I SA/Wa 969/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Przemysław Żmich Sędziowie: Sędzia WSA Magdalena Durzyńska (spr.) Sędzia WSA Bożena Marciniak Protokolant referent Joanna Kicińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 listopada 2016 r. sprawy ze skargi Muzeum Narodowego w [...] na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję w części odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] września 2011 r. nr [...]; 2. zasądza od Ministra Infrastruktury i Budownictwa na rzecz Muzeum Narodowego w [...] kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją "uwłaszczeniową" z dnia [...] grudnia 1993 r. nr [...], działając na podstawie art. 2 ust. 1-3 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464 ze zm. dalej jako ustawa), Wojewoda [...] stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez Muzeum Narodowe w [...] (dalej jako muzeum) prawa użytkowania wieczystego gruntu, stanowiącego własność Skarbu Państwa, położonego w [...] przy ul. [...], oznaczonego w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...] (podzielona następnie na [...] i [...]), w obrębie [...], o powierzchni 42220 mkw oraz odpłatne nabycie prawa własności budynków, budowli i innych urządzeń znajdujących się na tym gruncie. Następnie, piętnaście lat później, decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r., nr [...] utrzymaną w mocy decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] Minister Infrastruktury stwierdził nieważność decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] lipca 1955 r., nr [...] oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] kwietnia 1955 r. nr [...]. Odmawiało ono przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...] p.n. "[...]" w części dotyczącej gruntu ozn. nr hip. [...], dz. [...], stanowiącego działkę nr [...] objętą KW nr [...] oraz w części projektowanej działki ewidencyjnej nr [...] wyodrębnionej z działki ewidencyjnej nr [...] objętej KW nr [...]. Skarga na decyzję z dnia [...] kwietnia 2009 r. została oddalona wyrokiem tut. Sądu (WSA) z dnia 17 marca 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 921/09 zweryfikowanym pozytywnie przez Naczelny Sąd Administracyjny (NSA) w sprawie I OSK 1133/10 zakończonej wyrokiem z dnia 4 listopada 2010r. W wyniku wniosku J. K. z 2011r. powołującego się na ww "nieważnościową" decyzję z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] stwierdzającą nieważność orzeczeń "dekretowych", Minister Infrastruktury ostateczną decyzją z dnia [...] września 2011 r. nr [...] stwierdził nieważność opisanej na wstępie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1993 r. nr [...] uwłaszczającej Muzeum Narodowe w [...], tj. przyznającej ww muzeum prawo użytkowania wieczystego do położonej w [...] przy ul. [...] nieruchomości w części dotyczącej działki oznaczonej obecnie nr [...]. Muzeum nie złożyło w terminie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej ww decyzją z dnia [...] września 2011 r. nr [...] (osobnym postanowieniem stwierdzono uchybienie terminu), po czym niezwłocznie wystąpiło z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Rozpatrując ten wniosek, Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej (dalej jako organ/minister) decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] odmówił jego uwzględnienia a następnie w wyniku wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] uchylił swoją poprzednią decyzję z dnia [...] sierpnia 2012 r. i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] września 2011 r. nr [...] stwierdzającej nieważność decyzji uwłaszczeniowej Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1993 r. W uzasadnieniu ww decyzji organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 2 ust. 1-2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (ustawa), ustawodawca - z dniem 5 grudnia 1990 r. – uwłaszczył państwowe i komunalne osoby prawne, które posiadały w zarządzie grunt stanowiący własność Skarbu Państwa lub gminy. Uwłaszczenie to nie mogło jednak naruszać praw osób trzecich. Minister ustalił, że nieruchomość uwłaszczona decyzją z 1993 r. na rzecz Muzeum Narodowego została wydzielona z księgi hipotecznej "[...]". Nieruchomość ta stanowiła przed wojną własność M. z P. K., której następcami prawnymi są obecnie: J. K. oraz M. S. i E. M.. W toku postępowania ustalono, że ww nieruchomość przeszła na własność Gminy [...] na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279 ze zm. – dalej jako dekret) a następnie na podstawie art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz.U. Nr 14, poz. 130) stała się własnością Skarbu Państwa. Jak wskazano wyżej ostateczną decyzją Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] lipca 1955 r. odmówiono M. K. przyznania prawa własności czasowej do ww gruntu stwierdzając jednocześnie, że wszystkie budynki na nim się znajdujące przeszły na własność Skarbu Państwa. Następnie jednak, Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...], utrzymaną w mocy decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2009 r. stwierdził nieważność zarówno decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] lipca 1955 r. jak i poprzedzającego ją odmownego orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] kwietnia 1955 r. (orzeczenia dekretowe) a WSA wyrokiem w sprawie I SA/Wa 921/09 oddalił skargę muzeum na ww. decyzję "nieważnościową", po czym wyrokiem w sprawie I OSK 1133/10 NSA oddalił skargę kasacyjną muzeum. W konsekwencji minister wskazał, że stwierdzenie nieważności decyzji "dekretowej" z [...] lipca 1955 r. w części dotyczącej działki nr [...] - wywołało skutek ex tunc, a zatem nadal aktualny pozostawał wniosek o przyznanie na podstawie przepisów dekretu prawa własności czasowej m.in. do działki nr [...]. Powyższe ustalenie doprowadziło organ do wniosku, że decyzja z 1993 r. uwłaszczająca Muzeum Narodowe w [...], w zakresie odnoszącym się do działki nr [...], została wydana z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, tj. rażącym naruszeniem art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości – z uwagi na naruszenie praw osób trzecich. A to z kolei doprowadziło organ do wniosku, że oceniana w trybie nadzwyczajnym decyzja Ministra Infrastruktury z dnia [...] września 2011 r. stwierdzająca nieważność decyzji z 1993 r. nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa i nie zawiera jakichkolwiek innych wad, uzasadniających wyeliminowanie jej z obrotu prawnego na podstawie art. 156 § 1 kpa. W skardze na decyzję z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w zakresie dotyczącym odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] września 2011 r. Muzeum Narodowe w [...] zarzuciło organowi naruszenie: art. 7, art. 8, art. 77, art. 107 § 3 i art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Wyrokiem z dnia 11 czerwca 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 1424/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (WSA) uchylił decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] oraz decyzję tego samego organu z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...]. W uzasadnieniu ww wyroku WSA wskazał m.in., że stwierdzając w decyzji "nieważnościowej" z dnia [...] września 2011 r., iż decyzja uwłaszczeniowa z 1993 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, tj. z rażącym naruszeniem chroniącego prawa osób trzecich art. 2 ustawy, Minister Infrastruktury nie uwzględnił prejudycjalnego charakteru wyroku NSA z dnia 4 listopada 2010 r. w sprawie I OSK 1133/10. WSA przyjął, że dla oceny legalności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1993 r. zasadnicze znaczenie miała kwestia zgłoszenia roszczenia w trybie art. 7 dekretu i wskazał (powołując się na art. 170 ppsa), że w tym zakresie stanowisko zajął już NSA właśnie w ww wyroku z dnia 4 listopada 2010 r. (I OSK 1133/10). W uzasadnieniu ww wyroku NSA przyjął mianowicie, iż stwierdzenie nieważności orzeczeń dekretowych z 1955 r. było uzasadnione z tego powodu, że zostały one wydane w wyniku rozpoznania wniosku złożonego w 1949 r. przez podmiot nie wymieniony w art. 7 ust. 1 dekretu, tj. przez kuratorów wyznaczonych dla nieznanej z miejsca pobytu M. K., która zmarła jeszcze w 1943 r. Wniosek dekretowy został złożony przez kuratorów ustanowionych w 1943 r. dla osoby, która wówczas żyła, jednak w dacie jego składania od kilku lat już nie żyła (gdyż zmarła niebawem po tym, jak sąd rodzinny wyznaczył dla niej kuratorów dla osoby nieznanej z miejsca pobytu). Tymczasem wniosek taki mogli złożyć: dotychczasowy właściciel, jego prawni następcy będący w posiadaniu gruntu, lub osoby prawa jego reprezentujące. Stąd, zdaniem NSA, sporne orzeczenie dekretowe rozstrzygające wniosek złożony przez osoby nie należące do kręgu podmiotów do tego legitymowanych, w sposób rażący – w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa naruszało prawo (art. 7 ust.1 i 2 w/w dekretu). Mając to na uwadze, w wyroku zapadłym w sprawie I SA/Wa 1424/14 WSA przyjął, że treść uzasadnienia wyroku NSA z dnia 4 listopada 2010 r. przesądzała o braku możliwości uwzględnienia wniosku dekretowego, złożonego przez kuratorów zmarłej M. K. w dniu 16 lutego 1949 r. Dalej WSA zwrócił uwagę, że klauzula zawarta w art. 2 ustawy, zakazująca naruszenia praw osób trzecich w postępowaniu uwłaszczeniowym miała gwarantować byłym właścicielom urzeczywistnienie ich ustawowych uprawnień. Zgłoszenie roszczeń do nieruchomości miało zatem wykluczać "uwłaszczenie" państwowych osób prawnych z pokrzywdzeniem byłych właścicieli. Prawa tych ostatnich (jako że zostały przyznane wcześniej) korzystały bowiem z zasady pierwszeństwa przed prawami państwowej osoby prawnej do uzyskania użytkowania wieczystego nieruchomości. Jednak – zdaniem WSA - wyrok NSA z dnia 4 listopada 2010 r. przesądził negatywnie kwestię skuteczności zgłoszenia praw osób trzecich, a to z kolei implikowało brak możliwości uznania, że decyzja uwłaszczeniowa z dnia [...] grudnia 1993 r. rażąco naruszała prawo. W wyniku skargi kasacyjnej K. K., M. K. i D. K., wyrokiem zapadłym w sprawie I OSK 2537/14 Naczelny Sąd Administracyjny (NSA) uchylił wyrok WSA z dnia 11 czerwca 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 1424/14 i sprawa ze skargi muzeum na część decyzji ministra z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] ponownie została przekazana do rozpoznania tut. Sądowi. W uzasadnieniu ww wyroku NSA stwierdził, że w sprawie doszło do naruszenia art. 141 § 4 i art. 170 ppsa. NSA zarzucił, że w sprawie I SA/Wa 1424/14 WSA orzekł z przekroczeniem granic zaskarżenia. Podał, że przedmiotem skargi muzeum była decyzja ministra z [...] lutego 2013 r., którą uchylił on z przyczyn proceduralnych swoją poprzednią decyzję z dnia [...] sierpnia 2012 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji "nieważnościowej" Ministra Infrastruktury z dnia [...] września 2011 r. i ponownie odmówił stwierdzenia nieważności tejże decyzji z dnia [...] września 2011 r. NSA zwrócił uwagę, że zaskarżona decyzja ministra, wydana w trybie art. 127 § 3 kpa, zawierała dwa rozstrzygnięcia: po pierwsze, uchylała wcześniejszą decyzję organu z dnia [...] sierpnia 2013 r. a po drugie, orzekała co do istoty sprawy. Skarga muzeum dotyczyła zaś wyłącznie rozstrzygnięcia merytorycznego zawartego w w/w decyzji, tzn. odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] września 2011 r. nr [...], gdyż (jak wskazał NSA) uchylenie w toku postępowania administracyjnego decyzji ministra z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] września 2011 r. było dla muzeum korzystne. Wobec tego NSA uznał, że uchylenie przez WSA całej decyzji ministra z dnia [...] lutego 2013 r. (również w części niezaskarżonej) a także poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] sierpnia 2013 r. oznaczało, że Sąd wyszedł w tym przypadku poza granice zaskarżenia i tym samym niewłaściwie wyjaśnił zarówno podstawę rozstrzygnięcia jak i dalsze zalecenia co do sposobu i kierunku procedowania, co skutkowało istotnym naruszeniem art. 141 § 4 ppsa. Dalej, gdy chodzi o kwestię związania organu i Sądu wyrokiem NSA z dnia 4 listopada 2010 r. (sygn. akt I OSK 1133/10) NSA w sprawie I OSK 2537/14 uznał, że wbrew stanowisku WSA, wynikające z art. 170 ppsa związanie organów i sądów prawomocnym orzeczeniem ogranicza się do rozstrzygnięcia zawartego w sentencji tegoż orzeczenia i nie obejmuje jego motywów. Powołując się m.in. na wyrok SN z dnia 9 września 2015 r., sygn. akt IV CSK 726/14, Lex nr 1827141 oraz wyroki NSA w sprawach II FZ 2096/14 (Lex nr 1634775) i I GSK 446/13 (Lex nr 1517909), NSA zaznaczył, że przedmiotem prawomocności materialnej jest ostateczny rezultat rozstrzygnięcia a nie przesłanki, które do niego doprowadziły a motywy rozstrzygnięcia mogą być doniosłe dla ustalenia granic mocy wiążącej danego wyroku jedynie w szczególnych przypadkach. W konsekwencji NSA przyjął, że w rozpoznawanej sprawie moc wiążąca wyroku NSA z dnia 4 listopada 2010 r. (sygn. akt I OSK 1133/10) polegała na tym, że organy, rozpoznając wniosek muzeum o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] września 2011 r. stwierdzającej nieważność decyzji uwłaszczeniowej z 1993 r., nie mogły pominąć faktu, że obie decyzje "dekretowe", dotyczące gruntu nieruchomości [...], której częścią zostało uwłaszczone muzeum, zostały wyeliminowane z obrotu prawnego. Za niezasadne NSA uznał jednak odwoływanie się do motywów, jakimi kierował się NSA, orzekając w sprawie dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji "dekretowych" i "przesądzanie", że treść uzasadnienia tegoż wyroku NSA z dnia 4 listopada 2010 r. nie daje możliwości uwzględnienia wniosku "dekretowego" złożonego w dniu 16 lutego 1949 r. Powyższe, w ocenie NSA, stanowiłoby bowiem rozstrzygnięcie odrębnej sprawy, która nie została jeszcze rozpoznana w postępowaniu administracyjnym. Uchylając wyrok WSA I SA/Wa 1424/14, NSA zalecił, by Sąd rozpoznając po raz drugi skargę muzeum 1) orzekł w granicach zaskarżenia i sporządził uzasadnienie przyszłego wyroku, zgodnie z wymaganiami art. 141 § 4 ppsa; 2) zwrócił uwagę na fakt, że skarga została wniesiona nie na decyzję stwierdzającą nieważność decyzji uwłaszczeniowej a na decyzję odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji orzekającej o nieważności decyzji uwłaszczeniowej. NSA zalecił także aby ocena decyzji wydanej w trybie nadzorczym, odnoszącej się do decyzji, która również w takim trybie została wydana, była dokonana szczególnie ostrożnie gdyż rażące naruszenie prawa, w rozumieniu art. 156 § 2 kpa, może mieć miejsce jedynie wtedy, gdy przepisy prawa są w pełni oczywiste i nie trzeba ich w szczególny sposób wykładać. NSA podał przy tym, że jakiekolwiek rozbieżności lub brak pewności w wykładni danego przepisu, wykluczają możliwość stwierdzenia, że przyjęta w danym przypadku wykładnia prawa stanowiła jego rażące naruszenie. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Sprawa toczyła się na wniosek Muzeum Narodowego w [...] o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] września 2011 r., w której (uwzględniając stwierdzenie nieważności orzeczeń dekretowych z 1955 r.) stwierdzono nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1993 r. nr [...] "uwłaszczającej" muzeum nieruchomością położoną w [...] przy ul. [...] p.n. [...]. Zaskarżoną decyzją minister uchylił z powodów formalnych poprzedzającą ją decyzję i orzekł co do istoty sprawy, tj. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] września 2011 r. uznając, że nie narusza ona prawa. Zarzuty muzeum odnośnie do ww decyzji koncentrowały się wokół art. 7, art. 8, art. 77, art. 107 § 3 i art. 156 § 1 pkt 2 kpa. W ocenie Sądu skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja zapadła przedwcześnie, tj. bez wyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności a zatem z naruszeniem przepisów określonych w art. 7, art. 77 i art. 80 a nade wszystko przepisów określonych w 107 § 3 kpa w kontekście oceny dokonania analizy i wykładni art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy w decyzji Ministra Infrastruktury z 2011 r. W kontrolowanej sprawie postępowanie toczyło się w oparciu o przepisy art. art.156-158 kpa, a zatem jego przedmiotem było ustalenie, czy kwestionowana decyzja "nieważnościowa" Ministra Infrastruktury z 2011 r. została wydana z wadami, o których stanowi art. 156 § 1 kpa. W toku takiego postępowania organ administracji bada czy przy wydawaniu decyzji podlegającej weryfikacji zostały spełnione ustawowe wymagania warunkujące wydanie orzeczenia zgodnego z prawem, nie rozpatruje sprawy co do jej istoty, tak jak ma to miejsce w postępowaniu odwoławczym. Celem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest jedynie ustalenie, czy dana decyzja dotknięta jest jedną z wad enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Muzeum uzasadniało swój wniosek rażącym naruszeniem prawa przez Ministra Infrastruktury, tj. wystąpieniem w sprawie nr [...] przesłanki wskazanej w art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez nieuwzględnienie, że w stosunku do [...] wniosek dekretowy w istocie nie został złożony. Organ winien zatem w niniejszym postępowaniu zbadać czy w sprawie zakończonej decyzją z dnia [...] września 2011 r. Minister Infrastruktury stosując art. 156 § 1 pkt 2 kpa w odniesieniu do decyzji uwłaszczeniowej z 1993 r. nie naruszył art. 156 § 1 pkt 2 kpa. W tym zakresie za NSA podkreślić należy, że stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest trybem wyjątkowym i może mieć miejsce jedynie w nadzwyczajnych przypadkach. Przyjmuje się bowiem, że cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść aktu pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste zestawienie ich ze sobą, a nadto gdy tak wydana decyzja nie może być zaakceptowana przez organy praworządnego państwa i powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego. Rażące naruszenie prawa zachodzi zatem wtedy, gdy treść decyzji administracyjnej jest jednoznacznie sprzeczna z treścią przepisu prawa, owo rażące naruszenie prawa musi być przy tym oczywiste. Zasady powyższe winny mieć zastosowanie zarówno gdy chodzi o ocenę ministra w stosunku do decyzji "nieważnościowej" Ministra Infrastruktury z 2011 r. jak i o ocenę decyzji uwłaszczeniowej Wojewody [...] z 1993 r. dokonaną przez Ministra Infrastruktury. Pierwsza ocena winna być dokonana w aktualnie kontrolowanym postępowaniu ministra zaś druga winna była mieć miejsce w postępowaniu nadzwyczajnym zakończonym decyzją Ministra Infrastruktury z 2011 r. W kontrolowanym w niniejszej sprawie postępowaniu organ winien zatem zbadać tok i przesłanki zastosowania przez Ministra Infrastruktury nadzwyczajnego środka weryfikacji decyzji administracyjnej w stosunku do decyzji uwłaszczeniowej z 1993 r. W tym celu, jakkolwiek przedmiotem bezpośredniego badania organu nie jest decyzja z dnia [...] grudnia 1993 r. lecz decyzja z 2011 r. to jednak chcąc ustalić czy Minister Infrastruktury nie naruszył w sposób oczywisty i rażący art. 156 § 1 pkt. 2 kpa, organ winien dokonać analizy stanu faktycznego i stanu prawnego, jaki leżał u podstaw decyzji z 1993 r., gdyż ten determinował następnie wnioski wyciągnięte przez Ministra Infrastruktury w prowadzonym w 2011r. postępowaniu nadzwyczajnym w stosunku do tejże decyzji z 1993 r. W tym zakresie należy jedynie przypomnieć, że przepisem zawartym w art. 2 ust. 1-2 ustawy ustawodawca uwłaszczył z dniem 5 grudnia 1990 r. państwowe i komunalne osoby prawne posiadające w zarządzie grunt stanowiący własność Skarbu Państwa lub gminy. Owo uwłaszczenie nastąpiło z mocy prawa, według stanu prawnego obowiązującego w dniu 5 grudnia 1990 r. i oznaczało przekształcenie istniejącego prawa zarządu na nieruchomości publicznej w prawo na rzeczy cudzej w postaci użytkowania wieczystego, przy czym nie mogło to naruszać praw osób trzecich. W odniesieniu do treści ww przepisu i stwierdzenia w 2011 r. nieważności deklaratoryjnej decyzji uwłaszczeniowej z 1993 r. minister winien zbadać co stanowiło podstawę stwierdzenia nieważności tejże decyzji. Zatem czy w 1993 r. sporna była kwestia własności Skarbu Państwa bądź gminy (gdy chodzi o własność ww nieruchomości), czy też muzeum nie dysponowało prawem zarządu, czy też uwłaszczenie naruszało prawa osób trzecich. Jeżeli, jak wynika częściowo z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, owo dokonane w 1993 r. uwłaszczenie "naruszało prawa osób trzecich", to organ w ramach kontroli nadzwyczajnej winien ustalić czy Minister Infrastruktury w decyzji "nieważnościowej" z 2011 r. określił: jakie prawa, kiedy i przez kogo zgłoszone, jak również czyje konkretnie prawa zostały naruszone przez uwłaszczenie muzeum. W ramach wskazówek dotyczących kontroli nadzorczej stwierdzenia rażącego naruszenia art. 2 ust. 1 ustawy nie sposób pominąć, że paradoksem w tego typu sprawach (jak i w sprawie zakończonej w 2011 r.) jest to, że nierozpoznane dotychczas prawa następców prawnych gruntów dekretowych, są jedynie prawami "wirtualnymi" a więc prawami niezmaterializowanymi. Stanowią one zatem jedynie swoistą ekspektatywę "praw osób trzecich". Chodzi o sytuacje, w których wniosek dekretowy nie może być pozytywnie rozpoznany dopóty dopóki istnieją w obrocie przypisane danej nieruchomości [...] decyzje uwłaszczeniowe. Jak wskazał bowiem NSA w wyroku z dnia 16 kwietnia 2014 r. (I OSK 2224/2012, LexPolonica nr 8406992, http://orzeczenia.nsa.gov.pl) oddanie gruntów, objętych działaniem dekretu w użytkowanie wieczyste w drodze decyzji administracyjnej lub umowy cywilnoprawnej innym podmiotom, dopóki decyzje te lub umowy pozostają w obrocie prawnym, stanowi przeszkodę do oddania gruntów w użytkowanie wieczyste przedwojennemu właścicielowi lub jego następcy prawnemu na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu. Z drugiej strony, potwierdzenie nabycia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości w trybie art. 2 ust. 1 ustawy możliwe jest dopiero po definitywnym rozpoznaniu wniosku dekretowego, który (jak wynika z aktualnego orzecznictwa), ma zawsze pierwszeństwo przed zadysponowaniem gruntem na rzecz innych niż Skarb Państwa podmiotów (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 listopada 2009r. w sprawie I SA/Wa 1145/09, lex 588917). Aby jednak ustalić, że istnieje przeszkoda do wydania decyzji potwierdzającej nabycie prawa użytkowania wieczystego z mocy prawa bądź (jak w decyzji nieważnościowej z 2011 r.) stwierdzić nieważność tego rodzaju decyzji z uwagi na naruszenie praw osób trzecich - organ administracji winien w pierwszej kolejności ustalić, czy wniosek dekretowy został złożony skutecznie a do tego (co do zasady) nie ma prawa, gdyż nie ma kompetencji do oceny tego wniosku, nawet gdy chodzi o kwestie czysto formalne. W przypadku rozpoznawania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej organ winien działać bardziej precyzyjnie niż w postępowaniu zwyczajnym i nie może, w ocenie Sądu, poprzestać jedynie na ustaleniu, że postępowanie z wniosku dekretowego nie zostało dotychczas zakończone a tym bardziej nie może polegać wyłącznie na twierdzeniu kogokolwiek, że wniosek dekretowy został złożony. Stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej po niemalże 20 latach od jej wydania możliwe jest bowiem dopiero wówczas gdy zostanie w sposób nie budzący wątpliwości wykazane, że w stosunku do gruntu objętego ową uwłaszczeniową decyzją - kwestionowaną co istotne w nadzwyczajnym trybie i wbrew zasadzie trwałości decyzji administracyjnej - toczy się postępowanie zainicjowane wnioskiem opartym na art. 7 dekretu. Wspomnianym przez Sąd paradoksem omawianych postępowań jest to, że aby stwierdzić nieważność decyzji uwłaszczeniowej organ administracji musi w pierwszej kolejności ustalić czy toczy się postępowanie dekretowe a jednocześnie organ ten nie ma prawa poddawać analizie skuteczności a tym bardziej zasadności tak złożonego wniosku. Przed stwierdzeniem nieważności decyzji a więc przed stwierdzeniem, że doszło do rażącego naruszenia prawa i to w sposób oczywisty, organ winien zatem zwrócić się do organu orzekającego w trybie przepisów dekretowych o wskazanie: kto (a więc czy dawny właściciel), kiedy - a więc czy w terminie do tego przewidzianym i dokładnie w stosunku do jakiej nieruchomości ów wniosek dekretowy złożył. W przeciwnym razie stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej należałoby uznać za przedwczesne albowiem w omawianym trybie nadzwyczajnym spełnienie przesłanki rażącego naruszenia prawa nie może budzić jakichkolwiek wątpliwości, a tym bardziej nie można jej domniemywać. Organ orzekający w sprawie nieważności uwłaszczenia nie może rzecz jasna dokonywać sam oceny formalnej wniosku dekretowego (choćby na podstawie wypożyczonych akt), ale w tym celu winien zwrócić się do organu "dekretowego" o wskazanie jakie ustalenia poczyniono w zakresie oceny formalnej wniosku dekretowego. W ocenie Sądu są to podstawowe czynności, jakie powinny być dokonane przez organ nadzoru w każdym tego typu postępowaniu nadzorczym, a z kolei organ nadzoru nad tego rodzaju postępowaniem nadzwyczajnym (tj. jak w sprawie niniejszej) winien rutynowo je skontrolować (zbadać czy zostały dokonane) i ocenić. W tej sprawie przybiera to szczególny wymiar, gdyż jak wskazano wyżej, w wyroku I OSK 1133/10 NSA jednoznacznie stwierdził, że wniosek dekretowy w stosunku do "[...]" został złożony przez podmioty do tego nieuprawnione. I jakkolwiek w sprawie I OSK 2537/14 NSA zaznaczył, iż wyrok I OSK 1133/10 wiąże jedynie co do sentencji rozstrzygnięcia, to jednak ustalenia poczynione w tej sprawie przez NSA (stanowiące podstawę stwierdzenia nieważności decyzji dekretowej z 1955 r.) powinny być brane pod uwagę i odpowiednio analizowane jako element stanu faktycznego sprawy prowadzonej w 2011 r., a następnie ocenione w sprawie niniejszej. W tej sytuacji, postępowanie Ministra Infrastruktury zakończone decyzją z 2011 r. stwierdzającą nieważność decyzji uwłaszczeniowej z 1993 r., winno wskazywać na konkretne ustalenia poczynione w tym zakresie przez tegoż Ministra. Albo bowiem (wbrew stanowisku wyrażonemu aktualnie w sprawie I OSK 2537/14) Minister poprzestał na ustaleniach NSA poczynionych w sprawie I OSK 1133/10 (ale wówczas decyzja stwierdzająca nieważność decyzji uwłaszczeniowej byłaby sprzeczna z zasadami logiki) albo też Minister ten poczynił własne ustalenia w omawianym zakresie. Tymczasem z akt kontrolowanej sprawy, a także z uzasadnienia zaskarżonej decyzji w żadnej mierze nie wynika aby minister w ramach nadzoru przeprowadził niezbędną kontrolę decyzji Ministra Infrastruktury z 2011 r. co do toku jego rozumowania przy stwierdzaniu rażącego naruszenia prawa w postaci art. 2 ustawy w decyzji z 1993 r. Ponadto w ramach nadzoru organ winien przeanalizować i ocenić, czy stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej z 1993 r. w świetle ugruntowanego orzecznictwa opartego o treść art. 156 § 1 pkt. 2 kpa zostało oparte o przepis nie budzący wątpliwości. W sposób rażący może bowiem zostać naruszony wyłącznie przepis, który nie wymaga stosowania wykładni prawa a więc taki przepis, którego redakcja i treść nie budzi jakichkolwiek wątpliwości. Jednocześnie konkretny stan faktyczny sprawy musiałby uzasadniać przekonanie, że owo rażące naruszenie prawa musiało być uznane w nim za oczywiste. Innymi słowy organ winien zbadać czy Minister Infrastruktury analizował treść art. 2 ust. 1 ustawy w kontekście sformułowania: "nie narusza praw osób trzecich" ale też jaka była wykładnia tego przepisu w dacie orzekania przez wojewodę, tj. w 1993 r. Aktualnie nie budzi wątpliwości, że zawarta w art. 2 ustawy klauzula "nie narusza praw osób trzecich" oznacza, że niedopuszczalne jest uwłaszczenie państwowych osób prawnych, jeżeli w stosunku do gruntu pozostającego w ich zarządzie nie został rozpoznany wniosek dekretowy lub istnieją do tego gruntu inne uprawnienia osób trzecich (por. wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2008 r. sygn. akt I OSK 1633/06, publ. LEX nr 456255). Obowiązująca dziś wykładnia art. 2 ust. 1 ustawy została ukształtowana dopiero przez orzecznictwo, w tym przez orzecznictwo Sądu Najwyższego. Nawet w doktrynie podnosi się, że w przedmiocie wykładni wyrażenia ustawowego "nie narusza to praw osób trzecich" doszło do rozbieżności (tak H. Ciepła, R. Sobański i K. Sobczak-Sobańska, Ustawa z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, WoltersKluwer). Uzasadnienie projektu ustawy (druk sejmowy nr 321) nie zawiera ani jednego zdania odnośnie do myśli przewodniej ustawodawcy w ww zakresie, a interpretacja ww przepisu zawartego w art. 2 ust. 1 ustawy nie była oczywista i jednolita od początku, lecz wykształciła się dopiero później. Pogląd, iż były właściciel nieruchomości warszawskiej lub jego następca ma status osoby trzeciej w rozumieniu art. 2 ust. 1 ustawy a jego nierozpoznany do daty orzekania o uwłaszczeniu wniosek o przyznanie prawa własności czasowej gruntu ma pierwszeństwo w stosunku do następującego ex lege uwłaszczenia - w orzecznictwie sądowoadministarcyjnym ukształtował się dopiero na tle wyroku Sądu Najwyższego z dnia 6 kwietnia 1995 r. III ARN 8/95 oraz uchwały tego Sądu z dnia 27 stycznia 2000 r. III ZP 14/99 (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 października 2001 r. w sprawie I SA 2394/99, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 kwietnia 2005 r. OSK 1265/2004, z 27 kwietnia 2005 r. OSK 1330/2004, z dnia 21 grudnia 2005 r. I OSK 294/2005, czy z dnia 7 grudnia 2007 r. I OSK 1733/2006 oraz wyrok NSA z dnia 29 czerwca 2012 r., I OSK 980/2011, LexPolonica nr 8720014, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W początkowym okresie stosowania ustawy, w orzecznictwie NSA dominował natomiast pogląd, że każdy grunt państwowy, będący w zarządzie państwowej osoby prawnej innej niż Skarb Państwa, stał się z mocy prawa przedmiotem użytkowania wieczystego przez tę osobę prawną bez względu na to, czy jakakolwiek osoba trzecia zgłosiła roszczenia dotyczące własności gruntu (por. np. wyrok NSA z dnia 24 października 1994 r., IV SA 946/94, LEX nr 687797). Potem na przestrzeni lat linia ta ulegała zmianie a następnie przedmiotem oceny orzecznictwa była kwestia daty skutecznego zgłoszenia roszczenia do nieruchomości (przed 5 grudnia 1990 r. czy też kiedykolwiek później, np. po wydaniu decyzji uwłaszczeniowej itd.itd.). Sąd rozpoznający niniejszą sprawę, w ramach dygresji, wskazuje jedynie (gdyż kwestia wykładni art. 2 ust. 1 ustawy nie jest przedmiotem oceny w niniejszej sprawie "nadzoru nad nadzorem"), że alternatywnie można przyjąć także inną, niezbyt eksponowaną dotychczas koncepcję. Mianowicie, że ustawodawca (uwzględniając zasadę racjonalizmu), wprowadzając w art. 2 ust. 1 ochronę praw osób trzecich nie miał na myśli byłych właścicieli lecz w istocie gwarantował owym "osobom trzecim" prawa nadane im tą samą ustawą w stosunku do tych samych gruntów. Można przykładowo przywołać tu art. 8 ust. 1 ustawy, w którym ustawodawca w stosunku do tych samych gruntów Skarbu Państwa (np. będących w zarządzie państwowej osoby prawnej) przeprowadził uwłaszczenie dla osób, które wybudowały na nich ze środków własnych garaż. "Uwłaszczenie" państwowej osoby prawnej na gruncie Skarbu Państwa będącym w jej zarządzie nie mogło naruszać praw osób, które na podstawie pozwolenia na budowę wybudowały garaż na tym samym gruncie. Szersza analiza ww kwestii pozostaje bez wpływu na wynik sprawy a zatem jest bezprzedmiotowa. Przy wykładni tego niedookreślonego przepisu trzeba jednak zwrócić uwagę na to, że został on ustanowiony na obszarze całego kraju, elementów jego wykładni nie można zatem koncentrować w odniesieniu do specyfiki gruntów warszawskich. Uwzględniając przy tym wcześniejsze regulacje, w tym mającą z mocy samego prawa komunalizację dokonaną 27 maja 1990 r., i brak sformułowania podobnych przepisów w np. stosunku do podlegających komunalizacji gruntów Skarbu Państwa, nie wydaje się oczywiste aby ustawodawca zakładał a priori, że Skarb Państwa pozostaje "wadliwym" właścicielem nieruchomości. W odniesieniu do art. 2 ust. 1 ustawy należy zatem wskazać, że gdy chodzi o ewolucję wykładni przepisu czy zmianę stanowiska doktryny – to w świetle art. 156 § 1 pkt. 2 kpa – nie stanowi ona przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. O rażącym naruszeniu prawa nie można bowiem mówić w przypadku wybrania jednej z wykładni niejednoznacznego przepisu prawa, nawet jeśli później została ona uznana za nieprawidłową, a nawet już sam fakt istnienia różnych wykładni przepisu prawa winien prowadzić do wniosku, że nie występuje przesłanka rażącego naruszenia normy prawnej. (por. wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2014 r. II GSK 1666/2012, LexPolonica nr 8263936). Ponieważ przedmiotem kontroli nadzwyczajnej ministra jest decyzja podjęta również w trybie nadzwyczajnym, co Sąd konsekwentnie podkreśla, minister winien też ocenić czy niezależnie od kwestii wykładni, dat i kierunków jej kształtowania, stan faktyczny tej konkretnej sprawy uzasadniał przyjęcie przez Ministra Infrastruktury rażącego naruszenia prawa przez wojewodę w sytuacji gdy wniosek dekretowy z 1949 r. w dacie wydawania decyzji deklaratoryjnej z 1993 r. był negatywnie i ostatecznie rozpoznany niemalże 40 lat wcześniej. Organ winien zatem ustalić, czy w 1993 r. akta uwłaszczeniowe (w tym wieczystoksięgowe) zawierały jakąkolwiek informację mogącą wskazywać na naruszenie praw osób trzecich przy uwłaszczeniu muzeum, co mogłoby prowadzić do wniosków wyciągniętych w 2011 r. w decyzji "nieważnościowej". Sąd pomija w tym miejscu przywołane wyżej ustalenia NSA będące podstawą wyroku w sprawie I OSK 1133/10, bo o tym była mowa wyżej. Na podstawie akt sprawy administracyjnej z 2011 r. organ winien więc ocenić czy decyzja Ministra Infrastruktury została wydana na podstawie właściwie zinterpretowanego art. 156 § 2 pkt 2 kpa (czy też w rażący sposób naruszała ten przepis) ewentualnie czy przy jej wydawaniu Minister Infrastruktury dopuścił się rażącego naruszenia zasad ogólnych kpa w szczególności zasady: praworządności i dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 kpa), jak również art. 77 § 1 i art. 80 kpa obligujących go do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy przez zebranie i rozważenie wyczerpująco materiału dowodowego w odniesieniu do konkretnego stanu faktycznego, stanu prawnego i wykładni, jaką kształtowało orzecznictwo na jego tle na przestrzeni lat. Minister winien też zbadać czy Minister Infrastruktury uzasadnił swoje stanowisko w sposób odpowiadający wymogom kpa czy też może uzasadnienie decyzji tej rangi (wydawanej w trybie nieważnościowym) w stosunku do przedmiotu postępowania (uwłaszczenia nieruchomości pn "[...]") w stosunku do tego konkretnego podmiotu (Muzeum Narodowe w [...]) rażąco narusza standardy określone w art. 107 § 3 kpa w ramach omówienia przesłanek zastosowania w tej sprawie art. 156 § 1 pkt. 2 kpa a także czy nie narusza rażąco art. 8 kpa. Oceny tej w żadnej mierze Sąd na tym etapie sprawy nie przesądza gdyż to nie sąd administracyjny lecz organ administracji winien rozstrzygnąć sprawę. Sąd ma za zadanie dokonać jedynie kontroli tegoż rozstrzygnięcia pod względem zgodności z prawem. Tymczasem zaskarżona decyzja z uwagi na nie przedstawienie motywów jej wydania w zasadzie w ogóle nie nadaje się do merytorycznej kontroli sądowoadministracyjnej. Nie wynika z niej bowiem jakie niezbędne "elementy" postępowania Ministra Infrastruktury zakończonego decyzją z 2011 r. kontrolował organ, w konsekwencji nie sposób z niej wywieść czy kontrola przeprowadzona w niniejszym postępowaniu odpowiada prawu. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji przytacza jedynie uzasadnienie decyzji Ministra Infrastruktury z 2011 r. i nie zawiera ani jednego zdania dotyczącego oceny tejże decyzji pod jakimkolwiek kątem (poza jej akceptacją), nie zawiera też ani jednego zdania odnośnie do zarzutów wniosku o stwierdzenie nieważności czy wniosku muzeum o ponowne rozpoznanie sprawy. Z zaskarżonej decyzji nie wynika także czy stwierdzając nieważność decyzji z 1993 r. Minister Infrastruktury oceniał kwestię wykładni art. 2 ustawy bądź kwestię nieodwracalnych skutków prawnych, jakie decyzja ta mogła wywołać (choćby w kontekście przedawnienia roszczeń muzeum w stosunku do kosztów związanych z użytkowaniem wieczystym nieruchomości a także konstytutywnym wpisem tego prawa do księgi wieczystej). Sąd zwraca uwagę, że w procesie administracyjnym od wielu lat mamy do czynienia ze zjawiskiem polegającym na nadużywaniu trybu nadzwyczajnego warunkującego stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej. Przepisy procedury administracyjnej dopuszczają stwierdzenie nieważności decyzji tylko w określonym w art. 156 § 2 kpa dziesięcioletnim terminie – za wyjątkiem przesłanek określonych w art. 156 § 1 pkt. 2 i pkt. 5 kpa. Po 10 latach można stwierdzić nieważność decyzji jedynie wyjątkowo - w oparciu o przesłankę rażącego naruszenia prawa bądź istniejącej w niej wady z mocy samego prawa. Rażące naruszenie prawa to termin niedookreślony i każdorazowo podlegający wykładni – w zależności od stanu faktycznego sprawy. Powyższe prowadzi do wielu "ekscesów" interpretacyjnych stosowanych zarówno przez wnioskodawców domagających się stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej a w konsekwencji i przez organy administracji a niekiedy także i sądownictwo administracyjne. Dał temu wyraz NSA w wyroku z dnia 3 września 2014 r. I OSK 950/2014. Wskazał mianowicie, że "zastosowanie przez organ administracji publicznej sankcji nieważności wobec decyzji, która nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa), jest co najmniej naruszeniem prawa materialnego, które ma wpływ na wynik sprawy. Przy czym jaskrawe nadużycie tego nadzwyczajnego środka prawnego jest rażącym naruszeniem prawa, które powoduje zastosowanie sankcji nieważności decyzji wobec decyzji stwierdzającej nieważność decyzji (art. 156 § 1 pkt 2 kpa)" (por. wyrok NSA z dnia 3 września 2014 r. I OSK 950/2014, LexPolonica nr 8757325, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W kontrolowanej przez Sąd sprawie nie doszło do stwierdzenia nieważności decyzji kontrolowanej w trybie nadzorczym - ale też z akt sprawy nie wynika aby jakąkolwiek kontrolę, przynajmniej w niezbędnym zakresie, minister przeprowadził. Stąd i obszerne sugestie tut. Sądu co do kierunków analizy, jaka w tej randze sprawy obowiązkowo musi zostać przeprowadzona. Wskazania Sądu, stosownie do art. 153 ppsa, minister winien uwzględnić oceniając w trybie nadzwyczajnym kontrolowaną przez siebie decyzję. Ocena dokonana przez organ winna uwzględniać zatem przedstawione wyżej zasady dotyczące przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji gdy chodzi o decyzję Ministra Infrastruktury z 2011 r. – jednocześnie także w kontekście dokonanej przez niego w trybie "nieważnościowym" kontroli decyzji administracyjnej z 1993 r. W tym celu, stosując art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję - ale jedynie w zaskarżonej części. Decyzja ministra z dnia [...] lutego 2013 r. [...] zapadła na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 127 § 3 kpa. Na tym etapie sprawy mamy zatem sytuację, w której minister po analizie akt sprawy [...] zobowiązany będzie rozpoznać wniosek muzeum o ponowne rozpatrzenie sprawy i orzec jedynie co do istoty. W trybie art. 138 § 1 pkt 2 kpa organ może bowiem jedynie uchylić zaskarżoną decyzję I instancji w całości albo w części i w tym zakresie orzec co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję - umorzyć postępowanie pierwszej instancji. Skoro w decyzji z dnia [...] lutego 2013 r. minister uchylił decyzję I instancji i orzekł co do istoty sprawy a przedmiotem zaskarżenia muzeum objęło jedynie część rozstrzygnięcia, czyli tylko orzeczenie co do istoty sprawy, to przy uwzględnieniu, że nastąpiło już uchylenie decyzji I instancji, w ww trybie art. 138 § 1 pkt 2 kpa organ będzie mógł wydać jedynie decyzję co do meritum bądź w przedmiocie umorzenia postępowania. Oznacza to, że minister nie może już zastosować 138 § 1 pkt 1 czy art. 138 § 1 pkt 3 kpa ani 138 § 2 kpa. W tym zakresie, stosownie do art. 190 ppsa Sąd był związany wykładnią dokonaną przez NSA w przywołanym wyżej wyroku NSA I OSK 2537/14 z dnia 25 maja 2016 r.