I SA/Wa 98/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak Sędziowie Sędzia WSA Bożena Marciniak Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 18 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skarg Prokuratora Prokuratury Rejonowej [...] w W. del. do Prokuratury Regionalnej w W. oraz J. K., M. T., E. P., H. R., M. H. i E. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa użytkowania wieczystego postanawia 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżących J. K., M. T., E. P., H. R., M. H. i E. K. solidarnie kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] listopada 2021 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] z [...] października 2020 r. nr [...] odmawiającą przyznania prawa użytkowania wieczystego do gruntu o powierzchni [...] m² z nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], ozn. hip. "[...]", o ogólnej powierzchni [...] m², stanowiącej obecnie część działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...]. W uzasadnieniu decyzji SKO w [...] wskazało, że nieruchomość położona w W. przy ul. [...] objęta została działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...] (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Obecnie grunt ww. nieruchomości [...] wchodzi w skład działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] stanowiącej własność gminy [...] i działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] stanowiącej własność Skarbu Państwa. Prezydent [...] decyzją z [...] października 2020 r. odmówił uwzględnienia wniosku z [...] września 1949 r. o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do gruntu o powierzchni [...] m² z nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], ozn. hip. "[...]", o ogólnej powierzchni [...] m², stanowiącej obecnie część działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...]. Zdaniem Prezydenta [...] przeszkodą do pozytywnego rozpatrzenia wniosku jest fakt wykroczenia granic obecnie istniejącej działki nr [...] zabudowanej kamienicą przy ul. [...], poza teren dawnej nieruchomości [...] ozn. nr hip. [...], której dotyczył wniosek dekretowy. Organ zaznaczył, że przyznanie prawa użytkowania wieczystego bądź własności w oparciu o przepisy dekretu może dotyczyć wyłącznie gruntu wchodzącego w skład dawnej nieruchomości [...] objętej wnioskiem. Skoro aktualnie istniejąca działka ewidencyjna obejmuje swym obszarem tereny inne niż te, które wchodziły w skład dawnej nieruchomości [...], to przed pozytywnym rozpatrzeniem wniosku dekretowego musi zostać wydzielona geodezyjnie działka w całości pochodząca z tej dawnej nieruchomości. W przypadku działki nr [...] z obrębu [...] podział taki nie jest możliwy, gdyż cała działka jest zabudowana budynkiem kamienicy [...]. Granica dawnej nieruchomości [...] nr hip. [...] biegnąca pod kamienicą i przecinająca działkę nr [...], nie pokrywa się z liniami ścian pożarowych kamienicy, zatem podział nie jest możliwy. Zdaniem Prezydenta [...] zaistniała sytuacja powoduje konieczność odmowy przyznania prawa użytkowania wieczystego bądź własności działki nr [...] w oparciu o przepis art. 214a ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Następnie Prezydent [...] działając w imieniu Skarbu Państwa decyzją z [...] listopada 2020 r. nr [...] orzekł o odmowie przyznania prawa użytkowania wieczystego do gruntu o powierzchni [...] m² z nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], ozn. hip. "[...]", o ogólnej powierzchni [...] m², stanowiącej obecnie część działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] marca 2021 r. nr [...] uchyliło decyzję z [...] października 2020 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia Prezydentowi [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 22 lipca 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 885/21 po rozpoznaniu sprzeciwu Prokuratora Prokuratury Regionalnej w [...] uchylił decyzję Kolegium z [...] marca 2021 r. W tej sytuacji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] rozpoznając sprawę stwierdziło, że wbrew twierdzeniom Prezydenta [...] przepis art. 214a ust. 1 pkt 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie może mieć w przedmiotowej sprawie zastosowania, gdyż podział działki nr [...] nie jest konieczny dla pozytywnego rozpatrzenia wniosku dekretowego, a Prezydent [...] nie udowodnił, że część działki nr [...] nie pochodzi z dawnej nieruchomości nr hip. [...]. Zdaniem Kolegium opinia sporządzona [...] marca 2020 r. przez biegłą (i uzupełniona wyjaśnieniami z [...] sierpnia 2020 r.) nie dowodzi niezbicie, że granice dawnej nieruchomości nr hip. [...] nie pokrywają się z granicami obecnie istniejącej działki nr [...]. Na przeszkodzie w ustanowieniu prawa własności działki gruntu nr [...] z obrębu [...] stoi jednak przepis art. 214a ust. 1 pkt 9 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wskazało, że pismem z [...] września 2021 r. zwróciło się do Prezydenta [...] o uzupełnienie materiału dowodowego o wykaz umów najmu lokali znajdujących się w budynku [...]. Prezydent [...] przesłał [...] listopada 2021 r. kopie nadal wykonywanych umów najmu [...] lokali mieszkalnych i [...] lokali użytkowych, znajdujących się budynku [...]. Kolegium zaznaczyło, że z przepisu art. 214a ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, że oddanie w najem nawet części lokali znajdujących się w budynku, uniemożliwia ustanowienie prawa własności gruntu znajdującego się pod nim. Skargi na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniesione zostały przez Prokuratora Prokuratury Rejonowej [...] w [...] del. do Prokuratury Regionalnej w [...] oraz przez J. K., M. T., E. P., H. R., M. H. i E. K. Prokurator Prokuratury Rejonowej [...] w [...] del. do Prokuratury Regionalnej w [...] w złożonej skardze wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, jako rażąco naruszającej prawo w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa, tj. art. 7, art. 28 i art. 30 kpa poprzez skierowanie decyzji do osoby zmarłej (W. K., którego zgon nastąpił w dniu [...] listopada 2021 r. i który, na skutek śmierci utracił status strony w postępowaniu) oraz zaniechanie wezwania do udziału w sprawie następców prawnych zmarłego. J. K., M. T., E. P., H. R., M. H. oraz E. K. zarzucili zaskarżonej decyzji: (1) naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, mające wpływ na wynik sprawy, a to art. 15 kpa w zw. art. 136 § 1 kpa poprzez przeprowadzenie postępowania w celu uzupełnienia dowodów z przekroczeniem dopuszczalnych granic ww. postępowania (konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie) i oparcie na przeprowadzonych dowodach i materiałach rozstrzygnięcia, co doprowadziło do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego; (2) naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, mające wpływ na wynik sprawy, a to art. 10 § 1 kpa poprzez brak umożliwienia skarżącym wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, zwłaszcza w kontekście przeprowadzenia postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów; (3) naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 214a ust 1 pkt 9 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez zastosowanie ww. przepisu jako podstawy prawnej odmowy uwzględnienia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej (prawa użytkowania wieczystego) do gruntu nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], hip. [...], przy oczywistej sprzeczności ww. przepisu (w części, w jakiej przewiduje odmowę uwzględnienia ww. wniosku w przypadku oddania nieruchomości lub jej części do odpłatnego korzystania) z art. 64 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 21 ust. 1 i 2 oraz art. 2 Konstytucji RP, wyrażającymi konstytucyjne zasady ochrony własności i innych praw majątkowych, zasady zaufania obywatel do państwa i stanowionego przez nie prawa, zasady niedziałania prawa wstecz oraz zasady ochrony praw nabytych; (4) naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 64 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 21 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 8 ust. 1 - 2 Konstytucji RP poprzez brak ich bezpośredniego zastosowania i w konsekwencji odmowę uwzględnienia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej (prawa użytkowania wieczystego) do gruntu nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], hip. [...] na podstawie art. 214a ust 1 pkt 9 u.g.n., co doprowadziło do pozbawienia skarżących prawa własności budynku położonego na ww. gruncie oraz odmowy przeniesienia własności ww. gruntu, bez słusznego odszkodowania zagwarantowanego Konstytucją RP; (5) naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 214a ust 1 pkt 9 u.g.n. w zw. z art. 5 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...] poprzez odmowę uwzględnienia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej (prawa użytkowania wieczystego) do gruntu nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], hip. [...] wobec oddania w najem części lokali znajdujących się w budynku mieszkalnym położonym na ww. nieruchomości pomimo, iż oddanie w najem nie było skuteczne względem skarżących, albowiem wynajmującym był podmiot ([...]) nie będący właścicielem (mając na uwadze skutek ex tunc decyzji Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] marca 2018 r., zgodnie z art. 5 dekretu [...], budynek spełniający warunki określone ww. przepisie - por. zaświadczenie Wydziału Architektury, Urbanistyki i Ochrony Środowiska Urzędu Dzielnicy [...] Gminy [...] z [...] lutego 2002 r. [...] k. 261 akt własnościowych nieruchomości - nieprzerwanie pozostawał własnością dotychczasowych właścicieli). W uzasadnieniu skargi skarżący przytoczyli argumenty na poparcie podnoszonych zarzutów i wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W odpowiedzi na skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o ich oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 21 lutego 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 98/22 postanowił połączyć sprawy o sygnaturach akt I SA/Wa 98/22 ze skargi Prokuratora Prokuratury Rejonowej [...] – [...] w [...] del. do Prokuratury Regionalnej w [...] i I SA/Wa 99/22 ze skargi J. K., M. T., E. P., H. R., M. H. i E. K., w celu ich łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia oraz prowadzić pod jedną sygnaturą akt I SA/Wa 98/22. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów Sąd uznał, że skargi są uzasadnione, bowiem zaskarżona decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa, co daje podstawę do stwierdzenia jej nieważności. Na wstępie podkreślić należy, że koniecznym elementem każdego postępowania administracyjnego są jego podmioty, tj. organ, przed którym toczy się postępowanie oraz strona, o której prawach organ administracyjny orzeka w danym postępowaniu. Osoba fizyczna może być stroną postępowania, jeżeli ma zdolność do bycia podmiotem praw i obowiązków, a zatem jeżeli ma zdolność prawną. Zdolność prawną należy zaś oceniać według przepisów prawa cywilnego (art. 30 § 1 kpa). Zgodnie z art. 8 k.c. zdolność prawna osoby fizycznej powstaje z chwilą narodzin, a kończy się z chwilą śmierci. Z powyższego wynika zatem, że status strony przysługujący osobie fizycznej wygasa z chwilą jej śmierci. Osoba zmarła nie może mieć ani zdolności prawnej, ani być podmiotem praw i obowiązków z zakresu prawa administracyjnego. Innymi słowy w stosunku do osoby zmarłej nie można wszcząć, ani prowadzić postępowania, nie mogą też być do niej kierowane wydane w sprawie rozstrzygnięcia. Z analizy akt rozpoznawanej sprawy wynika tymczasem, że zaskarżona decyzja z [...] listopada 2021 r. skierowana została m.in. do W. K., który - jak wynika z nadesłanego do Sądu odpisu aktu zgonu zmarł [...] listopada 2021 r. Decyzja Kolegium z [...] listopada 2021 r. skierowana zatem została do osoby zmarłej. Tym samym - w ocenie Sądu - w sprawie zaistniały przesłanki uzasadniające stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji. Jak wskazano decyzja ta skierowana zostały do osoby nieżyjącej, która w chwili jej wydawania nie miała już przymiotu strony, co stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Zauważyć trzeba, że okoliczność śmierci wskazanej strony postępowania nie była znana organowi administracji publicznej w dniu wydawania zaskarżonej decyzji. Skierowanie wydanego w sprawie rozstrzygnięcia do nieżyjącej osoby nie było więc zawinionym działaniem organu. Nie zmienia to jednak faktu, że w rozpoznawanej sprawie zaistniały okoliczności uzasadniające stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji. Jak wyżej wskazano wydana ona zostały w stosunku do osoby nieżyjącej, która w chwili jej wydania nie miała już przymiotu strony. W ocenie Sądu stanowi to rażące naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia jej nieważności (art. 156 § 1 pkt 2 kpa). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że wydanie rozstrzygnięcia w stosunku do osoby zmarłej oznacza, że jest ono obarczone wadą nieważności i powinno być usunięte z obrotu prawnego, aby nie wywoływało skutków prawnych. Nie ma przy tym znaczenia, czy organ prowadząc postępowanie wiedział, że osoba będąca dotychczas stroną postępowania nie żyje, czy też takiej wiedzy nie posiadał. Organ powinien w sposób prawidłowy, na każdym etapie postępowania mieć aktualną wiedzę na temat kręgu podmiotów mających interes prawny w danym postępowaniu (art. 61 § 4 kpa w związku z art. 10 § 1 kpa). Mając zaś na uwadze, że wydana w sprawie decyzja podlega wyeliminowaniu z obrotu prawnego ze wskazanej wyżej przyczyny, Sąd nie badał przedmiotowego aktu merytorycznie pod względem zgodności z prawem. Rozpoznając ponownie sprawę organ weźmie pod uwagę wskazane wyżej kwestie i ustali aktualny krąg stron postępowania, którym należy zapewnić udział w postępowaniu i do których należy kierować podjęte w sprawie rozstrzygnięcia. W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 oraz art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 1 w związku z art. 120 tej ustawy.