I SA/Wa 971/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Marciniak Sędziowie WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska (spr.) WSA Jolanta Dargas Protokolant sekretarz sądowy Tomasz Noske po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 listopada 2016 r. sprawy ze skargi M. F. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę Zaskarżonym postanowieniem z [...] kwietnia 2016 r., nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi po rozpatrzeniu wniosków M. F. i A. P. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy swoje postanowienie z [...] grudnia 2015 r., nr [...]. W uzasadnieniu postanowienia organ nadzoru wskazał, że Naczelnik Gminy [...] decyzją z [...] listopada 1976 r., nr [...] orzekł o przejęciu od Z. S. i F. S. na własność Państwa gospodarstwa rolnego bez budynków, o pow. 15,96 ha, położonego we wsi [...]. Decyzją z [...] grudnia 1976 r., nr [...] Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołania Z. S., utrzymał w mocy decyzję Naczelnika Gminy [...] z [...] listopada 1976 r. Postanowieniem z [...] grudnia 2015 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, po zapoznaniu się z wnioskami M. F. i A. P., odmówił wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] grudnia 1976 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Naczelnika Gminy [...] z [...] listopada 1976 r. Z wnioskami o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem z [...] grudnia 2015 r. wystąpiły M. F. i A. P. Rozpatrując sprawę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wskazał, że zgodnie z art. 61a § 1 kpa, gdy z uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Minister wyjaśnił, że przyczyny, o których mowa w przywołanym przepisie, nie zostały w kodeksie postępowania administracyjnego skonkretyzowane. Należy przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne się toczy albo w sprawie zapadło już rozstrzygnięcie. Minister wskazał, że decyzja Wojewody [...] z [...] grudnia 1976 r. oraz decyzja Naczelnika Gminy [...] z [...] listopada 1976 r. były już kontrolowane w ramach postępowania nieważnościowego. Decyzją z [...] lutego 1995 r., nr [...] Minister Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej, po rozpatrzeniu wniosku J. P. (poprzedniczki prawnej M. F. i A. P.) odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] grudnia 1976 r. utrzymującej w mocy decyzję Naczelnika Gminy [...] z [...] listopada 1976 r. Skarga J. P. na decyzję Ministra z [...] lutego 1995 r. została oddalona prawomocnym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 kwietnia 1996 r., sygn. akt: II SA 947/95. Minister podkreślił, że oznacza to, iż toczyło się już uprzednio postępowanie administracyjne tożsame pod względem podmiotowym i przedmiotowym z postępowaniem, którego wszczęcia żądają M. F. i A. P. Ponowne wszczęcie postępowania i wydanie decyzji w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] grudnia 1976 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Naczelnika Gminy [...] z [...] listopada 1976 r. oznaczałoby naruszenie przez Ministra art. 156 § 1 pkt 3 kpa. We wnioskach o ponowne rozpatrzenie sprawy M. F. i A. P. podniosły, że po wniesieniu przez J. P. wniosku osoby te nie były stronami zainicjowanego przed Ministrem Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej postępowania dotyczącego stwierdzenia nieważności omawianych decyzji. Organ nadzoru wyjaśnił, że w dacie wydawania przez Ministra decyzji z [...] lutego 1995 r. jedynym żyjącym spadkobiercą F. S. i Z. S. była J. P. (postanowienie Sądu Rejonowego w Siedlcach z [...] sierpnia 1991 r. - sygn. akt [...]). Wnioskodawczyniom nie przysługiwał zatem wówczas przymiot stron w postępowaniu prowadzonym przed Ministrem. Na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] kwietnia 2016 r. skargę wniosła M. F. Wskazała, że pismo jej babki J. P. z 24 kwietnia 1991 r. nie było wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji lecz wnioskiem "o zwrot przejętego gospodarstwa w zamian za rentę". Tym samym wniosek ten nie zawierał argumentacji przemawiającej za stwierdzeniem nieważności decyzji. Skarżąca zarzuciła, że organ nie wziął pod uwagę czy w stanie prawnym obowiązującym w dacie wydania decyzji, tj. w 1976 r. organy działały na podstawie przepisów prawa, skoro ustawa z 29 maja 1974 r. posługiwała się pojęciem "niskiego poziomu produkcji rolnej", a to pojęcie nie było określone w tej ustawie ani w przepisach wykonawczych. Skarżąca podniosła, że celem odebrania gospodarstwa rolnego należącego do F. i Z. S., decyzją Naczelnika Gminy [...] z [...] listopada 1976 r., była konieczność zapewnienia gruntów dla powstałej Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej w [...]. Skarżąca wskzała, że jak wynika z tytułu ustawy z 29 maja 1974r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne intencją ustawodawcy było zostawienie w gestii właścicieli gospodarstw prawa do rozporządzania ich własnością, czego przejawem było "przekazanie gospodarstw za rentę i spłaty pieniężne". W ocenie skarżącej przepisy ustawy są niezgodne z Konstytucją, która chroni własność prywatną. Skarżąca zarzuciła, że wniosek był rozpatrywany przez jeden organ, a w postępowaniu sądowym, sprawa była rozpoznawana przez sąd jednej instancji. Podniosła, że w dacie wniesienia wniosku przez J. P. nie była stroną postępowania, wobec czego, w ocenie skarżącej, obecnie ma ona prawo by sprawę rozpoznał sąd w postępowaniu dwuinstancyjnym. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasada. Podnieść należy, że w każdym przypadku złożenia wniosku, w tym o stwierdzenie nieważności decyzji, właściwy organ, przed wszczęciem postępowania, zobligowany jest do zbadania, czy nie zaistniały w sprawie negatywne przesłanki przedmiotowe lub podmiotowe, które uniemożliwiałyby jego wszczęcie. Zgodnie z art. 61a § 1 kpa organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 kpa (a zatem żądanie wszczęcia postępowania) zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Powołany przepis przewiduje zatem dwie sytuacje uzasadniające odmowę wszczęcia postępowania. Pierwsza z nich ma miejsce, gdy żądanie wszczęcia postępowania pochodzi od osoby niebędącej stroną tego postępowania, co w przedmiotowej sprawie nie zachodzi. Natomiast druga występuje, gdy postępowanie administracyjne nie może zostać wszczęte przez organ z innych uzasadnionych przyczyn, przy czym przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane. Do takich przyczyn należą sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygniecie. W przedmiotowej sprawie organ odmawiając wszczęcia postępowania powołał się na przesłankę wystąpienia "innych uzasadnionych przyczyn" uniemożliwiających zainicjowanie postępowania administracyjnego, wskazując, że decyzje, których stwierdzenia nieważności skarżąca się domagała były już przedmiotem oceny w postępowaniu nadzorczym zakończonym decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] lutego 1995 r., a ta decyzja była przedmiotem kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z 25 kwietnia 1996 r. Skoro poprzedni wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] grudnia 1976 r. utrzymującej w mocy decyzję Naczelnika Gminy [...] z [...] listopada 1976 r. został merytorycznie rozpatrzony (poprzez odmowę stwierdzenia nieważności tych decyzji ), a zapadłe w tej sprawie rozstrzygnięcie jest ostateczne, to nie ma podstaw do ponownego rozpoznawania tej samej sprawy. Podnieść z całą mocą należy, że przepis art. 61a § 1 kpa stanowi podstawę prawną do odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego m.in. w sytuacji, gdy kierowane do organu administracji publicznej żądanie dotyczy sprawy już wcześniej rozstrzygniętej (tożsamość sprawy). Tak przyjmuje się zarówno w literaturze przedmiotu (por. B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz; Warszawa 2011 r.; teza 6 do art. 61a), jak i w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. np. wyroki NSA z 30 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 1385/11, z 13 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 2829/12). Ponadto nie budzi wątpliwości fakt, że tożsamość spraw wyrażająca się w tożsamości podmiotowej, przedmiotowej oraz podstawy faktycznej i prawnej żądania, jak też niezmienionego stanu prawnego i faktycznego sprawy nowej oraz poprzedniej, rozstrzygniętej ostateczną decyzją, sprzeciwia się wydaniu merytorycznego rozstrzygnięcia w nowej sprawie. Naruszałoby to bowiem zasadę trwałości decyzji administracyjnych, określonej w art. 16 § 1 kpa i stanowiłoby przesłankę nieważności z art. 156 § 1 pkt 3 kpa. W niniejszej sprawie zachodzi tożsamość przedmiotowa oraz tożsamość podmiotowa. Wniosek dotyczy stwierdzenia nieważności decyzji, które były już przedmiotem kontroli w postępowaniu nadzorczym, a decyzja nadzorcza przedmiotem kontroli sądowej. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 25 kwietnia 1996 r., sygn. akt II SA 947/95 oddalił skargę J. P. na decyzję Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z [...] grudnia 1995 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] grudnia 1976 r. utrzymującej w mocy decyzję Naczelnika Gminy [...] z [...] listopada 1976 r. Sąd uznał, że decyzja wydana w trybie nadzorczym jest zgodna z prawem, a to oznacza (co wynika z uzasadnienia wyroku), że decyzje Wojewody [...] z [...] grudnia 1976 r. i Naczelnika Gminy [...] z [...] listopada 1976 r. nie zostały dotknięte wadą rażącego naruszenia prawa oraz innymi wadami z art. 156 kpa, które Sąd bierze pod uwagę z urzędu. Wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny odniósł się szczegółowo do zarzutów dotyczących lustracji gospodarstwa braci S., protokołów lustracji, liczby osób lustrujących, poziomu produkcji w gospodarstwie, wieku właścicieli, kwestii braku następców. Sąd omówił obowiązujące w dacie wydania kontrolowanych w postępowaniu nadzorczym przepisy, w tym przepisy wykonawcze. Kwestie oceniane w postępowaniu nadzorczym i sądowym były przedmiotem ponownego wniosku skarżącej i A. P. o stwierdzenie nieważności wyżej wskazanych decyzji Wojewody [...] z [...] grudnia 1976 r. i Naczelnika Gminy [...] z [...] listopada 1976 r. Oznacza to, że wniosek zmierza do ponownej kontroli legalności tych decyzji, których kontrola już była dokonana oraz de facto do kontroli wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. Jednakże, jak wyżej wskazano, jest to niedopuszczalne. Natomiast tożsamość podmiotowa dotyczy m. in. sytuacji, gdy w prawa strony wstępują jej spadkobiercy. Wobec tego zarzut skargi o braku tożsamości podmiotowej jest chybiony. Ubocznie wskazać należy, że w dacie wydania decyzji nadzorczej Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z [...] grudnia 1995 r. żyła jeszcze J. P. i to ona była stroną postępowania zakończonego tą decyzją. Również na skutek jej skargi orzekał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 25 kwietnia 1996 r. Wobec tego zarówno skarżąca jak i A. P. - spadkobierczynie J. P. - nie mogły mieć wówczas przymiotu strony w postępowaniach administracyjnym jak i sądowym. Dlatego zarzut skargi odnośnie nieuczestniczenia w tych postępowaniach jest chybiony. Niezasadny jest także zarzut, skargi że wniosek J. P. dotyczył zwrotu nieruchomości, a nie stwierdzenia nieważności decyzji. Wprawdzie na wstępie wniosku z 24 kwietnia 1991 r. J. P. wniosła o "przywrócenie" jej gruntów po zmarłych braciach, jednakże z treści wniosku wynikało, że podważała ona fakt przejęcia gospodarstwa, skutkiem czego organ nadzoru uznał, że wniosek dotyczy stwierdzenia nieważności decyzji o przejęciu gospodarstwa rolnego. J. P. składając skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego nie kwestionowała nadzorczego trybu postępowania, jak również nie podnosiła, że jej intencją był zwrot nieruchomości, natomiast kwestionowała legalność decyzji o przejęciu. Z kolei zarzut skargi odnośnie kontroli sądu w jednoinstancyjnym postępowaniu sądowym jest niezasadny, gdyż dwuinstancyjne sądownictwo administracyjne funkcjonuje dopiero od 1 stycznia 2004 r. Natomiast zarzuty skargi dotyczące naruszenia w postępowaniu zwykłym przepisów ustawy z 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych w zamian za rentę i spłaty pieniężne ( Dz. U. Nr 21 poz. 118) i przepisów wykonawczych oraz zarzuty merytoryczne dotyczące przejęcia gospodarstwa nie mogą być przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu, gdyż dotyczy ono jedynie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Mając na uwadze wszystkie wyżej wskazane okoliczności Sąd z mocy art. 151 ppsa orzekł jak w sentencji wyroku.