I SA/Wa 975/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Durzyńska Sędziowie WSA Dariusz Pirogowicz WSA Przemysław Żmich (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Justyna Kobylarczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lipca 2019 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2018 r. nr[...]; 2. zasądza od Ministra Inwestycji i Rozwoju na rzecz M. B. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Inwestycji i Rozwoju, po rozpatrzeniu odwołania M. B., decyzją z [...] marca 2019 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] listopada 2018 r. nr [...] stwierdzającą nabycie przez gminę [...] z mocy prawa z dniem [...] stycznia 1999 r. prawa własności gruntu, [...]. W uzasadnieniu decyzji Minister wskazał na następujące okoliczności sprawy. Wojewoda [...] decyzją z [...] listopada 2018 r. nr [...] stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem [...] stycznia 1999 r. przez gminę [...] prawa własności gruntu oznaczonego jako działka [...]. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł M. B. podnosząc, że jego działka nie była zajęta pod drogę publiczną oraz nie pozostawała we władaniu publicznoprawnym. Utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję Minister wskazał, że zgodnie z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 1998 r. Nr 133, poz. 872 ze zm.) – dalej zwanej "ustawą", nieruchomości pozostające 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Minister podał, że art. 73 ust. 1 ma charakter wywłaszczeniowy i dotyczy sytuacji, gdy 31 grudnia 1998 r. prawo własności było uregulowane na rzecz innych podmiotów prawnych niż Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, przy istnieniu publicznego władania nad nieruchomością. Stosując ten przepis organ bada wyłącznie spełnienie przesłanek w nim wymienionych na dzień 31 grudnia 1998 r. Z analizy akt sprawy wynika, że działka [...], na podstawie umowy sprzedaży z [...] listopada 1996 r. Rep. [...][...] grudnia 1998 r. stanowiła własność M. B.. Aktualnie właścicielami przedmiotowej nieruchomości są M. B. oraz M. B., co znajduje potwierdzenie w księdze wieczystej nr [...]. Minister podniósł, że organ wojewódzki słusznie uznał, że przesłanka braku przysługiwania prawa własności na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego na [...] grudnia 1998 r. została spełniona. Kolejną przesłanką niezbędną do nabycia własności nieruchomości z mocy prawa, na podstawie art. 73 ust. 1, jest fakt zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną na 31 grudnia 1998 r. Organ II instancji wskazał, że [...] na podstawie uchwały nr [...] Rady Narodowej [...] z dnia [...] maja 1988 r. w sprawie zaliczenia dróg publicznych na trenie [...] i województwa [...] do kategorii dróg lokalnych miejskich oraz dróg gminnych (Dz. Urz. Woj. [...] z 1988 r. Nr [...]) została zaliczona do kategorii dróg publicznych. Natomiast na podstawie art. 103 ust. 2 ustawy, przedmiotowa droga od [...] stycznia 1999 r. stała się drogą gminną. Przestrzenny zasięg działania art. 73 ust. 1 ustawy w odniesieniu do zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną determinowany jest możliwością zakwalifikowania danego stanu faktycznego z 31 grudnia 1998 r. do definicji pasa drogowego z art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, w brzmieniu obowiązującym 31 grudnia 1998 r., jako urządzenia technicznego, stanowiącego zorganizowaną całość funkcjonalną podporządkowaną utrzymaniu i eksploatacji ciągów ruchu pojazdów i pieszych. O przestrzennych granicach zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną rozstrzyga zatem stan jej urządzenia 31 grudnia 1998 r. bądź sposób korzystania z niej. W przypadku dróg publicznych od dawna istniejących, granice zajęcia pod drogę odpowiadają granicom jej urządzenia w ramach normatywnie zdefiniowanego pasa drogowego, a więc jezdnie wraz z poboczami, zatokami, ciągami dla pieszych, rowami odwadniającymi i pasem izolacyjnym. Według mapy z wykazem zmian danych ewidencyjnych [...], według stanu z 31 grudnia 1998 r., działka nr [...] była zajęta pod drogę publiczną. Minister podkreślił, że mapa do celów prawnych sporządzona przez uprawnionego geodetę w oparciu o dokumentację geodezyjną przyjętą do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego stanowi dokument urzędowy w rozumieniu art. 76 kpa, a zatem stanowi dowód tego, co zostało w niej stwierdzone. Mając na uwadze powyższe Minister uznał, że dokument ten stanowi wystarczający dowód w sprawie, potwierdzający faktyczne zajęcie działki pod drogę publiczną i bezcelowym byłoby zbieranie przez organ jakichkolwiek dodatkowych dokumentów potwierdzających tę okoliczność. Kolejną z przesłanek zastosowania art. 73 ustawy jest przesłanka władztwa publicznoprawnego. Zgodnie z orzecznictwem sądowo-administracyjnym dla udowodnienia władania należy wykazać wykonywanie prac związanych z utrzymaniem drogi, jej konserwacją, modernizacją, odśnieżaniem (por. wyrok NSA z 14 listopada 2008 r. sygn. akt I OSK 1471/2007). W aktach sprawy znajduje się protokół odbioru robót drogowych wykonanych [...] przez firmę [...], spisany [...] lipca 1998 r., obejmujący wykonanie nawierzchni żwirowej, roboty pomiarowe, korytowanie na całej szerokości jezdni, wywóz ziemi z korytowania, a także ręczne, obustronne profilowanie poboczy, a także protokół odbioru robót drogowych wykonanych przez firmę [...], spisany [...] maja 1996 r., w którym wymieniona jest m.in. [...] Minister podkreślił, że czynności związane z utrzymaniem danego ciągu komunikacyjnego zarządca drogi ma obowiązek wykonywać nie tylko w stosunku do samej jezdni, lecz w stosunku do całej drogi (zgodnie z jej ustawową definicją), a więc wydzielonego pasa terenu, przeznaczonego do ruchu i postoju pojazdów oraz ruchu pieszych, w ramach którego umieszczone mogą być np. chodniki, drzewa i krzewy, pobocza, rowy, obiekty inżynierskie, urządzenia techniczne. Mając na uwadze powyższe, Minister uznał, że zarządca drogi wykonywał czynności faktyczne dotyczące drogi publicznej, w pasie której znajduje się przedmiotowy grunt przed 1 stycznia 1999 r. W związku z powyższym Minister wskazał, iż udowodniono w wystarczającym stopniu przesłankę związaną z pozostawaniem działki nr [...] we władaniu publicznoprawnym w rzeczonym okresie. Skargę na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] marca 2019 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł M. B.. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: 1) art. 77 § 1 w zw. z art. 80 kpa polegające na braku wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz dokonaniu dowolnej, a nie swobodnej oceny dowodów w zakresie dotyczącym wykazania, że przedmiotowa nieruchomość była zajęta pod drogę publiczną bowiem organ II Instancji (podobnie jak organ I Instancji) nie wziął pod uwagę m.in. dowodów w postaci aktualnych zdjęć nieruchomości, oświadczenia mieszkańców, czy oświadczenia M. B., z których wprost wynika, że droga ta nie była i nie jest zajęta pod drogę publiczną, nie była w ten sposób wykorzystywana i nie ma na niej żadnych urządzeń infrastruktury drogowej, co doprowadziło organ II instancji do dokonania błędnych ustaleń faktycznych w tym zakresie, przyjęcia, iż przedmiotowa działka była zajęta pod drogę publiczną, a co za tym idzie błędnego przyjęcia, że została spełniona przesłanka zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną wskazana w art. 73 ust. 1 ustawy; 2) art. 77 § 1 w zw. z art. 80 kpa polegające na braku wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz dokonaniu dowolnej, a nie swobodnej oceny dowodów w zakresie dotyczącym wykazania, że przedmiotowa nieruchomość była zajęta pod drogę publiczną poprzez całkowite pominięcie okoliczności wynikającej z pisma Burmistrza [...] z [...] sierpnia 2018 r. oraz z [...] lutego 2018 r., z którego wynika, że na 31 grudnia 1998 r. [...] była zajęta pod drogę publiczną jedynie na długości [...] metrów od skrzyżowania [...] a dalsza część tej ulicy ([...]m., w tym sporna nieruchomość) została uznana za drogę publiczną wyłącznie na podstawie art. 2 ust 2 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, które to stwierdzenie nie jest zasadne, a co przyjął organ II Instancji (podobnie jak organ I Instancji) nie dokonując jego właściwej i dokładnej weryfikacji, co skutkowało dokonaniem błędnych ustaleń faktycznych w zakresie uznania, że nieruchomość oznaczona jako działka [...] była 31 grudnia 1998 r. zajęta pod drogę publiczną, a co za tym idzie błędnego przyjęcia, że została spełniona przesłanka zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną wskazana w art. 73 ust. 1 ustawy; 3) art. 2 ust. 2 ustawy o drogach publicznych (w brzmieniu obowiązującym na 31 grudnia 1998 r.) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie na jego podstawie, że nieruchomość oznaczona jako działka [...] 31 grudnia 1998 r. stanowiła drogę publiczną jako przedłużenie drogi gminnej podczas, gdy w przepisie tym jest mowa o "ulicy", a sporna nieruchomość, zarówno wówczas, jak i obecnie nie stanowiła drogi, nie było na niej żadnej infrastruktury drogowej, była i nadal jest porośnięta gęstą roślinnością, zatem nie sposób uznać jej za ulicę zgodnie z ustawową definicją. Zatem uznanie przedmiotowej nieruchomości jako drogi publicznej na tej podstawie jest bezpodstawne; 4) art. 80 kpa poprzez przekroczenie granicy swobodnej oceny dowodów i dokonanie dowolnej ich oceny polegające na uznaniu, że wystarczającym dowodem wskazującym na zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną jest mapa nieruchomości sporządzona według wykazu zmian danych ewidencyjnych zajętych pod drogę publiczną [...] według stanu z 31 grudnia 1998 r. przyjęta do pzgk pod nr [...][...] grudnia 2016 r. podczas, gdy mapa ta powstała na długo po dniu mającym znaczenie dla oceny, czy zostały spełnione wymagane ustawą przesłanki. Poza tym z dokumentu tego nie wynika, w oparciu o jakie fakty i dokumenty uprawniony geodeta przyjął taki stan "zajętości" nieruchomości na 31 grudnia 1998 r., jakie istniejące elementy infrastruktury drogowej wziął pod uwagę (tym bardziej, że na przedmiotowej nieruchomości nie występują żadne takie elementy), co - biorąc pod uwagę inne złożone do akt sprawy dowody wskazujące na okoliczności przeciwne - nie powinno być uznane za miarodajne i wystarczające do dokonania ustaleń w zakresie spełnienia przesłanki zajęcia spornej nieruchomości pod drogę publiczną, co doprowadziło organ do dokonania błędnych ustaleń faktycznych i przyjęcia, że została spełniona przesłanka zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną wskazana w art. 73 ust. 1 ustawy; 5) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 kpa polegające na braku podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, braku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz przekroczenia zasad swobodnej oceny dowodów poprzez oparcie ustaleń w zakresie spełnienia przesłanki zajęcia pod drogę publiczną wyłącznie na mapie nieruchomości sporządzonej według wykazu zmian danych ewidencyjnych i uznaniu, że dokument ten stanowi wystarczający dowód w sprawie i że bezcelowym byłoby zbieranie przez organ jakichkolwiek innych dowodów (str. 3 zaskarżonej decyzji), podczas gdy do akt postępowania złożono szereg innych dowodów wskazujących na okoliczności przeciwne, dotyczące braku zajęcia przedmiotowej nieruchomości pod drogę publiczną, braku jej zagospodarowania pod drogę, braku istnienia jakiejkolwiek infrastruktury drogowej na przedmiotowej nieruchomości. Zatem to organ powinien podjąć wszelkie czynności w celu wyjaśnienia tych wątpliwości, czego nie uczynił, co skutkowało dokonaniem błędnych ustaleń faktycznych i niezasadnym uznaniem, że przesłanka zajęcia pod drogę publiczną wskazana w art. 73 ust. 1 ustawy została spełniona; 6) art. 77 § 1 w zw. z art. 80 kpa polegające na braku wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz dokonaniu dowolnej, a nie swobodnej oceny dowodów poprzez przyjęcie, że znajdujące się w aktach dwa protokoły odbioru robót drogowych (z [...] lipca 1998 r. oraz [...] maja 1996 r.) świadczą o wykonywaniu władztwa publicznego nad sporną nieruchomością oraz są wystarczającym dowodem potwierdzającym spełnienie ustawowej przesłanki podczas, gdy treść tych protokołów nie wskazuje na to, że wykonane roboty obejmowały nieruchomość oznaczoną jako działka [...]. Z protokołu z [...] maja 1996 r. wynika, że dotyczy on "m.in. [...], zatem nie sposób na ich podstawie uznać, że przedmiotowa nieruchomość znajdowała się we władztwie publicznoprawnym, w szczególności, że pozostałe dowody znajdujące się w aktach postępowania, w tym w szczególności dokumentacja fotograficzna nieruchomości przedstawiająca jej aktualny stan, oświadczenie mieszkańców [...] z [...] października 2017 r., oświadczenie M. B. z [...] lutego 2018 r. wskazują, że na spornej nieruchomości nie są i nie były prowadzone żadne prace budowlane, czy czynności wskazujące na sprawowanie władztwa publicznego jak, np. wybudowanie drogi, utrzymywanie nawierzchni, naprawa, odśnieżanie, itp. oraz nie znajduje się na niej żadna infrastruktura drogowa - działka w dalszym ciągu w całości porośnięta jest roślinnością, a prace wskazane w protokołach dotyczyły wyłącznie już wcześniej istniejącej części [...], a nie przedmiotowej nieruchomości, co prowadzi do wniosku, że organ nie rozważył całego materiału dowodowego i ocenił go w sposób wybiórczy i dowolny, co skutkowało dokonaniem błędnych ustaleń faktycznych polegających na przyjęciu, że nieruchomość oznaczona jako działa 17/1 pozostawała pod władztwem publicznym, a co za tym idzie, że została spełniona przesłanka sprawowania władztwa publicznego wskazana w art. 73 ust. 1 ustawy; 7) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 kpa polegające na braku podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, braku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz przekroczenia zasad swobodnej oceny dowodów poprzez oparcie ustaleń faktycznych wyłącznie na wybranych dowodach i nieodniesieniu się do pozostałego materiału dowodowego złożonego do akt postępowania wskazującego na okoliczności przeciwne do przyjętych przez organ, a ponadto brak przeprowadzenia jakichkolwiek innych czynności zmierzających do wykazania okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia, jak np. dokonania oględzin przedmiotowej nieruchomości, które byłyby przydatne dla dokonania ustaleń faktycznych w niniejszej sprawie; 8) art. 107 § 1 i 3 kpa poprzez niewskazanie przez organ II Instancji (podobnie jak organ I Instancji), którym dowodom i z jakiego powodu odmówił wiarygodności oraz mocy dowodowej oraz brak odniesienia się do wszystkich dowodów, co uniemożliwia poznanie toku rozumowania organu oraz ewentualną kontrolę decyzji, a także uniemożliwia ocenę tego, czy organ wziął pod uwagę dowody wskazujące na okoliczności przeciwne do przyjętych przez niego, czy poddał je jakiejkolwiek ocenie, a w konsekwencji na jakich dowodach oparł ustalenia w niniejszej sprawie; 9) art. 73 ust. 1 ustawy poprzez uznanie, że w niniejszej sprawie zostały spełnione łącznie przesłanki wskazane w ww. przepisie, od których uzależniona jest możliwość stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez gminę [...] prawa własności gruntu zajętego poci część [...], oznaczonego jako działka nr [...] podczas, gdy materiał dowodowy wskazuje, że 31 grudnia 1998 r. nie zostały spełnione dwie z trzech wymaganych łącznie przesłanek, co uniemożliwia stwierdzenie nabycia z mocy prawa własności gruntu. Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, uchylenie decyzji organu I instancji oraz zasądzenie od Ministra zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest uzasadniona. Materialnoprawną podstawę dla wydania decyzji organu I instancji stanowił art. 73 ust. 1 ustawy. Zgodnie z tym przepisem nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. W niniejszej sprawie organy obu instancji uznały, że zostały spełnione przesłanki do wydania decyzji stwierdzającej nabycie przez gminę [...] z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności gruntu zajętego pod część [...], oznaczonego jako działka [...]. Podstawą dla powyższych ustaleń stała się, w szczególności uchwała Rady Narodowej [...] nr [...] z dnia [...] maja 1988 r. w sprawie zaliczenia dróg publicznych na terenie [...] i województwa [...] do kategorii dróg lokalnych miejskich oraz dróg gminnych (Dz. Urz. Wojew. [...] z 1998 r. Nr [...]). Organy obu instancji stanęły na stanowisku, że skoro wyżej wymieniona uchwała zaliczyła [...] do kategorii dróg lokalnych miejskich na odcinku [...] m, licząc od skrzyżowania [...], to 31 grudnia 1998 r. stanowiła ona drogę lokalną miejską, także na dalszym odcinku liczącym [...] m przy którym usytuowana była działka nr [...]. Zdaniem organów obu instancji status drogi lokalnej miejskiej na odcinku [...] m [...] wynikał z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 14, poz. 60 ze zm.) – dalej zwanej "udp". Rację mają organy, że zgodnie z art. 2 ust. 2 udp ulice leżące w ciągu dróg wymienionych w ust. 1 (krajowych, wojewódzkich, gminnych oraz lokalnych miejskich, zakładowych) należą do tej samej kategorii co te drogi. Uszło jednak uwadze organów obu instancji, że sam tylko art. 2 ust. 2 udp nie nadaje ulicy leżącej w ciągu drogi publicznej statusu tejże drogi. W przypadku drogi publicznej lokalnej miejskiej niezbędne jest nadanie ulicy leżącej w jej ciągu statusu drogi publicznej tej samej kategorii w drodze stosownej uchwały o jej zaliczeniu do kategorii drogi lokalnej miejskiej, w trybie, o którym mowa w art. 7 udp. Art. 2 ust. 2 udp należy rozumieć w ten sposób, że ulica leżąca w ciągu drogi publicznej określonej kategorii nie może być w przyszłości zaliczona do kategorii drogi publicznej innej, niż droga publiczna, w ciągu której ulica ta leży. Takie stanowisko zaprezentował Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z 19 kwietnia 2013 r. sygn. akt I OSK 1942/11 oraz z 25 marca 2014 r. sygn. akt I OSK 1908/12 i I OSK 2049/12. Skład orzekający w niniejszej sprawie pogląd ten podziela. Skoro więc działka nr [...] na dzień 31 grudnia 1998 r. była usytuowana przy tym odcinku [...], który nie był zaliczony do kategorii drogi lokalnej miejskiej (pisma Burmistrza [...] z [...] lutego 2018 r. i [...] sierpnia 2018 r.), to nie została spełniona przesłanka z art. 73 ust. 1 ustawy w postaci zajęcia na 31 grudnia 1998 r. części działki [...] pod drogę publiczną. W tej sytuacji brak było podstaw do uwzględnienia przez Wojewodę [...] wniosku [...] z [...] kwietnia 2017 r. o nabycie przez gminę [...], w trybie art. 73 ust. 1, 3 i 3a ustawy, części działki [...],oznaczonej jako działka nr [...]. Wobec tego Sąd uznał, że w niniejszej sprawie Wojewoda [...] wydając decyzję z [...] listopada 2018 r., traktując [...] jako zaliczoną 31 grudnia 1998 r. do kategorii drogi lokalnej miejskiej także na odcinku przy którym była usytuowana działka [...], naruszył przepisy prawa materialnego, tj. art. 2 ust. 2 udp i art. 73 ust. 1, 3 i 3a ustawy, a naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Minister Inwestycji i Rozwoju, podzielając stanowisko organu I instancji i utrzymując w mocy jego decyzję, naruszył także art. 138 § 1 pkt 1 kpa, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. W ponownie prowadzonym postępowaniu Wojewoda [...] weźmie pod uwagę zaprezentowaną w niniejszym wyroku ocenę prawną i wyda decyzję odmawiającą nabycia przez gminę [...] z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działka [...], stanowiąca 31 grudnia 1998 r. część nieruchomości oznaczonej jako działka [...]. Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.) orzekł, jak w sentencji. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.).