I SA/Wa 964/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: , Przewodniczący sędzia WSA Jolanta Dargas, sędzia WSA Bożena Marciniak, asesor WSA Anna Fyda-Kawula (spr.), po rozpoznaniu w dniu 3 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi L. F. na postanowienie Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oddala skargę. Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej (Prezes UKE) zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] na podstawie art. 106 § 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., zwanej dalej: k.p.a.) w zw. z art. 124 ust. 1b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 65 ze zm.) w zw. z art. 33 ust. 7 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2410 ze zm.) oraz art. 206 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2460 ze zm.) uzgodnił w zakresie urządzeń łączności publicznej projekt decyzji nr [...] przedłożony przez Starostę [...] w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z części nieruchomości oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...] o pow. [...] ha, położonej w miejscowości [...], gmina [...], dla której Sąd Rejonowy w [...] [...] Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą nr [...], stanowiącą własność L. F. (Skarżący) poprzez zezwolenie [...] Sp. z o. o. z siedzibą w [...] na wykonanie czynności polegających na założeniu i przeprowadzeniu na niej przewodów i urządzeń łączności publicznej, tj. przewieszeniu na odcinku [...] m kabla światłowodowego na istniejącej podbudowie słupowej linii elektroenergetycznej należącej do [...] S.A., zgodnie z załącznikiem mapowym nr [...] stanowiącym integralną część projektu decyzji. W uzasadnieniu postanowienia Prezes UKE wskazał, że Starosta [...] pismem z dnia [...] listopada 2020 r. na podstawie art. 124 ust. 1b ustawy o gospodarce nieruchomościami przedłożył Prezesowi UKE do uzgodnienia projekt ww. decyzji. Z sentencji projektu tej decyzji wynikało, że organ na podstawie art. 124 i art. 6 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 104 i art. 107 k.p.a. w zw. z art. 33 ust. 1 i 7 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych po rozpatrzeniu wniosku [...] Sp. z o. o. w [...], zamierza orzec: 1) o ograniczeniu sposobu korzystania z części nieruchomości oznaczonej jako ww. działka nr [...] przez założenie i przeprowadzenie przewodów i urządzeń łączności publicznej, to jest przewieszenie na odcinku [...] m kabla światłowodowego typu [...] na istniejącej podbudowie słupowej linii elektroenergetycznej należącej do [...] S.A.; 2) o zobowiązaniu Spółki [...] do przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego niezwłocznie po zakończeniu robót inwestycyjnych oraz zinwentaryzowania wszelkich szkód powstałych w wyniku działań prowadzonych na tej nieruchomości; 3) że decyzja stanowi podstawę do wpisu ograniczenia w księdze wieczystej; 4) że integralną część projektu decyzji stanowi załącznik mapowy z naniesionym przebiegiem i zakresem inwestycji. Prezes UKE przedstawił treść przepisów stanowiących podstawę prawną rozstrzygnięcia. Definiując pojęcie "obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej", którym ustawodawca posługuje się w art. 33 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych organ odwołał się do treści art. 2 pkt 8 ustawy Prawo telekomunikacyjne oraz przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 października 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 219, poz. 1864 ze zm.). Stwierdził, że podmiotem zobowiązanym do udostępnienia nieruchomości na rzecz wnioskodawcy na cele wskazane w art. 33 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych jest właściciel nieruchomości, tj. Skarżący. Wnioskodawca – Spółka [...] jest podmiotem uprawnionym do umieszczenia na nieruchomości obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej. Przesłanka dotycząca żądania dostępu do nieruchomości w celu niezwiązanym z zapewnieniem telekomunikacji w budynku znajdującym się na tej nieruchomości, w tej sprawie została spełniona. Prezes UKE ustalił, że projektowana inwestycja polegająca na umieszczeniu telekomunikacyjnej linii kablowej, tj. kabla światłowodowego na istniejącej podbudowie słupowej linii elektroenergetycznej należącej do [...] S.A. nie ma żadnych odgałęzień do budynków znajdujących się na tej nieruchomości. Spełnia też wymogi inwestycji celu publicznego, gdyż jest to zamierzenie w zakresie łączności publicznej, a także ma znaczenie co najmniej lokalne, ponieważ jej budowa umożliwi korzystanie z szerokopasmowej sieci telekomunikacyjnej mieszkańcom gminy [...]. Biorąc powyższe pod uwagę, Prezes UKE uznał projekt decyzji, w zakresie urządzeń łączności publicznej za odpowiadający prawu. W skardze na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Skarżący podniósł, że spółka [...] mogła swobodnie zrealizować projekt bez jakiejkolwiek ingerencji w prywatne tereny właścicieli, bowiem znajdująca się tam droga nie była utwardzona i można było kabel położyć pod ziemią. O tym, że jako właściciel nie wyraził zgody na nieodpłatne przekazanie nieruchomości inwestor powziął wiadomość na wiosnę 2020 r. Spółka poprzez swojego przedstawiciela proponowała warunki korzystania z nieruchomości odpłatnie, jednakże było to tylko sondażowe działanie. W rozmowie z przedstawicielem Spółki wyraził zgodę na pertraktacje za wynagrodzeniem [...] zł. Spółka przesłała mu natomiast pismo wraz z umową i propozycją zapłaty [...] zł, co jest niezgodne z zasadami współżycia społecznego oraz poszanowania własności. Dlatego wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i zobowiązanie Spółki do zawarcia umowy o udostępnienie nieruchomości za słusznym odszkodowaniem. W odpowiedzi na skargę Prezes UKE wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze wskazał, że w istocie nie dotyczą one zaskarżonego postanowienia, ale prowadzonych z inwestorem negocjacji w sprawie dostępu do nieruchomości na potrzeby umieszczenia na niej infrastruktury telekomunikacyjnej, w szczególności odpłatności za umożliwienie inwestorowi korzystania z niej. W konkluzji Prezes UKE stwierdził, że nie wydaje decyzji w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, o której stanowi art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a jedynie uzgadnia jej projekt przedłożony przez starostę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji rozstrzygając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., zwanej dalej: p.p.s.a.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (...). Sąd uznał wniesioną w tej sprawie skargę za dopuszczalną. Zgodnie z art. 52 § 3 p.p.s.a. jeżeli stronie przysługuje prawo do zwrócenia się do organu, który wydał decyzję z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, strona może wnieść skargę na tę decyzję bez skorzystania z tego prawa. Granice tej sprawy wyznaczył wniosek Starosty [...] z dnia [...] listopada 2020 r., który na podstawie art. 124 ust. 1b ustawy o gospodarce nieruchomościami przedłożył Prezesowi UKE do uzgodnienia projekt decyzji o: 1) ograniczeniu sposobu korzystania z części nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, położonej w miejscowości [...] w gminie [...], stanowiącej własność Skarżącego, przez założenie i przeprowadzenie przewodów i urządzeń łączności publicznej, to jest przewieszenie na odcinku [...] m kabla światłowodowego typu [...] na istniejącej podbudowie słupowej linii elektroenergetycznej należącej do [...] S.A.; 2) zobowiązaniu Spółki [...] do przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego niezwłocznie po zakończeniu robót inwestycyjnych oraz zinwentaryzowania wszelkich szkód powstałych w wyniku działań prowadzonych na ww. nieruchomości; 3) tym, że decyzja stanowi podstawę do wpisu ograniczenia w księdze wieczystej; 4) tym, że integralną część projektu decyzji stanowi załącznik mapowy z naniesionym przebiegiem i zakresem inwestycji. Po rozpatrzeniu sprawy Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] lutego 2021 r. uzgodnił przedłożony przez Starostę [...] projekt decyzji we wnioskowanym zakresie. Prezes UKE zaskarżonym postanowieniem dokonywał uzgodnienia projektu ww. decyzji na podstawie przepisów art. 106 § 5 k.p.a. w zw. z art. 124 ust. 1b ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 33 ust. 7 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych oraz art. 206 ust. 1 ustawy Prawo telekomunikacyjne. Zgodnie z treścią art. 206 ust. 1 ustawy Prawo telekomunikacyjne postępowanie przed Prezesem UKE toczy się na podstawie przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego ze zmianami wynikającymi z niniejszej ustawy oraz ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych. Stosownie do treści art. 106 § 1 k.p.a. jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ. Zgodnie z treścią art. 33 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych właściciel, użytkownik wieczysty nieruchomości lub zarządca nieruchomości, niebędący przedsiębiorcą telekomunikacyjnym, jest obowiązany umożliwić operatorom, podmiotom, o których mowa w art. 4 pkt 1, 2, 4, 5 i 8 ustawy - Prawo telekomunikacyjne, oraz jednostkom samorządu terytorialnego wykonującym działalność, o której mowa w art. 3 ust. 1, umieszczenie na nieruchomości obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej w celu niezwiązanym z zapewnieniem telekomunikacji w budynku znajdującym się na tej nieruchomości, w szczególności instalowanie urządzeń telekomunikacyjnych, przeprowadzanie linii kablowych pod nieruchomością, na niej lub nad nią, umieszczanie tabliczek informacyjnych o urządzeniach, a także ich eksploatację i konserwację, jeżeli nie uniemożliwia to racjonalnego korzystania z nieruchomości, w szczególności nie prowadzi do istotnego zmniejszenia wartości nieruchomości. Warunki korzystania z nieruchomości ustala się w umowie, która jest zawierana na piśmie w terminie 30 dni od dnia wystąpienia przez operatora z wnioskiem o jej zawarcie (art. 33 ust. 3 powołanej ustawy). Jeżeli w terminie, o którym mowa w ust. 3, nie zostanie zawarta umowa, stosuje się odpowiednio przepisy art. 124 i art. 124a ustawy o gospodarce nieruchomościami (art. 33 ust. 7 powołanej ustawy). Stosownie do treści art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Zgodnie zaś z treścią przepisu ust. 1b zdanie pierwsze cytowanego artykułu w zakresie urządzeń łączności publicznej decyzję w sprawie zezwolenia wydaje się w uzgodnieniu z Prezesem Urzędu Komunikacji Elektronicznej. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że uzgodnienie decyzji w trybie art. 106 k.p.a. polega na wyrażeniu zgody na konkretną treść proponowanego rozstrzygnięcia, jakie ma podjąć organ prowadzący postępowanie główne. Uzgodnienie dotyczy oceny zgodności projektu decyzji z przepisami prawa regulującymi konkretną sprawę, w związku z którą ustawodawca nakłada obowiązek uzgodnienia. Organ uzgadniający działa na podstawie przepisów normujących zakres uzgodnienia, jest podmiotem wyspecjalizowanym, stąd do jego właściwości należy kontrola zgodności zamierzenia inwestycyjnego z daną regulacją materialnego prawa administracyjnego. Nie może wyjść poza ustawowo określony zakres uzgodnienia, a oceny dokonuje z punktu widzenia przepisów prawa regulującego daną kwestię. Nie ma wpływu na sposób prowadzenia postępowania w sprawie wydania decyzji, ocenia jedynie jej projekt (por. wyroki NSA: z dnia 10 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 539/14, z dnia 23 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2322/10 i z dnia 14 czerwca 2016, sygn. akt II OSK 2416/14). Oznacza to, że organ uzgadniający ocenia projekt decyzji i wyraża stanowisko w zakresie, w którym uzgadnia wnioskowaną inwestycję. W ocenie Sądu, w zaskarżonym postanowieniu Prezes UKE prawidłowo stwierdził, że podmiotem zobowiązanym do udostępnienia nieruchomości na rzecz wnioskodawcy na cele wskazane w art. 33 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych jest Skarżący – właściciel nieruchomości. Wnioskodawca – Spółka [...] jest z kolei podmiotem uprawnionym do umieszczenia na nieruchomości obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej. Przesłanka dotycząca żądania dostępu do nieruchomości w celu niezwiązanym z zapewnieniem telekomunikacji w budynku znajdującym się na tej nieruchomości, w tej sprawie została spełniona. Projektowana inwestycja polegająca na umieszczeniu telekomunikacyjnej linii kablowej – kabla światłowodowego typu [...] na istniejącej podbudowie słupowej linii elektroenergetycznej należącej do [...] S.A. nie ma bowiem – jak stwierdził Prezes UKE – żadnych odgałęzień do budynków znajdujących się na tej nieruchomości. Spełnia też wymogi inwestycji celu publicznego, gdyż jest to zamierzenie w zakresie łączności publicznej, mające znaczenie co najmniej lokalne, ponieważ jej budowa umożliwi korzystanie z szerokopasmowej sieci telekomunikacyjnej mieszkańcom gminy [...]. Kwestią najistotniejszą w sprawie, czego nie podważa Skarżący, jest to, że Prezes UKE zaskarżonym postanowieniem dokonywał wyłącznie uzgodnienia projektu decyzji i jedynie w zakresie swojej właściwości. Do zadań organu uzgadniającego nie należały zatem kwestie związane z prawidłowością procedowania w przedmiocie wydania decyzji w trybie art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w tym w eksponowanym w skardze zakresie prowadzonych z inwestorem negocjacji w sprawie dostępu do nieruchomości na potrzeby umieszczenia na niej infrastruktury telekomunikacyjnej, a w szczególności odpłatności za umożliwienie inwestorowi korzystania z niej. Skoro w sprawie głównej nie została zawarta umowa z art. 33 ust. 3 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, to stosownie do ust. 7 art. 33 tej ustawy, został odpowiednio zastosowany przepis art. 124 ust. 1 i ust. 1b ustawy o gospodarce nieruchomościami. Rolą organu uzgadniającego – Prezesa UKE, o którym stanowi art. 124 ust. 1b ustawy o gospodarce nieruchomościami była wyłącznie ocena, czy projekt decyzji spełnia wymagania w kontekście zgodności z przepisami prawa w zakresie jego właściwości. Z uwagi na przyznanie danemu organowi funkcji niejako koordynatora, gdy chodzi o rozwój sieci szerokopasmowych, mógłby on przykładowo zgłosić uwagi, co do braku zasadności realizowania danego przedsięwzięcia, jako niesłużącego celom publicznym, o ile dysponowałby informacjami, że istnieje możliwość zapewnienia stosownego dostępu w oparciu o inną, istniejącą infrastrukturę (por. pogląd wyrażony w wyroku WSA w Warszawie z dnia 22 czerwca 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 2521/20). Z akt sprawy nie wynika, ani nie wykazano tego w skardze, aby w rozpoznawanym przypadku tego rodzaju możliwości istniały. Dlatego Prezes UKE prawidłowo uznał projekt decyzji w zakresie urządzeń łączności publicznej za odpowiadający prawu. W ocenie Sądu, zaskarżone postanowienie jest więc zgodne z przepisami prawa, prawidłowo rozumianymi i zastosowanymi przez Prezesa UKE, czemu organ ten dał wyraz w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Zarzuty skargi wykraczają natomiast poza zakres postępowania w przedmiocie uzgodnienia, w wyniku którego organ wydał zaskarżone postanowienie. Organ uzgadniający odnosił się do konkretnego projektu decyzji. Poza granicami jego kompetencji (a tym samym rozważań) była kwestia eksponowana w skardze, a dotycząca niepowodzenia negocjacji (rokowań) pomiędzy Skarżącym, a inwestorem. Podnoszone przez skarżącego zarzuty dotyczą zatem projektowanej decyzji nr [...], nie zaś zaskarżonego postanowienia, wydanego przez organ uzgadniający. Zbadanie spełniania przesłanek określonych w przepisie art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz przesłanek z art. 33 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych pozostaje w kompetencji organu wydającego decyzję ograniczającą sposób korzystania z nieruchomości w ramach prowadzonego w tej sprawie postępowania głównego. Uzgodnienie przez Prezesa UKE projektu decyzji wydawanej w postępowaniu głównym ograniczone było bowiem po pierwsze przedmiotem sprawy administracyjnej, a po drugie zakresem właściwości (zadań) tego organu współdziałającego (por. pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 20 listopada 1997 r., sygn. akt V SA 2699/96, opubl. w: ONSA 1998/4/123). Mogło tym samym dotyczyć tylko tych aspektów, które należą do kompetencji organu uzgadniającego. Reasumując, w ocenie Sądu, Prezes UKE prawidłowo uzgodnił, w ramach swojej właściwości, a to w zakresie łączności urządzeń publicznych, że projektowana decyzja Starosty [...] w tym właśnie zakresie może być podstawą do ograniczenia Skarżącemu korzystania z nieruchomości, której jest właścicielem. Ze wskazanych powodów skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 p.p.s.a.