II OSK 2045/15

Dnia 11 kwietnia 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie sędzia NSA Barbara Adamiak sędzia del. WSA Tomasz Grossmann /spr./ Protokolant starszy sekretarz sądowy Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 11 kwietnia 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 listopada 2014 r. sygn. akt III SA/Kr 1183/14 w sprawie ze skargi K. P. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie wymeldowania oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z 18 listopada 2014 r., sygn. akt III SA/Kr 1183/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie – po rozpoznaniu sprawy ze skargi K. P. (działającego przez kuratora dla nieobecnego K. O.) na decyzję Wojewody Małopolskiego z 06 czerwca 2014 r. nr WO-I.621.1.37.2014 w przedmiocie wymeldowania – oddalił skargę (pkt I) oraz przyznał od Skarbu Państwa - WSA w Krakowie na rzecz ww. kuratora tytułem wynagrodzenia kwotę 120 zł (pkt II). Wyrok ten, jak wynika z jego uzasadnienia, zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Na wniosek M. P.-P., Prezydent Miasta Krakowa (dalej też jako: "Prezydent Miasta" lub "organ I instancji") prowadził postępowanie w sprawie wymeldowania K. P. z pobytu stałego w lokalu przy ul. M. . w Krakowie. W związku z niemożnością ustalenia faktycznego miejsca pobytu K. P., Sąd Rejonowy dla Krakowa-Krowodrzy w Krakowie na wniosek organu I instancji, postanowieniem z 22 października 2013 r. sygn. akt III RNs 525/13/K, ustanowił przedstawiciela dla nieobecnego K. P. w osobie K. O.. Decyzją z [...] lutego 2014 r. nr [...] Prezydenta Miasta orzekł o wymeldowaniu K. P. z pobytu stałego w ww. lokalu, uznając, że wymeldowany kilka lat wcześniej opuścił miejsce pobytu stałego, nie dopełniając obowiązku wymeldowania. Organ ustalił, że K. P. wyjechał do Republiki Federalnej Niemiec, a następnie do Stanów Zjednoczonych Ameryki. Obecnie nie utrzymuje żadnych kontaktów z wnioskodawczynią ani pozostałymi członkami rodziny i nie posiada w ww. lokalu żadnych osobistych przedmiotów. Na skutek odwołania wniesionego przez K. P. (działającego przez kuratora), Wojewoda Małopolski (dalej też jako: "Wojewoda" lub "organ II instancji"), przywołaną na wstępie decyzją z 06 czerwca 2014 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.; dalej: "k.p.a."), utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta. W ocenie organu II instancji ze zgromadzonych w sprawie dowodów wynika, że opuszczenie przez K. P. lokalu, w którym był zameldowany, miało charakter dobrowolny i ma obecnie charakter trwały. O trwałości opuszczenia miejsca pobytu stałego świadczą takie okoliczności, jak definitywne zerwanie wszelkiego kontaktu z miejscem pobytu stałego, zabranie z lokalu rzeczy osobistych i brak realnego zamiaru powrotu do niego. Zarówno rodzina K. P., jak i jego sąsiedzi potwierdzają fakt, że od wielu lat nie pojawia się on w miejscu swojego dotychczasowego zameldowania. Istotne jest przy tym również to, że zerwał jakiekolwiek kontakty z zamieszkującymi ów lokal osobami. Ponadto w omawianym lokalu nie znajdują się żadne przedmioty osobiste K. P.. Wojewoda dał wiarę składanym w postępowaniu wyjaśnieniom, iż wymeldowany opuścił ww. lokal wyjeżdżając za granicę w celach zarobkowych – opuszczenie lokalu miało zatem charakter dobrowolny. Także kuratorowi dla nieobecnego K. P. nie udało się ustalić miejsca pobytu wymeldowanego, czy to korzystając z pomocy organów ewidencyjnych czy też internetowych portali społecznościowych. Zdaniem organu nie ma zatem wątpliwości, że K. P. nie przebywa pod adresem swojego dotychczasowego zameldowania, które opuścił w sposób dobrowolny i trwały, a obecnie nie sygnalizuje zamiaru powrotu pod wspomniany adres. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na opisaną decyzję Wojewody złożył K. P. (działający przez kuratora), zarzucając tej decyzji naruszenie: (1) art. 7, art. 8 w zw. z art. 77, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie przez organ w sposób wszechstronny sprawy oraz brak poczynienia istotnych ustaleń w sprawie, a także przede wszystkim brak – wbrew ciążącemu obowiązkowi – podjęcia przez organ czynności zmierzających do wyczerpującego zgromadzenia w sprawie materiału dowodowego, zmierzającego do ustalenia, czy opuszczenie przez K. P. dotychczasowego miejsce pobytu ma charakter dobrowolny; (2) art. 7 w zw. z art. 8 i art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie błędnych ustaleń faktycznych w postaci uznania, iż opuszczenie opisanego powyżej lokalu przez K. P. miało charakter trwały. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Oddalając skargę opisanym na wstępie wyrokiem o sygn. akt III SA/Kr 1183/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wskazał, że przedmiot postępowania wyjaśniającego w sprawie o wymeldowanie zakreślają przepisy art. 5, art. 6 ust. 1, art. 15 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 993 ze zm.; dalej: "u.e.l."). Podstawową przesłanką wydania decyzji w tym przedmiocie jest ustalenie, czy osoba zameldowana w lokalu opuściła miejsce pobytu i nie dopełniła obowiązku wymeldowania się, przy czym – zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych – w sprawach takich, jak kontrolowana, organ winien uwzględniać również okoliczności, jakie wystąpiły w późniejszym okresie (po opuszczeniu lokalu). Mając powyższe na względzie Sąd pierwszej instancji stwierdził, że organy obu instancji podjęły wszelkie niezbędne kroki w celu wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Prezydent Miasta w toku prowadzonego postępowania przeprowadził bowiem dowód z przesłuchania córki skarżącego oraz osób zamieszkujących w sąsiedztwie lokalu (na tym samym piętrze budynku wielorodzinnego), w którym K. P. był zameldowany. Organ uzyskał również stanowisko syna wymeldowanego. W związku z faktem, że żadna z ww. osób nie była w stanie wskazać aktualnego miejsca pobytu K. P., organ I instancji podjął szereg czynności zmierzających do pozyskania informacji w tym przedmiocie. W szczególności wystąpił do Ministra Sprawiedliwości o przedstawienie informacji z Krajowego Rejestru Karnego. Następnie – wobec braku informacji o aktualnym miejscu pobytu K. P. – organ podjął kroki mające na celu zapewnienie obrony jego praw w prowadzonym przez siebie postępowaniu administracyjnym, występując do sądu powszechnego o wyznaczenie przedstawiciela dla osoby nieobecnej, w trybie art. 34 § 1 k.p.a. Dla skarżącego został w powyższym trybie ustanowiony kurator w osobie K. O.. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego czynności przeprowadzone w niniejszej sprawie przez organy, a w szczególności przez Prezydenta Miasta, w pełni zrealizowały cele tego postępowania wynikające z Kodeksu postępowania administracyjnego. Sąd podkreślił, że ciążący na organach administracji publicznej obowiązek zebrania całego materiału dowodowego nie przeczy tezie, iż w postępowaniu administracyjnym ciężar przeprowadzenia dowodu spoczywa na tym, kto z określonego faktu wywodzi dla siebie skutki prawne. Zatem jeżeli organ wyprowadził określone ustalenia dotyczące stanu faktycznego z posiadanych, nienasuwających zastrzeżeń dokumentów, to skuteczne ich zakwestionowanie wymaga przeprowadzenia stosownego przeciwdowodu z inicjatywy strony toczącego się postępowania. Mając to na uwadze Sąd pierwszej instancji podkreślił, że w kontrolowanej sprawie za niesporny przyjęto fakt opuszczenia przez K. P. przedmiotowego lokalu. W ocenie Sądu organy administracji publicznej trafnie uznały, że wyjazd zarobkowy za granice kraju nosi cechy dobrowolnego opuszczenia lokalu. Żadne dowody uzyskane w toku postępowania nie świadczą o tym, by K. P. został fizycznie zmuszony do opuszczenia ww. lokalu, albo że został pozbawiony posiadania tego lokalu w sposób bezprawny. Sąd zaakceptował wnioskowanie organów obu instancji, iż fakt długotrwałego pobytu wymeldowanego za granicą, jak również brak jakichkolwiek kontaktów z lokalem, w którym był zameldowany, oraz z osobami zamieszkującymi ten lokal obecnie, świadczą o trwałości opuszczenia miejsca dotychczasowego zameldowania. Wskazane wyżej ustalenia były zatem, w ocenie Sądu pierwszej instancji, wystarczające dla zastosowania w kontrolowanej sprawie art. 15 u.e.l. Jednocześnie Sąd nadmienił, że gdyby kurator K. P. dysponował informacjami, zgodnie z którymi wymeldowywany miał zostać w sposób bezprawny pozbawiony możliwości korzystania z ww. lokalu, albo gdyby w jakikolwiek sposób sygnalizował zamiar powrotu do ww. lokalu, albo też w choćby najmniej widoczny sposób manifestował utrzymywanie kontaktu z tym lokalem, to nic nie stało na przeszkodzie, by złożył stosowny wniosek dowodowy w celu obalenia wniosków płynących z zebranego przez organ materiału dowodowego. To bowiem strona skarżąca mogła wywodzić korzystne dla siebie skutki prawne w przeprowadzeniu przeciwdowodu w stosunku do zeznań krewnych i sąsiadów K. P.. W skardze kasacyjnej K. P. – działający przez kuratora dla nieznanego z miejsca pobytu: K. O., a reprezentowany przez pełnomocnika ustanowionego z urzędu: adw. M. S. – zarzucił na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania poprzez błędne zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 77, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a., polegające na oddaleniu skargi, pomimo że decyzja Wojewody Małopolskiego z 06 czerwca 2014 r. została wydana z naruszeniem ww. przepisów k.p.a., polegającym na braku przeprowadzenia przez organ wyczerpującego postępowania dowodowego celem ustalenia, czy opuszczenie przez K. P. przedmiotowego lokalu było dobrowolne i czy ma charakter trwały, co sprawiło, że wszelkie ustalenia faktyczne organu miały charakter dowolny i nie powinny były stanowić podstawy rozstrzygnięcia. Z powołaniem się na ten zarzut autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku WSA w Krakowie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu Sądowi oraz o zasądzenie na rzecz pełnomocnika z urzędu kosztów udzielonej pomocy prawnej, według norm przepisanych, jednocześnie oświadczając, że nie zostały one w jakiejkolwiek części uiszczone. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor ocenił, że zawarta w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku argumentacja jest dotknięta wewnętrzną sprzecznością. Sąd pierwszej instancji dokonał bowiem trafnej wykładni prawa materialnego, zauważając, że dla ustalenia, iż doszło do zmiany miejsca stałego pobytu osoby fizycznej, konieczne jest ustalenie łącznego występowania dwóch okoliczności: przesłanki faktycznej, czyli braku realnego przebywania w danym miejscu, oraz elementu psychicznego, wyrażającego się w ustaniu woli pozostawania w nim, powrócenia do niego, traktowania go jako ośrodka swojej aktywności życiowej. Zarazem jednak temu trafnemu poglądowi towarzyszyła błędna teza, że cechą przedmiotowego postępowania administracyjnego jest swego rodzaju odwrócenie ciężaru dowodu, tj. że wszczęcie postępowania o wymeldowanie z lokalu będzie skutkować negatywną dla strony decyzją w każdej sytuacji, w której organ wykaże przesłankę jej fizycznego nieprzebywania w danym lokalu, a zainteresowana osoba nie dowiedzie, że tej nieobecności nie towarzyszy zamiar zmiany stałego miejsca pobytu. A zatem, zdaniem skarżącego kasacyjnie, Sąd pierwszej instancji oparł się na nieznanym u.e.l. domniemaniu, że samo fizyczne opuszczenie lokalu jest jednoznaczne z zamiarem zmiany stałego miejsca pobytu, co nie zasługuje na uznanie, gdyż organy administracji publicznej są zobowiązane do podejmowania rozstrzygnięć w oparciu o prawdę materialną. Niezależnie od tego, zdaniem autora skargi kasacyjnej, na gruncie niniejszej sprawy pogląd o nie uniesieniu przez skarżącego ciężaru dowodu nie może zostać żadna miarą uznany za trafny. Strona nie podnosiła bowiem żadnych pozytywnych okoliczności, a jej stanowisko opierało się jedynie na zaprzeczeniu faktom warunkującym jej wymeldowanie z lokalu. Nie można więc mówić o nieudowodnieniu przez stronę okoliczności, z których wywodziła dla siebie określone skutki prawne, jako że opierając swoją obronę na zaprzeczeniu nie miała takiego obowiązku, zgodnie z zasadą ei incumbit probatio qui dicit non qui negat. Na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2017 r. pełnomocnik z urzędu skarżącego kasacyjnie, adw. M. T., podtrzymał wnioski i wywody skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm.; dalej w skrócie: "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznawaniu tej sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej, które są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – mogą być: (1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub (2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające z przywołanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznawszy w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, iż nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw. Przedmiotową skargę kasacyjną oparto wyłącznie na drugiej z podstaw wyszczególnionych w art. 174 p.p.s.a., zarzucając Sądowi Wojewódzkiemu błędne oddalenie skargi, pomimo że zaskarżona decyzja została, w ocenie skarżącego kasacyjnie, wydana z naruszeniem przepisów art. 7, art. 8, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., które miało polegać na nieprzeprowadzeniu przez organ wyczerpującego postępowania dowodowego celem ustalenia, czy opuszczenie przez K. P. przedmiotowego lokalu było dobrowolne i czy miało charakter trwały, co z kolei sprawiło, zdaniem autora skargi kasacyjnej, że wszelkie ustalenia faktyczne organu miały charakter dowolny i nie powinny były stanowić podstawy rozstrzygnięcia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty skargi kasacyjnej są całkowicie chybione. Należy zauważyć, że w istocie stanowią one powtórzenie zarzutów podniesionych już w skardze, do których Sąd pierwszej instancji trafnie i wyczerpująco odniósł się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. W świetle zawartych w nim, niewadliwych wywodów nie ulega wątpliwości, że – wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej – ustalenia faktyczne poczynione przez organy w kontrolowanej sprawie nie miały charakteru ustaleń dowolnych, lecz że znajdowały oparcie w prawidłowo zebranym i wszechstronnie rozpatrzonym materiale dowodowym oraz w wyprowadzonych zeń w sposób uprawniony wnioskach. W szczególności należy podzielić ocenę Sądu pierwszej instancji, że w świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego organy administracji publicznej trafnie uznały, iż wyjazd zarobkowy K. P. za granicę nosił cechy dobrowolnego opuszczenia przezeń przedmiotowego lokalu. Ponadto ów materiał dowodowy – analizowany, dodajmy, z uwzględnieniem wskazań doświadczenia życiowego – uprawnionym czynił wnioskowanie organów obu instancji, zaakceptowane także przez Sąd Wojewódzki, że fakt długotrwałego pobytu wymeldowanego za granicą, jak również brak jakichkolwiek kontaktów z lokalem, w którym był zameldowany, oraz z osobami zamieszkującymi ten lokal obecnie, świadczą o trwałości opuszczenia miejsca dotychczasowego zameldowania. Odnosząc się do podniesionego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzutu, jakoby w tym zakresie Sąd pierwszej instancji w sposób nieuprawniony oparł się na "domniemaniu" – co miało jakoby pozostawać w sprzeczności z zasadą podejmowania przez organy rozstrzygnięć w oparciu o prawdę materialną – godzi się zauważyć, że choć Kodeks postępowania administracyjnego nie reguluje expressis verbis dopuszczalności przyjmowania domniemań, w tym domniemań faktycznych (wynikających z doświadczenia życiowego), jako metody dowodzenia, to w praktyce nie budzi wątpliwości, że organ administracji jest władny dokonywać ustaleń stanu faktycznego nie tylko opierając się na zgromadzonym materiale dowodowym, ale także na podstawie domniemań, tak faktycznych, jak i prawnych (por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2013, art. 77, Nb 2). Skoro zaś zebrane w sprawie przez organy administracji dowody i wyprowadzone z nich w sposób uprawniony (tj. spójny, logiczny i zgodny z doświadczeniem życiowym) wnioski wskazywały, że opuszczenie lokalu przez K. P. miało charakter dobrowolny i trwały, to w takim przypadku na tej stronie – jak trafnie zauważył Sąd pierwszej instancji – spoczywał ciężar zaoferowania określonych przeciwdowodów. Wobec tego ograniczenie się przez wymeldowywanego do prostej negacji ustalonych faktów nie mogło doprowadzić, wbrew odmiennym twierdzeniom skargi kasacyjnej, do skutecznego podważenia poczynionych ustaleń. Jak się bowiem trafnie przyjmuje w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych, obowiązywanie w postępowaniu administracyjnym zasady oficjalności – w świetle której to na organie administracji prowadzącym postępowanie spoczywa, co do zasady, obowiązek wszechstronnego oraz rzetelnego ustalenia stanu faktycznego sprawy – nie oznacza, że organ ma obowiązek poszukiwania dowodów mających wykazać zaistnienie okoliczności, których wykazanie leży w interesie strony, w sytuacji pasywnej postawy strony w tym zakresie. Nałożenie na organy prowadzące postępowanie administracyjne obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego nie zwalnia bowiem strony postępowania od współudziału w realizacji tego obowiązku. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy nieudowodnienie określonej czynności faktycznej może prowadzić do rezultatów niekorzystnych dla strony. Z treści przepisów nakładających wspomniane wyżej obowiązki nie daje się w szczególności wyprowadzić konkluzji, iż organy administracji zobowiązane są do poszukiwania środków dowodowych służących poparciu twierdzeń strony w sytuacji, gdy ta ostatnia, mimo wezwania, środków takich nie przedstawia. Nie można bowiem w takim przypadku założyć, że przy bierności strony, cały ciężar dowodzenia faktów mających przemawiać przeciwko ustaleniom poczynionym przez organy administracji spoczywa na tych organach (por. wyroki NSA: z 20.05.1998 r., I SA/Ka 1605/96; z 10.10.2007 r., II GSK 172/07; z 21.12.2007 r., II OSK 1783/06; z 07.12.2010 r., II OSK 1677/10; z 28.06.2011 r., II GSK 631/10; z 27.07.2011 r., II OSK 1560/10; z 09.09.2011 r., II OSK 1700/10; z 08.11.2013 r., II OSK 1291/12; z 08.12.2015 r., II OSK 910/14 – dostępne w CBOSA). W tym kontekście za znamienną i relewantną dla oceny prawidłowości rozstrzygnięć zapadłych w rozpatrywanej sprawie należy uznać okoliczność, że strona skarżąca przez cały czas trwania postępowania administracyjnego nie zaoferowała żadnych konkretnych dowodów na poparcie swoich twierdzeń i również w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie zarzuciła organom nieprzeprowadzenia określonych dowodów, ograniczając się jedynie do negacji ustaleń poczynionych przez organy (co, skądinąd, jest zrozumiałe, jeśli zważy się okoliczności tej sprawy oraz zaistniałą w niej szczególną sytuacją procesową, w której wymeldowywany działał przez kuratora ustanowionego dla osoby nieznanej z miejsca pobytu). Mając wszystko to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania miedzy stronami. Natomiast wynagrodzenie pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258–261 p.p.s.a.