I SA/Wa 970/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka - Płaczkowska (spr.) Sędziowie WSA Magdalena Durzyńska WSA Marta Kołtun – Kulik Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 września 2016 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej oddala skargę Zaskarżoną decyzją z [...] kwietnia 2016 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] po rozpoznaniu odwołania M. S. od decyzji Prezydenta [...] z [...] grudnia 2014 r., nr [...] odmawiającej przyznania pomocy finansowej - utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że 6 października 2014 r. M. S. złożył wniosek o przyznanie pomocy materialnej na żywność i opłaty mieszkaniowe. Mimo podjętych prób organ I instancji nie przeprowadził z wnioskodawcą wywiadu środowiskowego. W toku postępowania organ ustalił jednak, że wnioskodawcy przyznany został dodatek mieszkaniowy na okres od 1 lipca 2014 r. do 31 grudnia 2014 r. w wysokości [...] zł miesięcznie. Za zajmowany przez niego lokal czynsz wynosi [...] zł, a opłaty z tego tytułu wnoszone są regularnie w wysokości [...] zł miesięcznie. Na dzień 28 listopada 2014 r. widnieje nadpłata za lokal w kwocie [...] zł. Ponadto w dniu 28 lipca 2014 r. organ uzyskał informację z ZUS III Oddział w W., że łączna kwota zgromadzonego od 1 października 1998 r. do 31 lipca 2014 r. świadczenia z tytułu nieodebranej przez wnioskodawcę renty wynosi [...] zł netto, a kwota przysługującego świadczenia z tytułu renty wynosi [...] zł netto miesięcznie. Organ I instancji wyjaśnił, że do dnia wydania decyzji wnioskodawca nie skontaktował się z pracownikiem socjalnym celem przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Ostatni wywiad środowiskowy był przeprowadzony 15 maja 2013 r., jednakże z uwagi na upływ czasu nie może stanowić podstawy do oceny aktualnej sytuacji wnioskodawcy. Od decyzji Prezydenta [...] odwołał się M. S., kwestionując jej zasadność. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] rozpatrując sprawę wskazało, że przyznanie zasiłku celowego na podstawie art. 39 ust. 1 i 2 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (j.t. Dz.U. z 2015 r., poz. 163 z późn. zm.) odbywa się w sferze swobodnego uznania, tzn., że organ - nawet jeśli spełnione są przesłanki – może ale nie musi przyznać świadczenie. Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 39 ust. 1 i 2 ustawy, w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lab całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Kolegium podkreśliło, że niezależnie od wymogów określonych w art. 39 ust. 1 i 2 ustawy zasiłek celowy może być przyznany, jeśli wnioskodawca spełnia kryterium dochodowe określone w art. 8 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy. Dla osoby samotnie gospodarującej kwota ta wynosił w chwili orzekania przez organ I instancji 542 zł (a przez organ odwoławczy 634 zł). Dochód skarżącego wynosił [...] zł miesięcznie i przekraczał kwotę kryterium dochodowego na osobę samotnie gospodarującą. Niepobieranie przez wnioskodawcę renty nie ma wpływu na zaliczenie tego świadczenia do jego dochodu. (por. wyrok NSA z 13 lipca 20112 r., sygn. akt I OSK 2368/11). Organ odwoławczy wskazał, że nie ma możliwości przyznania wnioskodawcy zasiłku celowego. Podkreślił, iż przyznawanie zasiłków celowych osobom przekraczającym kryterium dochodowe z jednej strony stanowi naruszenie przepisów ustawy, z drugiej - jest działaniem krzywdzącym osoby, które spełniają wymogi ustawowe, gdyż otrzymują zasiłki w niższej wysokości. W przypadku przekroczenia kryterium dochodowego ustawodawca upoważnia wyjątkowo do przyznania specjalnego zasiłku celowego. Jednakże przyznanie specjalnego zasiłku celowego na podstawie art. 41 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej odbywa się również w sferze uznania administracyjnego. Zgodnie z art. 41 ust. 1 ustawy: w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany (...) specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi. Specjalny zasiłek celowy może być przyznany jedynie w sytuacji wyjątkowej, nadzwyczajnej. Organ odwoławczy podkreślił, że szczególnie uzasadniony przypadek to taka sytuacja życiowa osoby lub rodziny, która ponad wszelką wątpliwość, bez konieczności wnikliwych zabiegów interpretacyjnych pozwala stwierdzić, że aż tak drastyczne, tak dotkliwe w skutkach i tak daleko ingerujące w plany życiowe zdarzenia nie należą do zdarzeń codziennych ani nawet do zdarzeń nadzwyczajnych. Są to zdarzenia występujące zupełnie okazjonalnie, wymagające wielu niefortunnych zbiegów wydarzeń, wykraczające poza możliwości ludzkiej zapobiegliwości. Zdaniem organu II instancji w niniejszej sprawie nie występuje wyjątkowa i nadzwyczajna sytuacja, o której mowa w art. 41 ust. 1 ustawy. Nie zostały zatem spełnione przesłanki do przyznania wnioskowanej pomocy na podstawie tego przepisu. Kolegium wyjaśniło, że mimo, iż organ I instancji odmówił przyznania świadczenia przede wszystkim z uwagi na zaistnienie przesłanki określonej art. 107 ust. 4a ustawy, to uznało za zasadne wskazać także na wyżej podane przyczyny uzasadniające decyzję odmowną. Na decyzję Samorządowego kolegium Odwoławczego w [...] skargę złożył M. S. Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 2 ust. 1 i art. 3 ustawy o pomocy społecznej, pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Zadaniem pomocy społecznej jest zapobieganie sytuacjom, o których mowa w art. 2 ust. 1 ustawy przez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielniania osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem. Potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy winny zostać uwzględnione, o ile odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Zgodnie z art. 39 ustawy pomoc społeczna może mieć formę zasiłku celowego na zaspokojenie niezbędnej potrzeby bytowej. Zasiłek ten może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Decyzja o przyznaniu lub odmowie przyznania tego świadczenia ma charakter uznaniowy. Kryteria uprawniające do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej zostały ściśle określone w art. 8 ustawy. Przepis ten ogranicza dostęp do świadczeń społecznych, wprowadzając tzw. kryterium dochodowe, przy jednoczesnym wystąpieniu jednej z okoliczności wymienionych w art. 7 ustawy, takich jak np. bezrobocie, długotrwała choroba. W sytuacji, gdy dochód wnioskodawcy przekracza ustalone kryterium dochodowe może nastąpić przyznanie świadczenia jedynie na podstawie art. 41 ustawy o pomocy społecznej stanowiącego, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy, który nie podlega zwrotowi, zasiłek okresowy, zasiłek celowy lub pomoc rzeczowa, które podlegają zwrotowi częściowo lub w całości. Decyzję w sprawie zasiłku celowego organ wydaje po przeprowadzeniu wywiadu środowiskowego (art. 106 ust. 4 ustawy), który zgodnie z art. 107 ust. 1 ustawy ma na celu ustalenie sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej potrzebujących pomocy. Sposób przeprowadzenia tego wywiadu regulują przepisy rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z 8 czerwca 2012 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego (Dz. U. poz. 712). W myśl przepisu § 2 ust. 3 rozporządzenia wywiad przeprowadza się w miejscu zamieszkania osoby lub rodziny albo w miejscu ich pobytu, w dniach roboczych, w godzinach pracy ośrodka pomocy społecznej lub powiatowego centrum pomocy rodzinie albo w innym terminie uzgodnionym z osobą lub rodziną, za zgodą kierownika jednostki organizacyjnej pomocy społecznej. Przeprowadzając wywiad pracownik socjalny bierze pod uwagę indywidualne cechy, sytuację osobistą, rodzinną, dochodową i majątkową osoby samotnie gospodarującej lub osób w rodzinie, mogące mieć wpływ na rodzaj i zakres przyznawanej im pomocy. Na podstawie przeprowadzonego wywiadu pracownik socjalny dokonuje analizy i oceny sytuacji danej osoby lub rodziny i formułuje wnioski z niej wynikające, stanowiące podstawę planowania pomocy. Zgodnie z art. 4 ustawy osoby korzystające ze świadczeń są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem mogą stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (art. 11 ust. 2). Decyzja w przedmiocie wnioskowanego przez skarżącego świadczenia ma charakter uznaniowy. Kontrola decyzji uznaniowej dokonywana przez Sąd ma ustalić, czy dopuszczalne było wydanie przedmiotowej decyzji, czy organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego i czy właściwie uzasadnił swoje rozstrzygnięcie. Jak wyżej podniesiono brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym może stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Niewątpliwie jedną z postaci odmowy współdziałania z pracownikiem socjalnym jest uniemożliwienie mu przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego. Dlatego też odmowa podjęcia współdziałania z organem poprzez uniemożliwienie mu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zobowiązuje organ do negatywnego załatwienia sprawy (m.in. wyrok NSA z 16 lipca 2008 r., sygn. akt I OSK 1424/07, niepubl.). Jak wynika z akt administracyjnych, pomimo prób skontaktowania się ze skarżącym, nie udało się pracownikowi Ośrodka Pomocy Społecznej przeprowadzić z nim wywiadu środowiskowego. Pracownik socjalny w dniach 29 i 31 października 2014 r. nie zastał wnioskodawcy w miejscu zamieszkania i pomimo pozostawionych pism z prośbą o kontakt do dnia wydania decyzji organu I instancji wnioskodawca nie skontaktował się z Ośrodkiem Pomocy Społecznej. Dodatkowo pismem z 3 listopada 2014 r. organ zwrócił się do skarżącego z prośbą o nawiązanie kontaktu z pracownikiem socjalnym. Jednakże skarżący kontaktu nie nawiązał. Natomiast jak wynika z odwołania skarżący świadomie odmawia przeprowadzenia z nim wywiadu podając, że: "od maja 2013 r. jakiekolwiek wywiady nie będą już możliwe ze względu na możliwość dokonania prowokacji przez pracownika socjalnego z OPS" oraz wskazując na obawę: "spisku, który może doprowadzić do zamknięcia mnie w szpitalu psychiatrycznym". Należy także mieć na względzie, że osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej powinny przezwyciężać trudne sytuacje życiowe wykorzystując własne środki, możliwości i uprawnienia. Dopiero niemożność pokonania w ten sposób trudnych sytuacji życiowych stanowi przesłankę włączania się instytucji państwa. Pomoc społeczna ma bowiem charakter uzupełniający i pomocniczy. Egzekwowanie od świadczeniobiorcy obowiązku współdziałania jest niezwykle ważne. W przeciwnym bowiem przypadku pomoc społeczna ograniczałaby się rozdawnictwa świadczeń i braku eliminacji źródeł problemów społecznych. Zgodnie z art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, negatywna ocena postawy wnioskodawcy, wyrażająca się brakiem osobistej aktywności we współdziałaniu z organami pomocy społecznej, stanowi samodzielną i wystarczającą podstawę do odmowy przyznania jej zasiłku celowego. W okolicznościach niniejszej sprawy uznać należy trafność postawionego przez organ I instancji zarzutu braku współdziałania skarżącego z Ośrodkiem Pomocy Społecznej. Zdaniem Sądu, sposób zachowania skarżącego uniemożliwił ocenę, czy sytuacja życiowa wnioskodawcy, przy uwzględnieniu tego, że jest on uprawniony do świadczenia z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, jest na tyle trudna, że należy mu pomóc w zaspokojeniu niezbędnych potrzeb. Brak możliwości dokonania rzetelnej oceny sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej skarżącego uniemożliwił pracownikom socjalnym analizę i ocenę sytuacji skarżącego i sformułowanie wniosków z niej wynikających stanowiących podstawę planowania pomocy, jej rodzaju i zakresu. W tej sytuacji prawidłowym było dokonanie ustaleń sytuacji osobistej i dochodowej skarżącego na podstawie zebranych w sprawie dowodów w tym: pisma ZUS z 19 lipca 2014 r. o wysokości należnego skarżącemu świadczenia rentowego i nabyciu prawa do świadczenia emerytalnego, pisma Spółdzielni Mieszkaniowo- Budowlanej [...] z 13 listopada 2014 r. o wpłatach świadczeń czynszowych, decyzji Prezydenta [...] z [...] sierpnia 2014 r. nr [...] o przyznaniu skarżącemu dodatku mieszkaniowego na okres od 1 lipca do 31 grudnia 2014 r. Organy słusznie uznały, że wobec przekroczenia przez skarżącego kryterium dochodowego i nie zaistnieniu przesłanek z art. 41 ustawy brak jest podstaw do przyznania mu zasiłku celowego i specjalnego zasiłku celowego. Podsumowując uznać należy, że organy orzekające podjęły wszelkie niezbędne kroki do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Dokonały właściwej oceny dowodów jak również właściwej oceny postawy skarżącego. Organy nie przekroczyły granic uznania administracyjnego. We właściwy sposób wyjaśniły powody, które legły u podstaw odmowy przyznania skarżącemu wnioskowanego świadczenia. Organy orzekające nie uchybiły również zasadom postępowania administracyjnego. W sposób wyczerpujący przedstawiły w uzasadnieniu wydanych decyzji swoje racje oraz motywy podjętych rozstrzygnięć. Mając na uwadze wszystkie wyżej wskazane okoliczności Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.