1 pkt 1-4 tej ustawy i jednocześnie spełniać warunek możliwości powszechnego z niej korzystania. Zawarte w art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. sformułowanie "nieruchomości zajęte pod drogi publiczne" oznacza nieruchomości, na których urządzono drogę, którą następnie zaliczono do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym fakt ten musiał mieć miejsce przed 1 stycznia 1999 r. (por. wyrok NSA z dnia 30 lipca 2001 r., sygn. akt I SA 513/00). Z tej przyczyny za niemające znaczenia (z punktu widzenia ziszczenia się tej przesłanki) Sąd uznał te zarzuty skargi, które dotyczyły nieprzeprowadzenia przez organy postępowania dowodowego w zakresie przebiegu ulicy [...] przed przebudową Ronda [...] i ulicy [...] w latach 2004-2016. W rozpoznawanej sprawie niesporne jest, że nieruchomość oznaczona jako działka nr [...], położona w K., w obrębie [...], o powierzchni 0,0087 ha, dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...] stanowiła w dniu 31 grudnia 1998 r. własność M. W. na podstawie umowy sprzedaży z dnia [...] stycznia 1997 r. zawartej w formie aktu notarialnego rep. A nr [...]. Obecnie jej właścicielem jest K. sp. z o.o., na podstawie oświadczenia o objęciu udziałów i umowy przeniesienia własności aportu z dnia [...] lutego 2004 r., zawartej w formie aktu notarialnego rep. A nr [...], co znajduje potwierdzenie w księdze wieczystej nr [...]. Niespornym jest również, że ulica [...] w K., stanowiła drogę publiczną wojewódzką, co zostało ustalone na podstawie rozporządzenia Ministra Komunikacji z dnia 11 września 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg wojewódzkich w województwach: bydgoskim, elbląskim, gdańskim, gorzowskim, legnickim, krakowskim, łódzkim, skierniewickim, toruńskim, wałbrzyskim, włocławskim i wrocławskim (Dz. U. Nr 35, poz. 179). Droga ta nie została wymieniona w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 1998 r. w sprawie ustalenia wykazu dróg krajowych i wojewódzkich (Dz. U. Nr 160, poz. 1071), a więc zgodnie z art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r., z dniem 1 stycznia 1999 r. stała się drogą powiatową. W zakresie przesłanki zajęcia działki nr [...] w dniu 31 grudnia 1998 r. pod drogę publiczną, ustalenia tego organy dokonały na podstawie dokumentów sporządzonych przez geodetę uprawnionego D. B., tj.: mapy z projektem podziału nieruchomości przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 7 listopada 2017 r. pod numerem [...] oraz naniesienia na mapę zasadniczą, przyjętą do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 7 lipca 2017 r. pod numerem [...]. Powyższe opracowanie geodezyjne stanowi dokument urzędowy w rozumieniu art. 76 k.p.a. W ocenie Sądu, mapa ta w kształcie w jakim znajduje się w aktach administracyjnych pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, że działka nr [...] znajdowała się w pasie drogi publicznej według stanu na dzień 31 grudnia 1998 r. Z map tych wynika, że zostały sporządzone do postępowania w trybie art. 73 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Powyższe potwierdza fakt zajętości spornych nieruchomości na dzień 31 grudnia 1998 r. pod drogę publiczną. Skarżący nie przedłożył przy tym żadnego dokumentu, który zakwestionowałby powyższe ustalenia. W zakresie zaś pozostawania spornej nieruchomości w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu publicznym, to należy wskazać, że z istoty zarządu sprawowanego na podstawie przepisów art. 19 - 22 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, a wykonywanego wobec drogi publicznej przez jej zarządcę, wynikają określone czynności, jakie ten zarządca musi wykonywać wobec zarządzanej przez siebie drogi, które to czynności świadczą w sposób niebudzący wątpliwości o władaniu nieruchomością, o którym mowa w art. 73 ust. 1 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 27 lutego 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 1785/07). Jak trafnie przyjęły organy, ze sporządzonej w dniu [...] lipca 1988 r. metryki ulicy [...] (k. 1-16 akt administracyjnych) wynika, że jest ona skanalizowana i oświetlona, zatem czynności zarządcze w stosunku do ulicy [...] były wykonywane przez podmiot publicznoprawny zarówno przed dniem 31 grudnia 1998 r., jak i po tej dacie (przegląd nawierzchni jezdni w dniu 18 maja 1992 r.). Zaistnienie przesłanki władania sporną działką potwierdza również oświadczenie Dyrektora Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. z 25 maja 2018 r., z którego wynika, że ulica [...] w K. przed dniem 31 grudnia 1998 r. znajdowała się we władaniu Miejskiego Zarządu Dróg. Wbrew zarzutowi skargi, oświadczenie to zostało ocenione przez organy, jako jeden z dowodów w sprawie, mimo iż zostało złożone bez rygoru odpowiedzialności za składanie fałszywych zeznań. Wszak stosownie do treści art. 75 k.p.a. organ ma obowiązek dopuścić jako dowód wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Reasumując, opisane powyżej wykazanie przez organy zaistnienia wszystkich ustawowo określonych przesłanek zastosowania art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r., świadczy o tym, że wydane w sprawie decyzje nie naruszały powołanych na wstępie i stanowiących zarzuty skargi przepisów art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. Zarzuty skargi są więc nieuzasadnione, gdyż organy dokonały prawidłowej analizy i oceny całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie. Poczynione ustalenia i podjęte rozstrzygnięcie organy uzasadniły zgodnie z wymogami wynikającymi z treści art. 107 § 3 k.p.a. Ponadto, stosownie do treści art. 78 § 2 k.p.a., organ może nie uwzględnić żądania przeprowadzenia dowodu, jeżeli dotyczy ono okoliczności już stwierdzonych innymi dowodami. W tej sprawie istotne okoliczności jakimi było wykazanie spełnienia przesłanek z art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. zostało już stwierdzone powyżej opisanymi dowodami, a ich wiarygodność wątpliwości organu nie budziła. Nie było więc celowe dalsze prowadzenie postępowania dowodowego przez organ w zakresie wnioskowanym przez Skarżącego, a dotyczącym pozyskania archiwalnych map geodezyjnych, czy też inwentaryzacji geodezyjnej wykonanej na potrzeby projektu przebudowy Ronda [...], co miało miejsce w latach 2004-2008. Tym bardziej, że jak wskazano już powyżej, zaistnienie przesłanek z art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. oceniane jest na dzień 31 grudnia 1998 r. Ze wskazanych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nastąpiło na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.).