I SA/Wa 982/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska Sędziowie: WSA Elżbieta Sobielarska (spr.) WSA Maria Tarnowska Protokolant sekretarz sądowy Agnieszka Żurawska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 października 2011 r. sprawy ze skargi P. S.A. z/s w W. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego oddala skargę. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] marca 2011 r., nr [...] po rozpoznaniu wniosku X S.A. o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymał w mocy swą poprzednią decyzję z dnia [...] maja 2010 r. stwierdzającą nieważność orzeczenia Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] czerwca 1953 r., nr [...] odmawiającego przyznania dotychczasowym właścicielom prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...] ozn,. nr hip. "[...]" w części stanowiącej własność Skarbu Państwa tj. działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...]. Organ przedstawił następująco stan faktyczny: Zabudowana nieruchomość [...] położona przy ul. [...], stanowiąca własność S. i M. małżonków S. objęta została działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) – dalej dekret warszawski. Z dniem wejścia w życie dekretu przedmiotowa nieruchomość przeszła na własność Gminy W., a następnie na własność Skarbu Państwa. W dniu [...] lutego 1948 r. do Zarządu Miejskiego w W. wpłynął wniosek byłych właścicieli nieruchomości S. i M. S. o przyznanie prawa własności czasowej do powyższej nieruchomości. Orzeczeniem z dnia [...] czerwca 1953 r. Prezydium Rady Narodowej W. odmówiło wnioskodawcom przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...]. Od orzeczenia powyższego nie wniesiono odwołania. Wnioskiem z dnia [...] maja 2007 r. Z. O. (następca prawny dawnych właścicieli) działając w imieniu własnym i pozostałych spadkobierców po M. S. i S. S. – M. S., J. G., P. S., P. O., M. O., T. S. i Z. S. - wystąpił o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] czerwca 1953 r. Decyzją z dnia [...] maja 2010 r., nr [...] Minister Infrastruktury stwierdził nieważność orzeczenia Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] czerwca 1953 r. W uzasadnieniu Minister podniósł, że odmawiając ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do przedmiotowego gruntu nieruchomości [...], Prezydium nie zbadało przeznaczenia tej nieruchomości w obowiązującym wówczas "Ogólnym planie zabudowania W.". Organ wskazał jednocześnie, że treść przedmiotowego planu z [...] sierpnia 1931 r. podważa słuszność uzasadnienia orzeczenia Prezydium Rady Narodowej W. z [...] czerwca 1953 r., o odmowie przyznania prawa własności czasowej do gruntu. Brak jest bowiem w aktach przedmiotowej sprawy dokumentów potwierdzających przeznaczenie spornej nieruchomości pod użyteczność publiczną. Z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy wynika natomiast, że na tej nieruchomości znajdował się nowy, mały, parterowy dom w stanie nieuszkodzonym. Minister Infrastruktury stwierdził ponadto rażące naruszenie art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego oraz naruszenie art. 44 i art. 75 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. R.P. nr 36, poz. 341). Jednocześnie organ uznał, że w sprawie nie zaistniały nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyły X S.A. reprezentowane przez K. T. i R. K. We wniosku tym podniesiono zarzut naruszenia przepisów art. 7 i 77 kpa oraz art. 80 kpa w związku z art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego. Po rozpoznaniu powyższego wniosku Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] marca 2011 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 kpa utrzymał w mocy swoją poprzednią decyzję z dnia [...] maja 2010 r. podnosząc, iż w sprawie niniejszej jednoznacznie wykazano, że stwierdzenia organu dekretowego o przeznaczeniu tej nieruchomości pod użyteczność publiczną były błędne i niezgodne z prawem, bowiem w obowiązującym wówczas "Ogólnym planie zabudowania W. z [...].08.1931 r." wskazano przeznaczenie tego terenu pod zabudowę "luźną lub grupową 2 kondygnacyjną oraz zabudowę zwartą 3 kondygnacyjną" Natomiast zdaniem organu zarzuty wniosku dotyczące zrealizowania na tym terenie na początku lat 60 XX wieku funkcji o charakterze publicznym nie mają znaczenia prawnego przy ocenie legalności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] czerwca 1953 r. ponieważ w dacie jego wydania, teren przedmiotowej nieruchomości zgodnie z obowiązującym planem zabudowy nie był przeznaczony na cele użyteczności publicznej, ustalenia "czy rzeczywiste korzystanie z przedmiotowej nieruchomości przez byłych właścicieli da się pogodzić z przeznaczeniem wynikającym z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego" wykracza poza ramy postępowania nadzorczego, a analiza taka może być zdaniem organu przedmiotem postępowania przed Prezydentem W., który będzie ponownie rozpatrywał wniosek dekretowy byłych właścicieli. Na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2011 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosły X S.A. zarzucając decyzji Ministra naruszenie: - prawa materialnego – art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. poprzez błędną jego wykładnię, w wyniku której wadliwie zdaniem skarżącego przyjęto, że przeznaczenie w planie zagospodarowania przestrzennego nieruchomości "pod zabudowę luźną lub grupową 2 kondygnacyjną oraz zabudowę zwartą 3 kondygnacyjną" stanowi, iż dawni właściciele mogli bez przeszkód korzystać z gruntu, a tym samym pominięcie założeń opracowywanego planu, gdzie w/w nieruchomość przeznaczona była pod użyteczność publiczną; - przepisów postępowania, a konkretnie art. 7 i art. 8 kpa, poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w sprawie i nie wzięcie pod uwagę, iż w opracowywanym planie zagospodarowania przestrzennego nieruchomość została przeznaczona pod użyteczność publiczną. Odpowiadając na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że zarówno zaskarżona decyzja jak również poprzedzająca ją decyzja nie naruszają prawa, a stan faktyczny ustalony w sprawie nie budzi wątpliwości. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli w trybie nadzorczym było wydane na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) orzeczenie Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] czerwca 1953 r. odmawiające przyznania dotychczasowym właścicielom S. i M. małżonkom S. prawa do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...]. Z treści powyższego orzeczenia wynika, że teren ten zgodnie z opracowywanym planem zagospodarowania przestrzennego jest przeznaczony pod użyteczność publiczną, co uniemożliwia korzystanie z niego przez dotychczasowych właścicieli. Należy podkreślić, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji jest postępowaniem nadzwyczajnym. Przedmiotem tego postępowania jest przeprowadzenie kontroli prawidłowości decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym. Celem tego postępowania jest zbadanie, czy decyzja, której zarzucono nieważność, dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa, natomiast organ orzekający o nieważności nie może rozpatrywać sprawy co do jej istoty. Zaskarżona decyzja została wydana w trybie art. 156 § 1 pkt 2 kpa, zgodnie z którym, organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 lipca 2007 r. (II OSK 1032/06, LEX nr 368207), rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa zachodzi wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu, a rozstrzygnięciem objętym decyzją. Przepis ten ma służyć wyeliminowaniu z obrotu prawnego wadliwych rozstrzygnięć nie tylko z tego powodu, że naruszają one w sposób oczywisty regulacje zawarte w przepisie powołanym jako podstawa prawna tych rozstrzygnięć, lecz dlatego, że nie dają się pogodzić z systemem obowiązujących norm. Rozstrzygający dla oceny, czy zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa, jest stan prawny obowiązujący w dniu wydania decyzji. Na taką ocenę nie może mieć wpływu ani późniejsza zmiana prawa, ani tym bardziej zmiana interpretacji prawa (vide wyrok NSA z dnia 29 czerwca 2001 r., ISA 2134/99 LEX 54120). W wyroku z dnia 13 czerwca 2007 r. Naczelny Sąd Administracyjny (I OSK 996/06, LEX nr 354687) stwierdził, że przy ustaleniu cech rażącego naruszenia prawa należy uwzględnić obowiązującą zasadę ogólną trwałości decyzji administracyjnej oraz istotę zastosowania sankcji nieważności decyzji administracyjnej, której zastosowanie powoduje pozbawienie mocy prawnej decyzji ze skutkiem ex tunc. Nie każde zatem naruszenie prawa jest naruszeniem rażącym. Rażące naruszenie prawa to naruszenie normy prawnej, niebudzącej wątpliwości interpretacyjnych. Zatem gdy norma prawna wymaga wykładni, a wynik tej wykładni może być różny, przyjęcie przez organ określonej wykładni nie może zostać zakwalifikowane jako rażące naruszenie prawa. Skład orzekający w przedmiotowej sprawie całkowicie podziela w tym zakresie powyższe stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego. Podstawę materialnoprawną decyzji ocenianej w postępowaniu nadzorczym stanowił art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26.10.1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Zgodnie z art. 7 ust. 1 powołanego dekretu, dotychczasowy właściciel gruntu, prawni następcy właściciela, będący w posiadaniu gruntu, lub osoby prawa jego reprezentujące, mogli w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę, zgłosić wniosek o przyznanie na tym gruncie jego dotychczasowym właścicielom prawa własności czasowej. Gmina zobowiązana była wniosek taki uwzględnić, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela dało się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania. Do wydania decyzji przez organ gminy, konieczne było uprzednie ustalenie przeznaczenia gruntu nieruchomości warszawskiej w planie zabudowania. Jeżeli według obowiązującego planu korzystanie z gruntu dawało się pogodzić z przeznaczeniem gruntu w tym planie - ustanowienie prawa użytkowania wieczystego (dawniej własności czasowej) było obligatoryjne. W postępowaniu nadzorczym, prowadzonym w odniesieniu do takich decyzji, ustaleniu podlegało jakie było przeznaczenie gruntu w planie zagospodarowania przestrzennego, czy przeznaczenie to dawało się pogodzić z wykorzystaniem gruntu przez dotychczasowego właściciela oraz czy odmowa ustanowienia prawa własności czasowej nastąpiła tylko z tego powodu, że nie zostały spełnione pozytywne przesłanki z art. 7 ust. 2 dekretu. Podkreślenia wymaga, że obowiązek poczynienia takich ustaleń spoczywał przede wszystkim na organie wydającym orzeczenie na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu, bądź też organie odwoławczym. Podane w orzeczeniu z dnia [...] czerwca 1953 r. powody odmowy ustanowienia prawa własności czasowej w postaci przeznaczenia terenu przedmiotowej nieruchomości pod użyteczność publiczną, bez powołania się na konkretne zapisy obowiązującego na dzień wydania orzeczenia planu zagospodarowania przestrzennego, obligowały organ nadzoru do wszechstronnego zbadania i oceny sprawy pod kątem przesłanek wynikających z norm prawa materialnego, co organ nadzoru uczynił. Organ nadzoru ustalił, że w dacie wydania kwestionowanego orzeczenia sporna nieruchomość nie była objęta powojennym planem zagospodarowania przestrzennego (pismo Archiwum Państwowego [...] z dnia [...].04.2009 r.). Dlatego też organ nadzoru w zakresie oceny, czy zachodzi (czy też nie zachodzi ) negatywna przesłanka uniemożliwiająca przyznanie prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] odniósł się do "Ogólnego planu zabudowania W." zatwierdzonego przez Ministerstwo Robót Publicznych w dniu [...] sierpnia 1931 r. (nr [...] rep. [...]), wydanego na podstawie art. 23 do art. 28 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli (t.j. Dz. U. Nr 34 z 1939 r., poz. 216). Z planu tego wynika (kopia planu z naniesieniami geodety znajduje się w aktach rozpatrywanej sprawy), że sporna nieruchomość mieści się w obszarze przeznaczonym pod zabudowę luźną lub grupową dwu-kondygnacyjną oraz zabudowę zwartą trzy-kondygnacyjną. Z planu tego nie wynika w żaden sposób, że przedmiotowa nieruchomość przeznaczona była w nim na cele użyteczności publicznej. Przeznaczenia na ten cel nie potwierdzają też akta lustracji zabudowy (nadesłane przez Archiwum Państwowe W.) przeprowadzone przez Biuro Odbudowy [...] w latach 1945-1946. Wynika z nich natomiast, że na przedmiotowej nieruchomości znajdował się niezniszczony w czasie wojny, jednorodzinny, zamieszkały budynek. Powyższe potwierdza też sporządzony przez Resort Techniczno-Budowlany Zarządu Miejskiego w W. dokument z dnia [...].10.1948 r. (potwierdzony w terenie w dniu [...] czerwca 1953 r.), z którego wynika, że na tej nieruchomości znajdowały się następujące budynki: oficyna lewa murowana 1 kondygnacyjna, podpiwniczona – mieszkalna, oficyna lewa dwudrzwiowa – niepodpiwniczona 1 kondygnacyjna o przeznaczeniu gospodarczym, obora oraz budynek mieszkalny murowany o powierzchni [...] m2. Dlatego też słusznie zdaniem Sądu, organ nadzorczy uznał, że organ dekretowy rozpatrując wniosek dawnych właścicieli rażąco naruszył art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26.10.1946 r., bowiem odmówił przyznania prawa własności czasowej do gruntu nie ustalając wcześniej jaki był obowiązujący w tym czasie plan zagospodarowania przestrzennego w związku z czym nie wyjaśnił czy korzystanie z gruntu przez dotychczasowych właścicieli dało się pogodzić z przeznaczeniem określonym w tym planie, co stanowi zdaniem Sądu przesłankę do stwierdzenia nieważności tej decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa, ponieważ organ dekretowy powinien wydać orzeczenie w oparciu o plan obowiązujący w dacie jego wydania, a nie w oparciu o "plan opracowywany". W dacie wydania orzeczenia z dnia [...] czerwca 1953 r. plany zagospodarowania przestrzennego wprowadzało się do obiegu prawnego na podstawie dekretu z dnia 2 kwietnia 1946 r. o planowym zagospodarowaniu przestrzennym kraju (Dz. U. Nr 16, poz. 109 ze zm.). Przepisy te określały zawartość planów jak i sposób ich uchwalania i publikacji. Natomiast w odniesieniu do planów zagospodarowania przestrzennego W i [...] Zespołu Miejskiego ustawa z dnia 3 lipca 1947 r. o odbudowie m. st. Warszawy (Dz. U. RP Nr 52, poz. 268) w art. 9 stanowiła, że plany te uzyskują moc obowiązującą z dniem ogłoszenia w Monitorze Polskim. Dlatego też opracowywany dopiero plan zagospodarowania przestrzennego nie mógł stanowić podstawy do wydania orzeczenia przez organ dekretowy z tego powodu Sąd ten zarzut skargi uznał za niezasadny. Sąd akceptuje stanowisko organu nadzorczego, że organ dekretowy wydał orzeczenie w oderwaniu od rzeczywistego stanu prawnego przedmiotowej nieruchomości co jest rażącym naruszeniem prawa uzasadniającym stwierdzenie nieważności tego orzeczenia z powodu spełnienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Sąd w pełni podziela również stanowisko organu nadzorczego, że w rozpatrywanej sprawie nie zaistniały nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 kpa, bowiem prawo użytkowania wieczystego do działki nr [...] z obrębu [...] obecnie wchodzącej w skład nieruchomości hipotecznej "[...] [...][...][...]" ustanowione zostało z mocy prawa z dniem [...].12.1990 r. na podstawie ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464), co stwierdzone zostało decyzją Wojewody [...] nr [...] z dnia [...]11.1999 r. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowym za nieodwracalny skutek prawny nie może być uznane nabycie prawa użytkowania wieczystego gruntu z mocy samego prawa, potwierdzone decyzją administracyjną (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 06.04.1995 r. sygn. akt III ARN 8/95 publ. OSNP 1995/18/223). Późniejszy obrót przedmiotowym prawem użytkowania wieczystego jest zatem konsekwencją w/w decyzji Wojewody [...], a nie orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...].06.1953 r. Okoliczność, że nieruchomość obejmująca grunty, które podlegały przepisom dekretu znajduje się w użytkowaniu wieczystym osoby trzeciej, samo przez się nie oznacza, że decyzja administracyjna wydana na podstawie przepisów tego dekretu, odmawiająca byłemu właścicielowi tych gruntów przyznania prawa własności czasowej, wywołała nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 kpa (uchwała NSA z dnia 16.12.1996 r. sygn. OPS 7/96). Natomiast ustalenia "czy rzeczywiście korzystanie z przedmiotowej nieruchomości przez małżonków S. da się pogodzić z przeznaczeniem wynikającym z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego" wykracza poza ramy niniejszego postępowania nadzorczego co słusznie zauważył organ nadzorczy. Analiza taka, może być ewentualnie przedmiotem właściwego postępowania administracyjnego przed Prezydentem Miasta W. w wyniku ponownego rozpatrzenia wniosku dekretowego. Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.