I SA/Wa 981/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Emilia Lewandowska Sędziowie: Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska - Jaroszewicz Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 listopada 2011 r. sprawy ze skargi B. J. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości oddala skargę. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] po rozpatrzeniu odwołania B. J. od decyzji Starosty [...] z dnia [...] lutego 2011 r. umarzającej postępowanie w sprawie zwrotu nieruchomości położonej w P. przy ulicy [...] o powierzchni [...] m2 uregulowanej w księdze wieczystej hip. "[...]" jako działka nr [...] – utrzymał powyższą decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ przedstawił następująco stan faktyczny: Nieruchomość położona w P. przy ul. [...], uregulowana w księdze wieczystej [...] "[...]" jako działka hip. Nr [...] o pow. [...] m2, stanowiąca własność spadkobierców J. P. syna A. i A. przejęta została na własność Państwa na podstawie przepisów ustawy z dnia [...] lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 27, poz. 192). Wymieniona nieruchomość wchodziła w skład terenu ustalonego zarządzeniem Nr [...] Naczelnika Miasta P. z dnia [...] lipca 1978 r. pod budownictwo jednorodzinne i jego podziale na działki budowlane. Decyzją Starosty [...] z dnia [...] lutego 2011 r. orzeczono na podstawie art. 105 § 1 kpa o umorzeniu postępowania, wszczętego na wniosek z dnia [...] maja 2009 r. B. J. z domu P., jednej ze spadkobierców J. P. byłego właściciela, w sprawie zwrotu przedmiotowej nieruchomości. Wymienione rozstrzygnięcie Starosta [...] uzasadnił brakiem podstaw do rozpatrywania zgłoszonego wniosku o zwrot przez jednego tylko współwłaściciela nieruchomości. Od powołanej wyżej decyzji złożyła odwołanie B. J. W odwołaniu zgłosiła zarzut, że wnioskiem z dnia [...] maja 2009 r. nie zwracała się o zwrot całej nieruchomości o pow. [...] m2, lecz o zwrot tylko części o pow. [...] m2 oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka Nr [...] (uprzednio [...]), o czym dokładnie poinformowała organ pierwszej instancji w aneksie z dnia [...] sierpnia 2009 r. do tego wniosku. Poza tym zgłosiła zarzuty, które nie podlegają rozpatrzeniu w niniejszym postępowaniu, gdyż dotyczą nieprawidłowości innych decyzji wydanych w 1979 r. przez Naczelnika Miasta P. w sprawie przyznania na rzecz współwłaścicieli odszkodowania w formie pieniężnej i w formie nadania im na własność działek pod budowę domów jednorodzinnych. W wyniku rozpatrzenia odwołania i rozpoznania materiałów dowodowych znajdujących się w aktach sprawy oraz mając na względzie dodatkowe wyjaśnienia strony zgłoszone w odwołaniu, a także w toku postępowania przed organem pierwszej instancji, organ II instancji uznał zaskarżone rozstrzygnięcie o umorzeniu postępowania w sprawie zwrotu całej przedmiotowej nieruchomości za prawidłowe z tym, że w odniesieniu do zwrotu części nieruchomości o pow. [...] m2, z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu wymienionego rozstrzygnięcia, zaś w odniesieniu do pozostałej części nieruchomości o pow. [...] m2 z innych przyczyn. W związku z wnioskiem B. J. z dnia [...] maja 2009 r. organ pierwszej instancji prowadził postępowanie zwrotowe w odniesieniu do całej nieruchomości, zaś wobec wyjaśnienia aneksem do wniosku, że dotyczy on tylko części nieruchomości o pow. [...] m2, postępowanie w sprawie zwrotu pozostałej części nieruchomości o pow. [...] m2 okazało się także bezprzedmiotowe. Zgodnie z art. 136 ust. 3 cytowanej wyżej ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, jeżeli nieruchomość stała się zbędna na cele, dla których nastąpiło jej wywłaszczenie (w niniejszym przypadku przejęcie na własność państwa na cele określone w powołanej wyżej ustawie z dnia 6 lipca 1972 r.), wyłącznie poprzedni właściciel lub jego spadkobiercy mogą żądać zwrotu tej nieruchomości lub jej części. Zdaniem organu prowadzenie postępowania o zwrot nieruchomości jest dopuszczalne tylko wówczas, gdy wniosek o zwrot pochodzi od wszystkich uprawnionych osób tj. od wszystkich współwłaścicieli nieruchomości bądź ich spadkobierców. Przy braku wniosku pochodzącego od wszystkich uprawnionych do żądania zwrotu nieruchomości podmiotów, organ administracji nie może merytorycznie rozstrzygać o żądaniu, a wszczęte postępowanie winno podlegać umorzeniu z mocy art. 105 § 1 kpa. Powyższa nieruchomość stanowiła własność J. P. na podstawie nabycia jej aktem notarialnym Rep. Nr [...] z dnia [...] marca 1944 r. sporządzonym przed S. B. notariuszem przy Wydziałach Hipotecznych Sądu Okręgowego w W. Postanowieniem Sądu Powiatowego w P. Wydział [...] z dnia [...] maja 1971 r. sygn. akt [...] prawo do spadku po J. P. (zm. [...] listopada 1966 r.) stwierdzone zostało na rzecz żony jego M. P. oraz dzieci tj. B. S. z d. P., A. P. i J. P. po [...] części na rzecz każdej z tych osób. Tak więc przedmiotowa nieruchomość w dacie przejęcia jej na własność Państwa na podstawie powołanych wyżej przepisów ustawy z dnia [...] lipca 1972 r. stanowiła współwłasność wymienionych osób. Z akt sprawy wynika, że decyzją Naczelnika Miasta P. z dnia [...] sierpnia 1979 r. przyznane zostało w/w osobom odszkodowanie za część nieruchomości o pow. [...] m2 oraz decyzjami tego Naczelnika z dnia [...] czerwca 1979 r. Nr [...],[...],[...] i [...] nadane zostały na własność dla każdej z tych osób działki pod budowę domów jednorodzinnych, położone w P. przy ul. [...] i ul. [...]. Natomiast wniosek o zwrot, pochodzi jedynie od B. J. z d. P., a więc tylko od jednego z byłych współwłaścicieli, co w świetle wskazanych wyżej przepisów powoduje zdaniem organu oczywistą bezprzedmiotowość wszczętego na jej wniosek postępowania, które w takiej sytuacji podlega umorzeniu na mocy art. 105 § 1 kpa. Na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2011 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła B. J. zarzucając jej naruszenie art. 107 § 3 kpa, ponieważ Wojewoda rozpatrując wniosek skarżącej nie ustosunkował się do uchybień popełnionych przez Starostę [...] w trakcie postępowania administracyjnego. Zdaniem skarżącej zaskarżona decyzja, jak również decyzja ją poprzedzająca nie ustosunkowują się do informacji zawartych we wniosku skarżącej z dnia [...] lutego 2011 r., ani do dokumentów dołączonych do tego wniosku. W obszernym uzasadnieniu skarżąca rozwinęła zarzuty skargi i przedstawiła swoje stanowisko w sprawie. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że kontrola sądowo-administracyjna sprowadza się do zbadania, czy organy wydając zaskarżoną decyzję nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania decyzji, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Rozpoznając przedmiotową sprawę w ramach powyższych kryteriów Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Wojewody [...] z dnia [...] marca 2011 r. utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] lutego 2011 r. umarzającą postępowanie w sprawie zwrotu nieruchomości położonej w P. przy ul. [...]. Zgodnie z art. 136 i następnymi ustawy o gospodarce nieruchomościami, postępowanie administracyjne o zwrot nieruchomości może toczyć się jedynie w stosunku do nieruchomości, co do których wydano decyzję administracyjną o uwłaszczeniu, a także takich, o których mowa w art. 216 tej ustawy. Przepis art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami określa przypadki, w których nastąpiło przejęcie lub nabycie nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa nie w drodze decyzji o wywłaszczeniu, a co do których pomimo to mają zastosowanie przepisy rozdziału 6 dział III ustawy tj. przepisy dotyczące zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. Przepis art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowiący normę o charakterze szczególnym, nie podlega interpretacji rozszerzającej. Wyliczenie w nim ustaw i przepisów poszczególnych ustaw ma charakter enumeratywny i stanowi katalog zamknięty. Niedopuszczalne jest stosowanie przepisów o wywłaszczeniu do nieruchomości przejętych przez Skarb Państwa na podstawie przepisów innych niż wymienione w tym artykule, a także nieruchomości przejętych bez żadnego tytułu prawnego i co do których nie wydano w tym przedmiocie żadnych decyzji administracyjnych. Wśród wymienionych w powyższym artykule aktów prawnych jest ustawa z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 27, poz. 192). W rozpoznawanej sprawie nie została wydana decyzja o wywłaszczeniu spornej nieruchomości, lecz nieruchomość ta została przejęta na rzecz Skarbu Państwa na podstawie powyższej ustawy w związku z zarządzeniem nr [...] Naczelnika Miasta P. wydanym na podstawie art. 2, 5, 6 tej ustawy ogłoszonym w Dzienniku Urzędowym Rady Narodowej Miasta W. z dnia [...] października 1978 r. Nr [...], poz. [...]. Decyzją Naczelnika Zarządu Gospodarki Terenami w P. z dnia [...] sierpnia 1979 r. nr [...] wypłacone zostało byłym właścicielom odszkodowanie za część gruntu, oznaczonego w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...] o pow. [...] m2, położonego w P. przy ul. [...]. Za resztę wywłaszczonego gruntu decyzjami Naczelnika Zarządu Gospodarki Terenami w P. nr [...],[...],[...],[...] z dnia [...] czerwca 1979 r. właścicielom przyznano działki pod zabudowę jednorodzinną przy ul. [...] i [...]. Wskazać w tym miejscu należy, że w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 2008 r. SK 43/07 OTK-A 2005 nr 10, poz. 175, Trybunał Konstytucyjny podzielił stanowisko wyrażone we wcześniejszym wyroku z dnia 24 października 2001 r., sygn. akt SK 22/01 (OTK ZU 2001, Nr 7, poz. 216), że ustawa z 21 sierpnia 1997 r. utrzymała zasadę zwrotu i – w art. 136 – odniosła ją do wszelkich przypadków wywłaszczenia nieruchomości na podstawie indywidualnej decyzji administracyjnej. Natomiast art. 216 tej ustawy dodatkowo przewidział odpowiednie stosowanie tej zasady do niektórych innych przypadków odjęcia własności. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego art. 136 ustawy znajduje zastosowanie do wszelkich wypadków wywłaszczenia nieruchomości bez względu na podstawę prawną dokonanego wywłaszczenia. Dotyczy to również ustaw i innych aktów normatywnych, które stanowiły podstawę wywłaszczenia przed 1 stycznia 1998 r. Art. 216 ustawy przewiduje zwrot nieruchomości, których własność została odjęta w trybie innym niż wywłaszczenie, pod warunkiem, że nieruchomość została przejęta lub nabyta na podstawie przepisów wymienionych w tym artykule bądź na rzecz powiatowych i spółdzielczych przedsiębiorstw, bądź w związku z potrzebami [...]. Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że skoro ustawa z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach na podstawie której przejęta została na rzecz SP sporna nieruchomość, o zwrot której wystąpiła skarżąca, została objęta przepisem art. 216 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który to przepis pozwala na odpowiednie stosowanie przepisów rozdziału 6 działu III tej ustawy, to prawidłowo zdaniem Sądu organy uznały, że dopuszczalne jest prowadzenie postępowania w niniejszej sprawie na podstawie art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 o gospodarce nieruchomościami. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że w postępowaniu administracyjnym o zwrot wywłaszczonej nieruchomości na podstawie powyższego przepisu wniosek musi pochodzić od wszystkich poprzednich właścicieli (współwłaścicieli), bądź od wszystkich spadkobierców poprzednich właścicieli wywłaszczonej nieruchomości. Orzeczenie w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości na rzecz tylko jednego współwłaściciela bez udziału w postępowaniu i zgody na to pozostałych współwłaścicieli powoduje, że decyzja taka rażąco narusza prawo (por. wyroki WSA w Warszawie z dnia 28 września 2005 r., I SA/Wa 1371/04, LEX nr 192900 i z dnia 17 marca 2005 r., I SA/Wa 382/04, LEX nr 189027 oraz wyroki NSA z dnia 5 stycznia 2001 r., IV SA 2217/98, LEX nr 53398 i z dnia 6 grudnia 1995 r., SA/Gd 374/95, niepubl.). W sytuacji, gdy brak jest wniosku pochodzącego od wszystkich współwłaścicieli wywłaszczonej nieruchomości organ powinien wezwać składającego wniosek do jego uzupełnienia. Uzupełnienie to będzie mogło polegać na podpisaniu wniosku przez wszystkich byłych współwłaścicieli, bądź upoważnieniu jednego z nich do występowania w imieniu pozostałych (G. Bieniek, S. Kalus, Z. Marmaj, E. Mzyk, Komentarz do ustawy o gospodarce nieruchomościami, pod redakcją G. Bieńka, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2007, s.475). Z akt administracyjnych przedmiotowej sprawy wynika, że na podstawie postanowienia Sądu Powiatowego w P. Wydział [...] z dnia [...] maja 1971 r. sygn. akt [...], spadkobiercami po J. P. zostali: żona M. P. oraz córka B. S. z domu P., syn A. P., syn J. P. M. P. zmarła. Nie przedstawiono postanowienia sądu o nabyciu praw do spadku po M.P., natomiast B. J. oświadczyła, że uprawnionymi do dziedziczenia są synowie M. P.: A. P. i J. P. Starostwo Powiatowe w P. pismem z dnia [...] listopada 2009 r. wezwało A. P. i J. P. o nadesłanie oświadczeń, że przyłączają się do wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, oraz o przedstawienie oryginału lub notarialnie poświadczonej kserokopii postanowienia sądu stwierdzającego nabycie praw do spadku po zmarłej M.P. Mimo wielokrotnych wezwań wysyłanych przez Starostwo Powiatowe w P. pismami z dnia [...] października 2009 r., [...] listopada 2009 r., [...] września 2010 r. kierowanymi do wnioskodawcy o uzupełnienie brakujących dokumentów, nie zostały one dostarczone. Pismem z dnia [...] października 2009 r. Starostwo Powiatowe w P. poinformowało skarżącą o brakach formalnych wniosku i zwróciło się o ich uzupełnienie pod rygorem zastosowania art. 64 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) wskazując 30 dniowy termin, po upłynięciu którego wniosek pozostanie bez rozpatrzenia. B. J. pismem z dnia [...] października 2009 r. wskazała adresy uczestników postępowania. Kolejnymi pismami z dnia [...] listopada 2009 r. i z dnia [...] września 2010 r. Starostwo Powiatowe w P. wezwało skarżącą do uzupełnienia braków formalnych wniosku przez nadesłanie oświadczeń wszystkich dawnych właścicieli lub następców prawnych, że przyłączają się do wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, o którą wystąpiła B. J., pod rygorem zastosowania art. 105 § 1 kpa. Termin podany w piśmie upłynął bezskutecznie. Zgodnie z utrwaloną liną orzecznictwa NSA (vide wyrok z dnia 20 grudnia 1999 r. sygn. akt IV SA 2282/97) przy braku wniosku pochodzącego od wszystkich uprawnionych do żądania zwrotu nieruchomości podmiotów organ administracji nie może merytorycznie rozstrzygać o żądaniu, a wszczęte postępowanie winien na mocy art. 105 § 1 kpa umorzyć. Zdaniem Sądu prawidłowe jest stanowisko organów administracji orzekających w sprawie, iż wobec braku wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, pochodzącego od wszystkich poprzednich współwłaścicieli, bądź od ich spadkobierców, postępowanie administracyjne, wszczęte na podstawie wniosku skarżącego należało umorzyć na podstawie art. 105 § 1 kpa. Zgodnie bowiem z tym przepisem na organach administracji spoczywa obowiązek wydania decyzji o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie stało się bezprzedmiotowe z jakiejkolwiek przyczyny. Jedynie zgłoszenie wniosku przez wszystkie uprawnione podmioty dawałoby podstawę organom administracji do rozpoznania sprawy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, co do istoty i wydania w tej sprawie merytorycznego rozstrzygnięcia (por. powołany wyżej wyrok NSA z dnia 5 stycznia 2001 r.). Dlatego też Sąd, uznając za zgodne z prawem decyzje wydane przez organy obu instancji, nie badał sprawy pod względem merytorycznym uznając tym samym zarzuty skargi za nieuzasadnione. Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm). orzekł jak w sentencji.