I SA/Wa 979/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Gabriela Nowak (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Bożena Marciniak asesor WSA Anna Milicka-Stojek Protokolant specjalista Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 września 2024 r. sprawy ze skargi [...] S.A. w [...] na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 14 lutego 2024 r. nr DO-II.7610.32.2024.AK w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa użytkowania wieczystego oddala skargę. Minister Rozwoju i Technologii (dalej: "Minister" "organ") decyzją z 14 lutego 2024 r. nr DO-II.7610.32.2024.AK, po rozpatrzeniu odwołania Polskich Kolei Państwowych S.A. w Warszawie (dalej: "PKP" "skarżący"), utrzymał w mocy decyzję Wojewody Śląskiego (dalej: "Wojewoda") z 22 grudnia 2023 r. nr NW/IV/77200/89/5/1/05 o odmowie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 27 października 2000 r. przez PKP, prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w [...], obręb [...], [...], oznaczonego jako działki nr [...] o pow. 4404 m2 i nr [...] o pow. 404 m2, uregulowane w księdze wieczystej nr [...] (dalej: "przedmiotowa nieruchomość"). Decyzja Ministra wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wojewoda decyzją z 22 grudnia 2023 r., działając na podstawie art. 34 i art. 35 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (t. j. Dz.U. z 2024 r., poz. 561) dalej: "ustawa o komercjalizacji", oraz § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 3 stycznia 2001 r. w sprawie sposobu potwierdzania posiadania przez przedsiębiorstwo państwowe "Polskie Koleje Państwowe" gruntów będących własnością Skarbu Państwa, w tym rodzajów dokumentów stanowiących dowody w tych sprawach (Dz.U. z 2001 r. Nr 4, poz. 29), odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 27 października 2000 r. przez PKP prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda wskazał, że skoro działki nr [...] i nr [...] w dniu 5 grudnia 1990 r. w części były zajęte pod pas drogi publicznej, to nie mogły pozostawać w wyłącznym posiadaniu PKP i dlatego nie mogą podlegać uwłaszczeniu jako grunty objęte prawem osób trzecich – zarządcy drogowego. W następstwie rozpoznania wniesionego przez PKP odwołania, Minister decyzją z 14 lutego 2024 r. utrzymał decyzję Wojewody w mocy. Odwołując się do treści art. 34 ustawy o komercjalizacji, a także orzecznictwa sądów administracyjnych wskazał, że warunkiem uwłaszczenia w tym trybie PKP na nieruchomości było przysługiwanie do niej Skarbowi Państwa w dniu 5 grudnia 1990 r. własności i pozostawanie jej wówczas w posiadaniu PKP. W rozpoznawanej sprawie zaś o ile została spełniona pierwsza przesłanka (co wynikało z treści prowadzonej dla nieruchomości księgi wieczystej), to nie zostało wykazane, by spełniona została przesłanka odnosząca się do jej posiadania przez PKP. Wskazał, że w aktach sprawy znajduje się wypis z rejestru gruntów z 18 sierpnia 2010 r. sporządzony m.in. dla działek nr [...] i nr [...] według stanu na dzień 5 grudnia 1990 r., w którym jako podmiot władający gruntem ujawniona jest Dyrekcja Okręgowa Kolei Państwowych. Podał, że mimo, iż jest to dokument wymieniony w § 2 ust. 1 pkt 2 ww. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 3 stycznia 2001 r., to w toku postępowania uwłaszczeniowego Wojewoda ustalił, że przedmiotowe działki zarówno w dniu 5 grudnia 1990 r., jak i obecnie, w części znajdują się w granicach pasa drogi publicznej - ul. [...] w [...]. Stwierdził, że okoliczność tą potwierdza m.in. treść pisma Starosty [...] z 11 lipca 2022 r. znak G-GN.6841.7.2013 oraz załączona do niego dokumentacja geodezyjna wykonana przez geodetę uprawnionego obejmująca wykreślenie na kopii mapy zasadniczej linii rozgraniczających pas drogi publicznej wojewódzkiej, aktualnie powiatowej ul. [...]. Minister podał, że publiczny status ciągu komunikacyjnego przebiegającego przez przedmiotową działkę wynika z rozporządzenia Ministra Komunikacji z dnia 14 lipca 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg wojewódzkich w województwach białostockim, bielskim, ciechanowskim, częstochowskim, katowickim, kieleckim, krośnieńskim, łomżyńskim, nowosądeckim, ostrołęckim, pilskim, piotrkowskim, poznańskim, przemyskim, siedleckim, sieradzkim, suwalskim, rzeszowskim, tarnowskim i zielonogórskim (Dz. U. Nr 30 poz. 151 ze zm.), na podstawie którego ul. [...] w [...] zaliczono do kategorii dróg wojewódzkich. Na podstawie art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 1998 r., Nr 133, poz. 872 ze zm.), po dniu 31 grudnia 1998 r. powyższy ciąg komunikacyjny stał się drogą kategorii powiatowej. Organ podniósł, że skoro część działek nr [...] i nr [...] stanowiła w dniu 5 grudnia 1990 r. drogę wojewódzką, a więc drogę zaliczoną na podstawie ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j. Dz. U. z 2024 r., poz. 320) do jednej z kategorii tych dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych (art. 1), to nie mogła ona podlegać uwłaszczeniu jako grunt objęty prawami osób trzecich – zarządcy drogowego. Podkreślił, że na podstawie art. 22 ust. 1 ww. ustawy, w brzmieniu obowiązującym w dniu 5 grudnia 1990 r., zarząd gruntami zajętymi pod drogi publiczne sprawują właściwe organy drogowe. Zatem zarząd ten powstał z mocy prawa. Wskazał, że Wojewoda wezwał wnioskodawcę (vide: pismo z 24 listopada 2023 r. znak: NW/IV/77200/89/5/05) o zajęcie stanowiska odnośnie zasadności dokonania podziału działek [...] i nr [...] lub odstąpienia od uwłaszczenia opisanych działek nie zajętych składnikami infrastruktury kolejowej. Dołączając do niniejszego pisma dokumentację geodezyjną obejmującą wykreślenie na kopii mapy zasadniczej linii rozgraniczających pas drogi publicznej. Podał, że w odpowiedzi skarżący (vide: pismo z 5 grudnia 2023 r.) poinformował, że nie widzi zasadności dokonania podziału przedmiotowych działek, gdyż są one w całości zajęte pod drogę publiczną, oraz że w związku z wpisem w Ewidencji Gruntów i Budynków dla ww. działek zarządu na rzecz PKP nie może odstąpić od uwłaszczenia. Wobec zaś podjętych przez Wojewodę czynności zmierzających do wyjaśnienia okoliczności niniejszej sprawy Minister nie podzielił podniesionego w odwołaniu zarzutu o naruszeniu przez organ pierwszej instancji przepisów art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572) dalej: "k.p.a.". Zauważał jednocześnie, że wprawdzie ww. przepis nakłada na organy administracji obowiązek podejmowania wszelkich niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, jednakże nie może to oznaczać obciążenia organu nieograniczonym obowiązkiem poszukiwania faktów mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a w szczególności w sytuacji gdy strona, nawet pomimo wezwań organu, nie przedstawia żadnych dowodów na poparcie swoich twierdzeń. Na decyzję Ministra skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosło PKP zarzucając jej naruszenie: I. przepisów postępowania, tj.: a) art. 7 oraz art. 8 k.p.a. poprzez brak podjęcia działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy; b) art. 77 § 1 oraz art. 80 w zw. z art. 75 § 1 ab initio k.p.a. poprzez niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego; II. prawa materialnego, tj. art. 34 ustawy o komercjalizacji poprzez odmowę stwierdzenia nabycia na rzecz PKP z dniem 27 października 2000 r. ex lege prawa użytkowania wieczystego nieruchomości. W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody z 22 grudnia 2023 r. i rozpatrzenie sprawy zgodnie z jego wnioskiem, jak również o zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw według norm prawem przewidzianych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 34 ustawy o komercjalizacji, zgodnie z którym grunty będące własnością Skarbu Państwa, znajdujące się w dniu 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu PKP, co do których PKP nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej i nie legitymuje się nimi do dnia wykreślenia z rejestru przedsiębiorstw państwowych, stają się z dniem wejścia w życie ustawy (czyli z dniem 27 października 2000 r.), z mocy prawa, przedmiotem użytkowania wieczystego PKP. Budynki, inne urządzenia i lokale znajdujące się na gruntach, o których mowa w ust. 1, stają się z mocy prawa, nieodpłatnie, własnością PKP. Nabycie praw, o których mowa w ust. 1 i 3, nie może naruszać praw osób trzecich. Jak wynika z akt sprawy, sporne działki stanowiły w dniu 5 grudnia 1990 r. własność Skarbu Państwa (KW nr [...]). O ile więc bezsporne jest spełnienie pierwszej przesłanki uwłaszczenia, to podzielić należy pogląd organów obu instancji, że nie wykazano spełnienia drugiej, dotyczącej posiadania nieruchomości w dniu 5 grudnia 1990 r. przez PKP. W przedmiotowej sprawie organy prawidłowo ustaliły, że działki nr [...] i nr [...] zarówno w dniu 5 grudnia 1990 r., jak i obecnie, w części znajdują się w granicach pasa drogi publicznej - ul. [...] w [...]. Słusznie zatem stwierdziły, że skoro stanowiły one w dniu 5 grudnia 1990 r. drogę wojewódzką, a więc drogę zaliczoną na podstawie ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych do jednej z kategorii tych dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych (art. 1), to nie mogły podlegać uwłaszczeniu jako grunt objęty prawami osób trzecich – zarządcy drogowego. Oznacza to, że własność dróg publicznych nie może być przypisana innym podmiotom niż podmioty publicznoprawne w nim wymienione. Tym samym nie może ona być także przeniesiona na rzecz PKP, a w konsekwencji powyższego nie można na takich gruntach ustanowić również prawa użytkowania wieczystego. Drogi te bowiem, jak podkreśla się w orzecznictwie Sądu Najwyższego i sądów administracyjnych, stanowią rzeczy wyłączone z powszechnego obrotu, tzw. reges extra commercium (por. uchwała SN z 13 października 2006 r., sygn. akt III CZP 72/06, OSNC 2007/6/85), a wyłączenie to ma charakter bezwzględny. Poglądy wyrażone w ww. orzeczeniach skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela. W świetle powyższego stwierdzić należy, że porządek prawny uniemożliwiał nabycie przez PKP prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości. Zauważyć należy, że Wojewoda wezwał wnioskodawcę (vide: pismo z 24 listopada 2023 r. znak: NW/IV/77200/89/5/05) o zajęcie stanowiska odnośnie zasadności dokonania podziału działek [...] i nr [...] lub odstąpienia od uwłaszczenia opisanych działek nie zajętych składnikami infrastruktury kolejowej. Dołączył do niniejszego pisma dokumentację geodezyjną obejmującą wykreślenie na kopii mapy zasadniczej linii rozgraniczających pas drogi publicznej. Jednakże w odpowiedzi skarżący (vide: pismo z 5 grudnia 2023 r.) poinformował, że nie widzi zasadności dokonania podziału przedmiotowych działek, gdyż są one w całości zajęte pod drogę publiczną, oraz że w związku z wpisem w Ewidencji Gruntów i Budynków dla ww. działek zarządu na rzecz PKP nie może odstąpić od uwłaszczenia. W tym stanie rzeczy organ nie miał innego wyjścia jak odmówić potwierdzenia nabycia ex lege przez PKP prawa użytkowania wieczystego gruntu tej nieruchomości. To zaś wobec niewykazania w sposób niebudzący wątpliwości zaistnienia określonych w art. 34 ustawy o komercjalizacji przesłanek. Podejmując zatem tej treści rozstrzygnięcie organ wojewódzki nie naruszył ww. przepisu, a w konsekwencji nie naruszył go również Minister utrzymując decyzję Wojewody w mocy, co czyni sformułowany w tym względzie zarzut skargi chybionym. Rację ma także Minister zwracając uwagę, że ciężar dowodu w zakresie wykazania zaistnienia materialnoprawnych przesłanek z art. 34 ustawy o komercjalizacji spoczywał w znacznej mierze na inicjatorze postępowania (spółce PKP SA), gdyż to ona jako następca prawny przedsiębiorstwa państwowego PKP winna mieć najpełniejszą wiedzę o elementach infrastruktury kolejowej i ich lokalizacji, a przez to realną możliwość wykazania, że zajęta pod nie nieruchomość pozostawała w dniu 5 grudnia 1990 r. w jego posiadaniu. Wprawdzie organ był zobowiązany do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego (art. 7 i 77 § 1 k.p.a.), a następnie jego oceny z zachowaniem zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.). Jednakże nie oznacza to, że oczekująca pozytywnego dla siebie rozstrzygnięcia spółka, miała w tym postępowaniu pozostawać bierną obserwatorką działań organu. Takiemu postrzeganiu zasady oficjalności przeczy aktualne brzmienie art. 7 k.p.a., stanowiącego, że "w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli." Innymi słowy, to, że na organie administracji publicznej prowadzącym postępowanie spoczywa, co do zasady, obowiązek wszechstronnego oraz rzetelnego ustalenia stanu faktycznego sprawy, nie oznacza, że ma on obowiązek poszukiwania dowodów mających wykazać zaistnienie okoliczności, których wykazanie leży w interesie strony, w sytuacji jej pasywnej postawy w tym zakresie (por. wyrok NSA z 25 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 3577/18, Lex nr 2690500). Z przepisów k.p.a. normujących postępowanie dowodowe nie można zatem wywodzić, że organy zobowiązane są do poszukiwania środków dowodowych służących poparciu twierdzeń strony. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy nieudowodnienie określonych okoliczności faktycznych może prowadzić do rezultatów niekorzystnych dla strony (por. wyrok NSA z 20 lutego 2020 r., sygn. akt II GSK 3719/17, Lex nr 3031035). Sąd w składzie orzekającym powyższe poglądy orzecznictwa w całości podziela. Z tych względów także zarzut naruszenia przez Ministra przepisów procedury administracyjnej okazał się niezasadny. To, że skarżąca spółka nie akceptuje oceny materiału dowodowego zgromadzonego w toku postępowania dokonanej przez organ, nie świadczy, że miała ona charakter arbitralny, a w samym procesie gromadzenia dowodów organ uchybił ciążącym nań obowiązkom dążenia do ustalenia stanu faktycznego sprawy zgodnie z obiektywnie istniejącą rzeczywistością. W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935), orzekł jak w sentencji wyroku.