I SA/Wa 983/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Chaciński Sędziowie: WSA Marta Kołtun-Kulik (spr.) WSA Przemysław Żmich Protokolant referent-stażysta Agnieszka Chustecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 października 2012 r. sprawy ze skargi A.P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę. Decyzją z dnia [...] marca 2012 r., nr [...] Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołania A.P. od decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2011 r., nr [...] orzekającej: w pkt 1 o odszkodowaniu na rzecz M.P. w wysokości [...] zł i A.P. w wysokości [...] zł, zgodnie z przypadającymi udziałami, za nieruchomości położone w gminie L. i oznaczone w ewidencji gruntów jako działki nr [...] i nr [...] zajęte pod część dróg gminnych; w pkt 2 zobowiązującej do zapłaty odszkodowania Burmistrza L. w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna – uchylił pkt 2 zaskarżonej decyzji i zobowiązał do zapłaty odszkodowania Gminę L. w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna, a w pozostałym zakresie utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Zaskarżone rozstrzygnięcie Wojewody [...] zostało wydane w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną sprawy. W dniu 7 grudnia 2005 r. do Starostwa Powiatu [...] wpłynął wniosek A.P., reprezentowanego przez J. i M. W. o ustalenie odszkodowania za nieruchomości gruntowe zajęte pod część dróg publicznych kategorii gminnej – ul. [...] i ul. [...], oznaczone w ewidencji gruntów jako działki nr [...] i nr [...]. Jednocześnie wnioskodawca poinformował organ, iż wystąpił do Wojewody z wnioskiem o stwierdzenie nabycia ww. działek przez gminę L. Z wnioskiem o identycznej treści wystąpiła w dniu 30 grudnia 2005 r. M.P., reprezentowana przez J.W. Stosowny wniosek o odszkodowanie w dniu 4 października 2011 r. złożyła również A.P., jednak – jak wyjaśniły organy orzekające w niniejszej sprawie – jest on objęty odrębnym postępowaniem. Wojewoda [...] decyzjami z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...] i nr [...] stwierdził nabycie przez Miasto i Gminę L. z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. własności nieruchomości zajętych pod część dróg - ulicę [...] i ul. [...] w L. (drogi gminne), oznaczone w ewidencji gruntów jako działki nr [...] i nr [...] o łącznej pow. [...] ha z obrębu [...], gmina L. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, współwłaścicielami wyżej opisanych nieruchomości według stanu z dnia 31 grudnia 1998 r., którzy utracili własność zajętych pod drogi publiczne nieruchomości byli: J. P. w udziale 3/8, A. P. w udziale 1/8, J. F. w udziale 3/8 oraz M. P. w udziale 1/8. Postanowieniem Sądu Rejonowego w W. [...] Wydział Cywilny z dnia [...] grudnia 1999 r., w przedmiocie stwierdzenia nabycia spadku po J. F. zmarłej [...] lipca 1999 r., sygn. akt [...], spadek nabyła M. P. w całości. Decyzją z dnia [...] października 2011 r., nr [...] Starosta [...], na podstawie art. 73 ust. 2 pkt 1 i ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, ustalił w pkt 1 odszkodowanie na rzecz M. P. w wysokości [...] zł i A. P. w wysokości [...] zł, zgodnie z przypadającymi udziałami, za nieruchomości położone w gminie L. i oznaczone w ewidencji gruntów jako działki nr [...] i nr [...], zajęte pod ulicę [...] i ul. [...] oraz w pkt 2 zobowiązał do zapłaty odszkodowania Burmistrza L. w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. Powyższa decyzja została sprostowana postanowieniem z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...]. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że wartość rynkowa spornych nieruchomości została ustalona w operacie szacunkowym z dnia [...] czerwca 2011 r. sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego A. S. Jak wynika z treści tego dokumentu wartość rynkowa przedmiotowej nieruchomości została oszacowana na kwotę [...] zł. Organ stwierdził, iż w niniejszej sprawie rzeczoznawca majątkowy dokonał wyceny nieruchomości w podejściu porównawczym, metodą korygowania ceny średniej. Przedstawiona w sprawie opinia rzeczoznawcy była w ocenie organu rzetelna, zupełna, logiczna, wiarygodna i sporządzona zgodnie z obowiązującymi przepisami, w szczególności zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 z późn. zm.). Ponadto, jak zaznaczył organ, zarówno Burmistrz L. (w piśmie z dnia 9 sierpnia 2011 r.), jak i wnioskodawcy (pismo z dnia 3 sierpnia 2011 r.) zaakceptowali wysokość odszkodowania na poziomie kwoty ustalonej w ww. operacie szacunkowym. Tym samym Starosta [...] ustalił wysokość odszkodowania za sporną nieruchomość zgodnie z operatem szacunkowym z dnia [...] czerwca 2011 r., odpowiadającą przysługującym udziałom. Odwołanie od decyzji Starosty [...] wniósł A. P. Odwołujący się podniósł, iż zaskarżona decyzja nie obejmuje swoim zakresem ustalenia odszkodowania na rzecz A. P., która wniosek w tym przedmiocie złożyła w dniu 4 października 2011 r. W wyniku rozpatrzenia odwołania Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] marca 2012 r., nr [...] uchylił pkt 2 zaskarżonej decyzji i zobowiązał do zapłaty odszkodowania Gminę L. w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna, a w pozostałym zakresie utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Wojewoda uchylając zaskarżoną decyzję Starosty w części stwierdził, iż zgodnie z art. 73 ust. 2 pkt 1 odszkodowanie w odniesieniu do dróg będących w dniu 31 grudnia 1998 r. drogami gminnymi wypłaca gmina. W związku z powyższym za niezgodne z ww. przepisem uznał wskazanie Burmistrza L. (organu wykonawczego gminy) jako podmiotu zobowiązanego do wypłaty odszkodowania. Wojewoda zaznaczył, że z uwagi na fakt, iż decyzja organu I instancji w części, w jakiej ustala odszkodowanie nie została objęta odwołaniem, nie podlega w tym zakresie badaniu przez organ odwoławczy. Odnosząc się do zarzutu odwołania odnośnie pominięcia A. P. w decyzji odszkodowawczej Wojewoda wyjaśnił, że wniosek wyżej wymienionej został rozstrzygnięty decyzją Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...], która uchyliła decyzję Starosty [...] z [...] listopada 2011 r., nr [...] i odmówiła uwzględnienia wniosku A. P. z uwagi na uchybienie terminu z art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Ponadto organ odwoławczy nie zgodził się ze stanowiskiem A. P., jakoby wniosek o ustalenie odszkodowania za przedmiotową nieruchomość złożony w terminie wynikającym z art. 73 ust. 4 ustawy, tj. w okresie od 1 stycznia 2001 r. do 31 grudnia 2005 r. przez pozostałych współwłaścicieli skutkował tym, że dla wszystkich współwłaścicieli został zachowany ww. termin. Skargę na decyzję Wojewody [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł A. P., reprezentowany przez adw. P. Z., zarzucając naruszenie przepisów postępowania i przepisów prawa materialnego, mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj. naruszenie: 1) art. 7, art. 8 i art. 10 k.p.a. w związku z art. 28 k.p.a. oraz w związku z art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 1998 r. Nr 133, poz. 872 ze zm.) polegające na niedokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego, nierozpatrzeniu sprawy co do jej istoty z uwagi na błędną interpretację przepisów dotyczących wypłaty odszkodowań za zajęte nieruchomości skutkujące brakiem udziału w sprawie A. P. jako strony postępowania i wydaniem decyzji pomijającej ją jako osobę, na której rzecz winno być również wypłacone odszkodowanie; 2) art. 76 k.p.a. i art. 77 k.p.a. polegające na nieprawidłowym rozpatrzeniu całego materiału dowodowego m.in. wniosku o stwierdzenie nabycia spadku i postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku po J. P., z którego jednoznacznie wynika, że A. P. winna być stroną postępowania; 3) art. 104 § 2 k.p.a. w związku z art. 107 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, iż decyzja Starosty [...] z dnia [...] października 2011 r., nr [...] jest decyzją częściową, jak również poprzez wydanie decyzji nierozstrzygającej sprawy co do jej istoty oraz wydanie decyzji, której uzasadnienie nie zawiera szczegółowej analizy przedstawionych w sprawie dowodów oraz prawidłowego uzasadnienia prawnego i wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia organu. Pełnomocnik A. P. zaznaczył, że wszystkie zarzuty skarżącego zawarte w odwołaniu od decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2011 r., pozostają w pełni aktualne w odniesieniu do decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2012 r. Skarżący podtrzymał twierdzenie, że A. P. dysponowała zindywidualizowanym interesem prawnym w sprawie decyzji odszkodowawczej wydanej w niniejszej sprawie. Wyjaśnił, że złożony przez nią dopiero w 2011 r. wniosek o odszkodowanie miał jedynie charakter posiłkowy, ponieważ i tak do organów administracji należało ustalenie wszystkich stron postępowania. Mając powyższe na uwadze skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko prezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie zaś do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 1270), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Biorąc pod uwagę powyższe kryteria kontroli, w ocenie Sądu, skarga jest niezasadna bowiem zaskarżona decyzja Wojewody [...] z dnia [...] marca 2012 r. nie narusza prawa. Rację ma Wojewoda [...] twierdząc, iż złożenie wniosku przez A. P. oraz M. P. o ustalenie odszkodowania za przedmiotową nieruchomość w terminie wynikającym z art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r., tj. do dnia 31 grudnia 2005 r. nie skutkuje tym, iż termin ten należy uznać za zachowany w stosunku do pozostałych współwłaścicieli, którzy w ww. terminie wniosku nie złożyli. W tym kontekście nie ma racji strona skarżąca, iż wniosek A. P. z dnia [...] października 2011 r. o ustalenie odszkodowania za niniejszą nieruchomość należy traktować jako wniosek posiłkowy w stosunku do wniosków pozostałych współwłaścicieli, złożonych w terminie. Należy bowiem zauważyć, że współwłasność nieruchomości i prawo do odszkodowania za nią, to dwa różne prawa majątkowe. Prawem wspólnym jest własność nieruchomości przejętej na rzecz Miasta i Gminy L., natomiast roszczenie o odszkodowanie jest prawem podzielnym, przysługującym każdemu współwłaścicielowi w części odpowiadającej jego udziałowi we współwłasności. W tym miejscu wskazać należy na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 października 2008 r., sygn. akt. I OSK 1439/07, w którym Sąd zaznaczył, iż "przejście prawa własności do nieruchomości jest swoistym wywłaszczeniem, bowiem wywłaszczenie polega na pozbawieniu lub ograniczeniu w drodze decyzji prawa własności (art. 112 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami). Przejście prawa własności w trybie art. 73 ust. 1 ustawy jest więc pozbawieniem właściciela tego prawa, dlatego też musi się odbywać, jak i wywłaszczenie w trybie ustawy o gospodarce nieruchomościami, za zagwarantowanym konstytucyjnie odszkodowaniem. (...) Stwierdzić zatem należy, że za pozbawienie prawa własności w trybie art. 73 ust. 1 ustawy służy odszkodowanie, ustalone i wypłacone wg zasad i trybu określonych jak przy wywłaszczeniu, jednak z różnicami co do zasad i trybu wskazanymi w tym artykule, tj. w jego ust. 4 i 5. Instytucje pozbawienia prawa własności z art. 73 ustawy i przepisów o wywłaszczeniu z ustawy o gospodarce nieruchomościami są takie same, w obu wypadkach odjęcie prawa następuje w drodze decyzji właściwego organu, w obu za odszkodowaniem, jednak występują tu zasadnicze różnice, dotyczące m.in. odszkodowania. (...) W tym drugim przypadku ustalenia odszkodowania dokonuje się w jednym postępowaniu, kończącym się jedną decyzją (decyzja wywłaszczeniu i odszkodowaniu) (...), natomiast w tym pierwszym przypadku postępowanie o odszkodowanie wszczyna się tylko na wniosek właściciela i nigdy (nie orzeka się o odszkodowaniu) w decyzji o przejściu prawa własności. Takie ukształtowanie trybu wszczęcia postępowania w art. 73 ust. 4 ustawy przesądza o tym, że roszczenie o odszkodowanie jest związane z właścicielem nieruchomości, jeżeli nieruchomość stanowi własność wspólną – z każdym z jej współwłaścicieli. Przenosząc to na grunt art. 28 k.p.a., który to przepis zdaniem skarżącego został naruszony, stwierdzić należy, że sprawa każdego współwłaściciela jest odrębną i tylko mogącą być połączoną do wspólnego rozpoznania, na mocy art. 62 k.p.a. Inaczej mówiąc każdy ze współwłaścicieli ma interes prawny tylko w postępowaniu wszczętym swoim własnym wnioskiem, natomiast nie jest stroną postępowania, w rozumieniu art. 28 k.p.a., w postępowaniu z wniosku innego współwłaściciela tej nieruchomości. Jak stwierdził w powyższym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny, "jest to paradoks tylko pozorny, bowiem wartość nieruchomości, a tym samym wysokość odszkodowania jest jedna, jednak w przypadku współwłasności w ramach ustalonej jednej wartości nieruchomości, każda wysokość odszkodowania odpowiada ułamkowi współudziału w tej nieruchomości." Pogląd ten Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w całości podziela, a ponadto uważa, że przeciwne stanowisko, wyrażone w wyroku NSA z dnia 23 lutego 2011 r. I OSK 453/10 (LEX nr 784167) - przywoływane w skardze - iż "złożenie w ustawowym terminie wniosku o odszkodowanie za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną przez jednego ze współwłaścicieli powoduje, że roszczenie nie wygasa w stosunku do pozostałych", nie zostało przekonująco uargumentowane. W szczególności nie przekonuje argumentacja o indywidualnym interesie prawnym A. P., która nie złożyła wniosku w terminie, w postępowaniu o odszkodowanie wszczętym na wniosek innych współwłaścicieli nieruchomości. W tym miejscu zauważyć należy, iż J. P. (babka A. P.) zmarła w dniu [...] sierpnia 2005 r. Z kolei postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku przez A. P. po J. P. jest datowane na dzień [...] lutego 2006 r. Już z tych dat wnioskować można, iż A. P. w dniu [...] grudnia 2005 r. posiadała wiedzę o rozporządzeniach spadkowych swojej babki. Na wsparcie powyższej argumentacji podnieść należy, iż kwestia wygaśnięcia prawa do odszkodowania w sytuacji nie złożenia wniosku w terminie (art. 73 ust. 4 zd. drugie ww. ustawy) była już kilkakrotnie badana przez Trybunał Konstytucyjny, który uznał te przepisy za nie naruszające art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Podsumowując stwierdzić należy, że stosownie do art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające (...), roszczenie współwłaściciela nieruchomości o wypłatę odszkodowania wygasa, gdy nie złożył on (lub w jego imieniu pełnomocnik) stosownego wniosku do końca 2005 r., nawet gdy wniosek taki złożyli inni współwłaściciele nieruchomości. Wynika to z podzielności prawa do odszkodowania (ustala się go bowiem w częściach przypadających każdemu z osobna współwłaścicielowi, stosownie do jego udziału w prawie) i ustawowej zasady (art. 73 ust. 4), że postępowanie o odszkodowanie wszczyna się na wniosek osoby uprawnionej. O tym, że prawo do odszkodowania jest prawem podzielnym przesądziło już dawno orzecznictwo w tym np. wyrok Sądu Najwyższego z 27 października 1971 r., sygn. akt I CR 427/71 (OSNC 1972/5/88), w którym stwierdzono, że przy podzielności świadczenia zastosowanie ma zasada określona w art. 379 § 1 k.c. W konsekwencji, zdaniem Sądu, postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone prawidłowo, zaś przepisy prawa materialnego jak również postępowania administracyjnego zostały właściwie zastosowane przez Wojewodę [...]. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji ----------------------- 7