I SA/Wa 970/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik, sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz, sędzia WSA Bożena Marciniak (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 listopada 2022 r. sprawy ze skargi [...] S.A. w [...] na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 9 lutego 2022 r. nr DO-II.7610.10.2022.KC w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości oddala skargę. Decyzją z 9 lutego 2022 r., nr DO-II.7610.10.2022.KC, Minister Rozwoju i Technologii utrzymał w mocy decyzję Wojewody Śląskiego z 17 grudnia 2021 r., nr NWIV.752.100.2015, o odmowie stwierdzenia nabycia prawa użytkowania wieczystego. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym. Decyzją z 17 grudnia 2021 r. Wojewoda Śląski, działając na podstawie art. 34 i art. 35 ustawy z 8 września 2000 r. o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe", § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 3 stycznia 2001 r. w sprawie sposobu potwierdzania posiadania przez przedsiębiorstwo państwowe "Polskie Koleje Państwowe" gruntów będących własnością Skarbu Państwa, w tym rodzajów dokumentów stanowiących dowody w tych sprawach, odmówił stwierdzenia nabycia z dniem 27 października 2000 r. przez Polskie Koleje Państwowe w W. prawa użytkowania wieczystego niezabudowanego gruntu położonego w gminie S., obręb [...], obejmującego działki nr [...] o pow. 976 m2, nr [...] o pow. 82 m2, nr [...] o pow. 54 m2, nr [...] o pow. 28 m2, nr [...] o pow. 31 m2 i nr [...] o pow. 725 m2, objętego księgą wieczystą nr [...], prowadzoną przez Sąd Rejonowy w M. [...] Wydział Ksiąg Wieczystych. Odwołanie od powyższej decyzji złożyły Polskie Koleje Państwowe S.A. w W. (dalej jako "PKP") zarzucając organowi brak ustalenia czy w sprawie spełniono wszystkie przesłanki uwłaszczenia wynikające z art. 34 ustawy z 8 września 2000 r., w szczególności nieustalenie czy PKP były w posiadaniu przedmiotowej nieruchomości według stanu na dzień 5 grudnia 1990 r., jak też ewentualnego wystąpienia sytuacji obalającej nabycie prawa w trybie art. 34 ustawy z dnia 8 września 2000 r. Decyzją z 9 lutego 2022 r. Minister Rozwoju i Technologii utrzymał w mocy decyzję Wojewody Śląskiego z 17 grudnia 2021 r. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ odwoławczy przywołał treść art. 34 ust. 1 ustawy z 8 września 2000 r. i wskazał, że podstawową przesłanką warunkującą możliwość nabycia przez PKP prawa użytkowania wieczystego nieruchomości w tym trybie jest przysługujące Skarbowi Państwa zarówno w dniu 5 grudnia 1990 r., jak i w dniu 27 października 2000 r. prawo własności gruntu objętego wnioskiem uwłaszczeniowym. Minister podniósł, że przedmiotowa nieruchomość zarówno w dacie 5 grudnia 1990 r., 27 października 2000 r. jak też obecnie stanowi własność Skarbu Państwa, co potwierdza treść księgi wieczystej nr [...]. Organ odwoławczy wskazał, że kolejną przesłanką niezbędną do stwierdzenia nabycia przez PKP prawa użytkowania wieczystego w trybie art. 34 ustawy jest aby w dniu 5 grudnia 1990 r. grunty Skarbu Państwa znajdowały się w posiadaniu PKP, co do których PKP nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej i nie legitymuje się nimi do dnia wykreślenia z rejestru przedsiębiorstw państwowych. Minister podniósł, że pismem z 17 lutego 2015 r. PKP poinformowały organ pierwszej instancji o zmianie podstawy prawnej wniosku z art. 200 ustawy o gospodarce nieruchomościami na art. 34 ustawy z 8 września 2000 r. oraz wskazały, że postępowanie w zmienionym trybie powinno być prowadzone na podstawie dokumentów dołączonych do wniosku PKP o uwłaszczenie z 8 września 2004 r. tj. aktów notarialnych (umów sprzedaży) i wypisu z rejestru gruntów na dzień 5 grudnia 1990 r. Zdaniem organu, z akt sprawy nie wynika jednak aby do powyższego wniosku faktycznie dołączono wypis z rejestru gruntów sporządzony na dzień 5 grudnia 1990 r. Do wniosku dołączono natomiast wykaz właścicieli i władających z 6 września 2004 r. z dopiskiem, że przedstawia on stan na dzień 5 grudnia 1990 r. Przedmiotowy dokument nie stanowi jednak żadnego z dokumentów wymienionych w § 2 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 3 stycznia 2001 r. Zdaniem organu, dowodu potwierdzającego posiadanie przez PKP gruntu w dniu 5 grudnia 1990 r. zgodnie z § 2 ust. 1 rozporządzenia z 3 stycznia 2001 r. nie stanowią również notarialne umowy sprzedaży dołączone do wniosku PKP z 8 września 2004 r. Organ dodał, że pismem z 14 kwietnia 2016 r. Starosta Z. poinformował Wojewodę, że grunt stanowiący m. in. działki nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] w dniu 5 grudnia 1990 r. pozostawał w posiadaniu PKP, co wynika z ewidencji gruntów według stanu na dzień 5 grudnia 1990 r. Jednak wypis z rejestru gruntów dołączony do przedmiotowego pisma Starosty został sporządzony według stanu na dzień 13 kwietnia 2016 r. Widnieje w nim zapis na rzecz Skarbu Państwa jako właściciela gruntu bez wpisu innego podmiotu jako władającego przedmiotowym gruntem. Minister wskazał, że pismem z 26 listopada 2021 r. Wojewoda wystąpił do Starosty Z. o przedłożenie stosownego dokumentu stanowiącego podstawę wpisu w dniu 5 grudnia 1990 r. w ewidencji gruntów "Polskich Kolei Państwowych", co miało wynikać z pisma Starosty z 14 kwietnia 2016 r. W odpowiedzi pismem z 6 grudnia 2021 r. Starosta poinformował, że przedmiotowe nieruchomości według stanu na dzień 5 grudnia 1990 r. nie figurowały w części opisowej ewidencji gruntów i budynków obrębu P. (stare pisane rejestry). Dopisane tych działek do ewidencji gruntów i budynków nastąpiło dopiero po założeniu komputerowej bazy danych - ewidencji gruntów i budynków w latach 2000 - 2008. Wobec powyższego organ odwoławczy uznał, że żaden z zebranych w sprawie dowodów nie potwierdził, zgodnie z § 2 ust. 1 ww. rozporządzenia z 3 stycznia 2001 r., posiadania w dniu 5 grudnia 1990 r. przez PKP przedmiotowych gruntów. Tym samym, zdaniem Ministra, wobec niespełnienia wszystkich przesłanek wynikających z art. 34 ustawy prawidłowo organ pierwszej instancji odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 27 października 2000 r. przez PKP prawa użytkowania wieczystego przedmiotowych nieruchomości. Końcowo organ odniósł się do zarzutu naruszenia art. 7 k.p.a. Minister wskazał, że powołany przepis nakłada wprawdzie na organy obowiązek podejmowania wszelkich niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Nie może to jednak oznaczać, zdaniem Ministra, obciążenia organu nieograniczonym obowiązkiem poszukiwania faktów mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, w szczególności w sytuacji gdy strona, nawet pomimo wezwania organu, nie przedstawia żadnych dowodów na poparcie swoich twierdzeń. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wniosły Polskie Koleje Państwowe S. A. w W. zarzucając temu rozstrzygnięciu naruszenie: 1. Przepisów postępowania, tj.: a) art. 7 i art. 8 k.p.a. poprzez niepodjęcie przez organy działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, b) art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 75 § 1 ab initio k.p.a. poprzez niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, 2. Prawa materialnego, to jest art. 34 ustawy z 8 września 2000 r. o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego Polskie Koleje Państwowe poprzez odmowę stwierdzenia nabycia na rzecz PKP z dniem 27 października 2000 r. z mocy prawa użytkowania wieczystego przedmiotowych nieruchomości. Powołując się na powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody Śląskiego, a także rozpatrzenie sprawy zgodnie z jego wnioskiem. Zdaniem PKP, zaskarżona decyzja jest nieprawidłowa i nie zawiera uzasadnienia pozwalającego na przyjęcie, że organ podjął czynności niezbędne dla załatwienia sprawy oraz na stwierdzenie, że dokonał właściwej oceny okoliczności stanu faktycznego oraz ich znaczenia dla sprawy w odniesieniu do obowiązujących przepisów. W ocenie skarżącego, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy potwierdza, że przedmiotowe nieruchomości w dniu 5 grudnia 1990 r. znajdowały się w posiadaniu PKP. Skarżący podkreślił, że to na organie ciążył obowiązek dokonania wszelkich czynności niezbędnych do załatwienia sprawy (art. 7 k.p.a.), w tym zbadania czy spełnione zostały wszystkie przesłanki uwłaszczenia wynikające z art. 34 ustawy z 8 września 2000 r. Organ był zatem zobowiązany do zebrania materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, tak aby na jego podstawie możliwe było ustalenie czy w niniejszej sprawie zostały zrealizowane wszystkie pozytywne przesłanki uwłaszczenia. Powyższe obejmuje ustalenie choćby tego czy PKP była w posiadaniu nieruchomości według stanu na dzień 5 grudnia 1990 r., jak też ewentualnego wystąpienia sytuacji obalającej nabycie prawa w trybie art. 34 ustawy z 8 września 2000 r. Dopiero bowiem rozważenie wszystkich aspektów uwłaszczenia umożliwia rozpoznanie niniejszej sprawy. W odpowiedzi na skargę Minister Rozwoju i Technologii wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 34 ustawy z 8 września 2000 r. o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego Polskie Koleje Państwowe (Dz. U. z 2021 r., poz. 146 ze zm.), dalej zwanej "ustawą" lub "ustawą z 8 września 2000 r." Zgodnie z powołanym przepisem, grunty będące własnością Skarbu Państwa, znajdujące się w dniu 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu PKP, co do których PKP nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej i nie legitymuje się nimi do dnia wykreślenia z rejestru przedsiębiorstw państwowych, stają się z dniem wejścia w życie ustawy, z mocy prawa, przedmiotem użytkowania wieczystego PKP. W rozpoznawanej sprawie nie budzi sporu, że działki nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...], których dotyczy zaskarżona decyzja, były w dniu 5 grudnia 1990 r. własnością Skarbu Państwa. Powodem odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa użytkowania wieczystego przedmiotowych gruntów było niewykazanie przez wnioskodawcę, że grunty te znajdowały się w dniu 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu PKP. Po analizie zgromadzonego materiału dowodowego Sąd uznał stanowisko organów za prawidłowe. Skarżąca nie udokumentowała bowiem w sposób prawem przewidziany posiadania przedmiotowych nieruchomości według stanu na dzień 5 grudnia 1990 r. Zgodnie z wolą ustawodawcy potwierdzenie posiadania gruntów przez PKP może nastąpić poprzez przedstawienie określonych dokumentów wskazanych w wydanym na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z 8 września 2000 r. rozporządzeniu Rady Ministrów z 3 stycznia 2001 r. w sprawie sposobu potwierdzania posiadania przez przedsiębiorstwo państwowe "Polskie Koleje Państwowe" gruntów będących własnością Skarbu Państwa, w tym rodzajów dokumentów stanowiących dowody w tych sprawach (Dz. U z 2001 r., Nr 4, poz. 29). W myśl § 2 ust. 1 powołanego rozporządzenia, potwierdzenia posiadania gruntów przez PKP dokonuje się na podstawie co najmniej jednego z następujących dokumentów: 1) odpisu z księgi wieczystej, zaświadczenia z księgi wieczystej zamkniętej lub ze zbioru dokumentów dla nieruchomości, jeżeli treść takiego odpisu lub zaświadczenia świadczy o posiadaniu gruntów przez PKP, 2) wypisu z ewidencji gruntów i budynków (katastru nieruchomości), 3) wypisu z ewidencji środków trwałych, prowadzonej przez przedsiębiorstwo PKP, dotyczącego budynków, budowli lub innych urządzeń trwale związanych z gruntem, 4) umowy najmu, dzierżawy, użyczenia lub innej umowy, 5) decyzji lokalizacyjnej, 6) pozwolenia na budowę, 7) dokumentu poświadczającego fakt ponoszenia przez PKP opłat z tytułu użytkowania nieruchomości lub zarządu nieruchomością albo płacenia podatków od nieruchomości, 8) innych dokumentów potwierdzających realizację inwestycji na posiadanym gruncie i świadczących o poniesieniu przez PKP własnych środków finansowych na finansowanie budowy, odbudowy, rozbudowy, nadbudowy, przebudowy oraz modernizacji lub likwidacji budynków, innych urządzeń i lokali, w szczególności takich, jak: a) sprawozdania dotyczące finansowania inwestycji, b) decyzje o przekazaniu środków finansowych na inwestycje, c) umowy o współfinansowaniu kosztów inwestycji, d) orzeczenia i protokoły z badania bilansów. Z kolei zgodnie z § 2 ust. 2 ww. rozporządzenia, jeżeli nie zachowały się dokumenty, o których mowa w ust. 1, stwierdzenia dotychczasowego posiadania gruntów PKP można dokonać zgodnie z art. 75 k.p.a., który reguluje zasady przeprowadzania dowodów w postępowaniu administracyjnym. Rację mają organy obu instancji, że na żadnym etapie postępowania PKP nie przedstawiła dokumentów, które w sposób przewidziany w powołanym rozporządzeniu z 3 stycznia 2001 r. potwierdzałyby posiadanie przez skarżącą w dniu 5 grudnia 1990 r. przedmiotowych nieruchomości. Jak wynika z akt sprawy, do wniosku uwłaszczeniowego PKP dołączyła wykaz właścicieli i władających z 6 września 2004 r. z dopiskiem, że przedstawia on stan na dzień 5 grudnia 1990 r. Jak jednak słusznie wywodzi organ, przedmiotowy wykaz nie stanowi żadnego z dokumentów wymienionych w § 2 ust. 1 ww. rozporządzenia z 3 stycznia 2001 r. Podobnie za dowód potwierdzający posiadanie przez PKP przedmiotowych gruntów w dniu 5 grudnia 1990 r., zgodnie z § 2 ust. 1 ww. rozporządzenia, nie mogą zostać uznane dołączone do wniosku uwłaszczeniowego z 8 września 2004 r. notarialne umowy sprzedaży. Z akt sprawy wynika również, że pismem z 14 kwietnia 2016 r. Starosta Z. poinformował Wojewodę Śląskiego, że grunt stanowiący m. in. działki nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] pozostawał w dniu 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu PKP, co wynika z ewidencji gruntów według stanu na dzień 5 grudnia 1990 r. Jak jednak trafnie dostrzegły organy, dołączony do powyższego pisma Starosty wypis z rejestru gruntów został sporządzony według stanu na dzień 13 kwietnia 2016 r. i widnieje w nim zapis na rzecz Skarbu Państwa jako właściciela gruntu, bez wpisu innego podmiotu jako władającego przedmiotowym gruntem. Ponadto, z pozyskanego w odpowiedzi na wezwanie Wojewody Śląskiego pisma Starosty Z. z 6 grudnia 2021 r. wynika, że przedmiotowe działki według stanu na 5 grudnia 1990 r. nie figurowały w części opisowej ewidencji gruntów i budynków obrębu P. (stare pisane rejestry). W powyższym piśmie Starosta wskazał, że dopisanie tych działek do ewidencji gruntów i budynków nastąpiło dopiero po założeniu komputerowej bazy danych - ewidencji gruntów i budynków w latach 2000 - 2008. Wobec powyższego Sąd podzielił ocenę organów o braku podstaw do uznania aby PKP w skuteczny sposób wykazała posiadanie spornych działek w dacie istotnej z punktu widzenia przesłanek określonych w ustawie z 8 września 2000 r., tj. w dacie 5 grudnia 1990 r. Analiza akt sprawy potwierdza również, że w toku postępowania organ wojewódzki podjął działania zmierzające do należytego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego przedmiotowych nieruchomości według stanu na dzień 5 grudnia 1990 r. W szczególności organ przeprowadził szczegółowe postępowanie wyjaśniające mające na celu ustalenie czy zebrane w sprawie dowody, w tym dokumenty załączone do wniosku uwłaszczeniowego PKP, potwierdzają okoliczności określone w art. 34 ustawy z 8 września 2000 r. W orzecznictwie sądów administracyjnych trafnie podnosi się, że zasada prawdy obiektywnej nakłada na organ obowiązek prowadzenia postępowania wyjaśniającego, w tym wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego (art. 7 i 77 k.p.a.), a następnie jego oceny z zachowaniem zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.).. Nałożenie jednak na organy prowadzące postępowanie administracyjne powyższych obowiązku nie zwalnia strony postępowania od współudziału w jego realizacji, o czym świadczy aktualne brzmienie art. 7 k.p.a. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 9 października 2019 r., sygn. akt II SA/Lu 455/19). Dotyczy to zwłaszcza sytuacji gdy nieudowodnienie określonych okoliczności faktycznych może prowadzić do rezultatów niekorzystnych dla strony (por. m. in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 25 lipca 2018 r., I OSK 2142/16, Lex nr 2588461, 11 kwietnia 2017 r., sygn. akt II OSK 2045/15, Lex nr 2341127, 21 grudnia 2007 r., sygn. akt II OSK 1783/06, Lex nr 560167, 10 października 2007 r., sygn. akt II GSK 172/07, Lex nr 395275). Nietrafne okazały się zatem podniesione w skardze zarzuty naruszenia art. 7 i art. 8 k.p.a. oraz art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 75 § 1 ab initio k.p.a. poprzez niepodjęcie przez organy działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, a także niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego. W niniejszej sprawie skarżąca nie wykazała bowiem w sposób prawem przewidziany faktu posiadania spornej nieruchomości. Organ nie miał zaś możliwości zastąpienia strony postępowania w gromadzeniu dowodów, które, z uwagi na ich charakter, powinny znajdować się w posiadaniu wnioskodawcy. W konsekwencji organy nie naruszyły również art. 34 ustawy z 8 września 2000 r. Niewykazanie bowiem posiadania w dniu 5 grudnia 1990 r. nieruchomości objętych zaskarżoną decyzją skutkować musiało wydaniem decyzji o odmowie stwierdzenia nabycia prawa użytkowania wieczystego. Podsumowując, zasadnie przyjęły organy, że nieprzedłożenie dowodów potwierdzających posiadanie przez PKP w dniu 5 grudnia 1990 r. przedmiotowych gruntów przesądziło o braku kumulatywnego spełnienia wszystkich przesłanek uwłaszczenia wskazanych w art. 34 ustawy z dnia 8 września 2000 r. Organy prawidłowo zebrały i rozpatrzyły materiał dowodowy i dokonały prawidłowej oceny przesłanek uwłaszczenia w odniesieniu do gruntów objętych zaskarżonym rozstrzygnięciem oraz uzasadniły zajęte stanowisko zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a.. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329), orzekł jak w sentencji. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nastąpiło na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2095).