I SA/Wa 965/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska, asesor WSA Anna Fyda-Kawula (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 10 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi E. H., K. H. i K. H. na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z [...] marca 2021 r. nr [...] Minister Rozwoju, Pracy i Technologii na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 256, zwanej dalej: k.p.a.), po ponownym rozpatrzeniu sprawy w wyniku odwołania E. H., K. H. i K. H. (Skarżący) utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] czerwca 2020 r. znak [...] stwierdzającej nabycie, z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym. Wojewoda [...] ww. decyzją z [...] czerwca 2020 r. na podstawie art. 73 ust. 1, ust. 3 i ust. 3a w zw. z art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) oraz art. 104 k.p.a. stwierdził nabycie, z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r., przez Powiat [...], prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha, położonej w obrębie [...], gmina [...], zajętej pod drogę publiczną nr [...] relacji droga [...] - [...] - [...] (nowy nr [...]). W wyniku odwołania Skarżących od powyższej decyzji Minister Rozwoju, Pracy i Technologii zaskarżoną decyzją z [...] marca 2021 r. utrzymał w mocy ww. decyzję Wojewody [...]. W uzasadnieniu organ odwoławczy powołując się na treść art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. stwierdził, że w dniu 31 grudnia 1998 r. sporna nieruchomość nie stanowiła własności, ani Skarbu Państwa, ani jednostki samorządu terytorialnego. Zarówno w dniu 31 grudnia 1998 r. jak i obecnie, właścicielami nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] (wydzielona z działki nr [...]) oraz działka nr [...] (wydzielona z działki nr [...]), byli Skarżący na podstawie umowy darowizny z dnia [...] maja 1998 r. Rep. [...] nr [...], co znajduje potwierdzenie w księdze wieczystej nr [...]. W dniu [...] grudnia 1998 r. droga nr [...] relacji droga [...] - [...] - [...], stanowiła drogę publiczną. Minister wskazał następnie, że działki nr [...] i nr [...] były w dniu 31 grudnia 1998 r. zajęte pod drogę publiczną, co ustalono na podstawie mapy do celów prawnych z projektem podziału nieruchomości wraz z wykazem zmian gruntowych, sporządzonej przez geodetę uprawnionego W. G., przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] grudnia 2016 r. pod nr [...], z której jednoznacznie wynika, że działki nr [...] i nr [...], były w dniu 31 grudnia 1998 r. zajęte pod drogę. Odnosząc się do zarzutów Skarżących w tym zakresie stwierdził, że powyższe opracowanie geodezyjne stanowi dokument urzędowy w rozumieniu art. 76 k.p.a. Organ stwierdził także, że w dniu 31 grudnia 1998 r. sporna nieruchomość pozostawała we władaniu publicznym, o czym świadczy: - protokół przesłuchania świadka W. C. z [...] czerwca 2017 r., który od 1986 r. do chwili obecnej jest Kierownikiem Obwodu Drogowego Dróg Wojewódzkich w [...], wcześniej Zarząd Dróg [...], nadzorował prace związane z modernizacją drogi na odcinku [...] - [...] (stanowiącym część drogi nr [...]), a także prace polegające na bieżącym utrzymaniu drogi tj. wykonaniu odwodnienia, utrzymaniu oznakowania drogi i remoncie cząstkowym nawierzchni, jak również zimowym utrzymaniu drogi, - protokół przesłuchania świadka C. S. z [...] czerwca 2017 r., który stwierdził, iż około roku 1982 był świadkiem modernizacji drogi polegającej na wykonaniu na odcinku [...] - [...] (stanowiącym część drogi nr [...]) nawierzchni asfaltowej. Zarządca drogi przed 1999 r. wykonywał na niej prace utrzymaniowe polegające na koszeniu poboczy, pogłębianiu rowów, ustawianiu znaków, remontach cząstkowych. W okresie zimowym zarządca drogi prowadził prace polegające na odśnieżaniu drogi, - protokół zdawczo-odbiorczy z [...] stycznia 1999 r. spisany pomiędzy pełnomocnikiem ds. przekształceń działającym na podstawie § 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 14 grudnia 1998 r. w sprawie dostosowania organizacji dyrekcji okręgowych dróg publicznych oraz będących ich częściami zarządów drogowych i drogowej służby liniowej do organizacji administracji publicznej określonej przepisami o reformie administracji publicznej (Dz. U. 1998 Nr 156, poz. 1027), a Zarządem Powiatu [...]. Protokół zdawczo-odbiorczy, zgodnie z orzecznictwem sądowym jest dokumentem urzędowym w rozumieniu art. 76 k.p.a., - wykaz stanu drogi wojewódzkiej nr [...] relacji droga [...] - [...] - [...], z którego wynika, że droga ta przed datą 1 stycznia 1999 r. wyposażona była w nawierzchnię tłuczniową oraz bitumiczną, a także wykonane zostały na niej liniowe roboty nawierzchniowe. Organ stwierdził ponadto, że władztwo publicznoprawne dotyczy całego odcinka drogi, a nie poszczególnych działek gruntu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Skarżący wnieśli o uchylenie wydanych w sprawie decyzji organów obu instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania i uzupełnienie materiału dowodowego poprzez włączenie do akt postępowania załączonych do skargi dokumentów: pisma Starosty [...] z [...] maja 2020 r., wyrysu z mapy ewidencyjnej z 1998 r. oraz pisma Starosty [...] z [...] kwietnia 2021 r. Wnieśli też o nakazanie organowi I instancji oraz Staroście [...] dostarczenie do materiału dowodowego dokumentów wymienionych w pkt [...] [...]-[...] skargi. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie: 1. art. 73 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną poprzez brak przesłanek wynikających z tego przepisu do wydania decyzji; 2. art. 6 k.p.a. poprzez manipulację faktami, dowodami, przepisami prawa oraz matactwo w postępowaniu przed organem I instancji i II instancji i czynnościach poprzedzających złożenie wniosku o stwierdzenie nabycia nieruchomości z mocy prawa; 3. art. 6, art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez brak całkowitego ustalenia stanu faktycznego i prawnego; 4. art. 6, art. 7, art. 10 i art. 80 k.p.a. poprzez brak zawieszenia postępowania odwoławczego lub kasacji decyzji I instancji do czasu rozstrzygnięcia spraw zgłoszonych we wnioskach z dnia [...] marca 2020 r. do Starosty [...] i skargi do WSA w Kielcach z dnia [...] lipca 2020 r. W odpowiedzi na skargę Minister Rozwoju, Pracy i Technologii wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Pismem z [...] stycznia 2022 r. E. H. powtórzyła zawarty w skardze wniosek o przeprowadzenie dowodów z wymienionych w nim dokumentów. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji rozstrzygając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (...). Kontrolując wydane w sprawie decyzje zgodnie ze wskazanym wyżej kryterium Sąd stwierdził, że są one zgodne z prawem. Zgodnie z treścią art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Z zasady tej wynika, że organ prowadzący postępowanie ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.), aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. W szczególności jest obowiązany dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnić w sposób określony w art. 107 § 3 k.p.a. Analiza zebranego w tej sprawie materiału dowodowego wskazuje, że skarga nie jest zasadna. Organy obu instancji wydając zaskarżone decyzje nie uchybiły bowiem powołanym przepisom. Materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie decyzji stanowił art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Zgodnie z treścią tego przepisu nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stały się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Przepis ten określa przesłanki, których łączne wystąpienie powoduje, że określone w nim nieruchomości stały się z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego. Są to: władanie w dniu 31 grudnia 1998 r. przez Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego gruntami zajętymi pod drogi publiczne - niestanowiącymi ich własności i faktyczne zajęcie tych gruntów pod drogi publiczne, istniejące w tej dacie. Przepis art. 73 nie zawiera definicji drogi publicznej, w związku z tym należy w tym względzie posiłkować się ustawą z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (w brzmieniu obowiązującym w 1998 r.). Zgodnie z treścią art. 1 tej ustawy drogą publiczną jest droga zaliczona do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w ustawie lub innych przepisach szczególnych. Nie każda zatem droga spełniająca funkcję ciągu komunikacyjnego może być uznana za drogę publiczną. By droga zyskała taki status, musi zostać zaliczona w trybie przewidzianym ustawą o drogach publicznych do jednej z kategorii dróg wymienionych w art. 2 ust. 1 pkt 1-4 tej ustawy i jednocześnie spełniać warunek możliwości powszechnego z niej korzystania. Zawarte w art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. sformułowanie "nieruchomości zajęte pod drogi publiczne" oznacza nieruchomości, na których urządzono drogę, którą następnie zaliczono do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym fakt ten musiał mieć miejsce przed 1 stycznia 1999 r. (por. wyrok NSA z dnia 30 lipca 2001 r., sygn. akt I SA 513/00). W rozpoznawanej sprawie niesporne jest, że nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] (wydzielona z działki nr [...]) oraz działka nr [...] (wydzielona z działki nr [...]), położone w obrębie [...], gmina [...] stanowiły w dniu 31 grudnia 1998 r. (jak i obecnie) własność Skarżących na podstawie umowy darowizny z dnia [...] maja 1998 r. Rep. [...] nr [...], co znajduje potwierdzenie w księdze wieczystej nr [...]. Niespornym jest również, że droga nr [...] relacji droga [...] - [...] - [...] została zaliczona do kategorii dróg publicznych na podstawie rozporządzenia Ministra Komunikacji z dnia 14 lipca 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg wojewódzkich w województwach białostockim, bielskim, ciechanowskim, częstochowskim, katowickim, kieleckim, krośnieńskim, łomżyńskim, nowosądeckim, ostrołęckim, pilskim, piotrkowskim, poznańskim, przemyskim, siedleckim, sieradzkim, suwalskim, rzeszowskim, tarnowskim i zielonogórskim (Dz. U. Nr 30, poz. 151), a na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. droga ta z dniem 1 stycznia 1999 r. stała się drogą powiatową. W zakresie przesłanki zajęcia działek nr [...] i nr [...] w dniu 31 grudnia 1998 r. pod drogę publiczną, ustalenia tego organy dokonały na podstawie mapy do celów prawnych z projektem podziału nieruchomości wraz z wykazem zmian gruntowych, sporządzonej przez geodetę uprawnionego W. G., przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] grudnia 2016 r. pod nr [...]. W ocenie Sądu, mapa ta w kształcie w jakim znajduje się w aktach administracyjnych pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, że działki nr [...] i nr [...] znajdowały się w pasie drogi publicznej według stanu na dzień 31 grudnia 1998 r. Z map tych wynika, że zostały sporządzone do postępowania w trybie art. 73 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Powyższe potwierdza fakt zajętości spornych nieruchomości na dzień 31 grudnia 1998 r. pod drogę publiczną. Skarżący nie przedłożyli przy tym żadnego dokumentu, który zakwestionowałby powyższe ustalenia. W zakresie zaś pozostawania spornej nieruchomości w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu publicznym, to należy wskazać, że z istoty zarządu sprawowanego na podstawie przepisów art. 19 - 22 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, a wykonywanego wobec drogi publicznej przez jej zarządcę, wynikają określone czynności, jakie ten zarządca musi wykonywać wobec zarządzanej przez siebie drogi, które to czynności świadczą w sposób niebudzący wątpliwości o władaniu nieruchomością, o którym mowa w art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 27 lutego 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 1785/07). W ocenie Sądu, oceniając spełnienie tej przesłanki organy w sposób uprawniony przyjęły, że o władaniu sporną nieruchomością świadczą przesłuchania świadków: W. C. - od 1986 r. do chwili obecnej Kierownika Obwodu Drogowego Dróg Wojewódzkich w [...], który nadzorował prace związane z modernizacją drogi na odcinku [...] - [...] (stanowiącym część drogi nr [...]), a także prace polegające na bieżącym utrzymaniu drogi, tj. wykonaniu odwodnienia, utrzymaniu oznakowania drogi i remoncie cząstkowym nawierzchni, jak również zimowym utrzymaniu drogi, a także C. S., który zaświadczył o modernizacji drogi polegającej na wykonaniu na odcinku [...] - [...] (stanowiącym część drogi nr [...]) nawierzchni asfaltowej oraz o tym, że zarządca drogi przed 1999 r. wykonywał na niej prace utrzymaniowe, polegające na koszeniu poboczy, pogłębianiu rowów, ustawianiu znaków, remontach cząstkowych, a w okresie zimowym zarządca drogi prowadził prace polegające na odśnieżaniu drogi. O spełnieniu przesłanki władania świadczą, zdaniem Sądu, przede wszystkim: dokument urzędowy w rozumieniu art. 76 k.p.a., jakim jest protokół zdawczo-odbiorczy z [...] stycznia 1999 r. spisany pomiędzy pełnomocnikiem ds. przekształceń działającym na podstawie § 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 14 grudnia 1998 r. w sprawie dostosowania organizacji dyrekcji okręgowych dróg publicznych oraz będących ich częściami zarządów drogowych i drogowej służby liniowej do organizacji administracji publicznej określonej przepisami o reformie administracji publicznej (Dz. U. 1998 Nr 156 poz. 1027), a Zarządem Powiatu [...] oraz Wykaz stanu drogi wojewódzkiej nr [...] relacji droga [...] - [...] - [...], z którego wynika, że droga ta przed datą 1 stycznia 1999 r. wyposażona została w nawierzchnię tłuczniową oraz bitumiczną, a także wykonane zostały na niej liniowe roboty nawierzchniowe. Sąd oddalił wniosek dowodowy Skarżących zawarty w skardze i powtórzony w piśmie procesowym z [...] stycznia 2022 r. o przeprowadzenie dowodów z dokumentów: pisma Starosty [...] z [...] maja 2020 r., wyrysu z mapy ewidencyjnej z 1998 r. oraz pisma Starosty [...] z [...] kwietnia 2021 r. Stosownie bowiem do treści art. 106 § 3 p.p.s.a. Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Z przepisu tego wynika, że co do zasady nie jest możliwe prowadzenie postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym, który kontrolę legalności opiera na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu przed organem administracji wydającym zaskarżoną decyzję (art. 133 § 1 p.p.s.a.). Od tej zasady istnieje wyjątek, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a. W zwrocie "dowody uzupełniające" chodzi o dowody z dokumentów, które nie były przeprowadzone w postępowaniu administracyjnym (tak B. Dauter w: B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. II, LEX/el. 2021, uw. 12 i 13 do art. 106 oraz wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2005 r., sygn. akt OSK 1595/04). W ocenie Sądu, dokumenty te nie były niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w tej sprawie. Nie dotyczyły bowiem oceny spełnienia omówionych powyżej przesłanek z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. do stwierdzenia nabycia przez Powiat [...], z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r., prawa własności działek nr [...] i nr [...]. Reasumując, opisane powyżej wykazanie przez organy zaistnienia wszystkich ustawowo określonych przesłanek zastosowania art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r., świadczy o tym, że wydane w sprawie decyzje nie naruszały powołanych na wstępie i stanowiących zarzuty skargi przepisów art. 6, art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. Zarzuty skargi są więc nieuzasadnione, gdyż organy dokonały prawidłowej analizy i oceny całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie. Poczynione ustalenia i podjęte rozstrzygnięcie organy uzasadniły zgodnie z wymogami wynikającymi z treści art. 107 § 3 k.p.a. Ze wskazanych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nastąpiło na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.).