I SA/Wa 986/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Wesołowska Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) Asesor WSA Iwona Ścieszka Protokolant referent Aneta Suchecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi L. B. na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...]; 2. zasądza od Ministra Rozwoju i Technologii na rzecz L. B. kwotę 4490 (cztery tysiące czterysta dziewięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Rozwoju, Pracy i Technologii decyzją z [...] marca 2021 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołań L. B. i Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, uchylił decyzję Wojewody [...] z [...] listopada 2020 r. nr [...] i orzekł o ustaleniu na rzecz L. B. odszkodowania za przejęcie na własność Skarbu Państwa pod inwestycję drogową nieruchomości położonej w obrębie [...], gm. [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha. Decyzja Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii wydana została przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy. Wojewoda [...] decyzją z [...] października 2019 r. nr [...], zezwolił Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie drogi ekspresowej [...], odc. [...] "[...]." obecnie "[...]" ([...]) – [...] ([...] "[...]" obecnie "[...]" bez [...]) początek obwodnicy - od km [...] do km [...] oraz odcinek obwodnica miasta [...] ([...] "[...]", obecnie "[...]" - [...] "[...]", obecnie "[...]", z [...]) od km [...] do km [...]. Objęta nią została m.in. niezabudowana nieruchomość położona we wsi [...] gm. [...], stanowiąca działkę nr [...] o pow. [...] m2, będąca własnością L. B., która z mocy z mocy art. 12 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1363) powoływanej dalej jako: "specustawa drogowa", z dniem w którym powyższa decyzja stała się ostateczna (w tym przypadku [...] listopada 2019 r.) przeszła na własność Skarbu Państwa. To zaś powodowało konieczność ustalenia za nią odszkodowania. Na potrzeby wszczętego z urzędu przez Wojewodę [...] postępowania odszkodowawczego zlecono wycenę tej nieruchomości przez uprawnionego rzeczoznawcę L. K., który sporządził w tym przedmiocie [...] marca 2020 r. operat szacunkowy. Rzeczoznawca ten ustalił, że zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego gminy [...], zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy [...] Nr [...] z dnia [...] maja 2002 r. (Dz.Urz. woj. lub. Nr 29, poz. 708 ze zm.) przedmiotowa nieruchomość przeznaczona była pod uprawy polowe (symbol [...]). W ten sposób była ona również faktycznie użytkowana. W ramach wyceny rzeczoznawca ustalił wartość odtworzeniową tej nieruchomości, gdzie odrębnie oszacował wartość rynkową gruntu - w podejściu porównawczym, metodą porównywania parami, a odrębnie znajdujące się na nim składniki budowlane (w postaci słupków metalowych ze spinkami i stalową liną) oraz nasadzenia ([...]) i uprawy ([...]). Wyceniając grunt rzeczoznawca, odwołując się do ustanowionej w art. 134 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020 r., poz. 65) przywoływanej dalej jako: "u.g.n." zasady korzyści oraz § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.), uczynił to w oparciu o wyodrębnione na rynku regionalnym [...] transakcje nieruchomościami drogowymi zrealizowanymi w latach 2017-2018, gdzie najniższa uzyskana cena m2 gruntu wyniosła [...] złotych, a najwyższa [...] złotych. Przyjmując do porównania nieruchomości nabywane pod drogi biegły wskazywał, że uzyskują one ceny wyższe niż grunty rolne (a więc o analogicznym jak przejęta nieruchomość sposobie użytkowania), na dowód czego przedstawiał analizę rynku obejmującego transakcje tego rodzaju nieruchomościami. Wobec czego ze względu na wspomnianą wyżej zasadę korzyści dokonał wyceny gruntu w oparciu o alternatywy sposób jego użytkowania, wynikający z decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej. Za czynniki cenotwórcze w przypadku gruntów drogowych uznawał ich lokalizację ogólną oraz położenie szczegółowe i otoczenie. Dla każdej z tych cech określił procentowo ich wagę i przypisała im odpowiednie współczynniki korygujące, obliczając przy ich wykorzystaniu finalnie wartość 1 m2 gruntu wycenianej nieruchomości na kwotę [...] zł. W rezultacie czego wartość gruntu działki nr [...] wycenił na [...] złotych. Wartość składników budowlanych na [...] złotych, nasadzeń wieloletnich na [...] złotych, a upraw na [...] złotych. Łączna zatem wartość szacowanej nieruchomości wyniosła [...] złote. Mając na względzie powyższa wycenę, Wojewoda [...] decyzją z [...] listopada 2020 r., orzekł o ustaleniu na rzecz L. B. odszkodowania w kwocie [...] złote za odjęte prawo własności. Od decyzji tej odwołania wnieśli były właściciel oraz Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, przy czym ten ostatni wskazywał na wadiwość decyzji wynikającą z niepodwyższenia ustalonego nią odszkodowania o [...]% wartości nieruchomości, mimo wydania jej do dyspozycji inwestora przez dotychczasowego właściciela w terminie, o którym mowa w art. 18 ust. 1e specustawy drogowej. L. B. kwestionowała natomiast poprawność wyceny, podważając dobór przyjętych do porównania nieruchomości, gdyż nie były to w jego ocenie nieruchomości "drogowe". W toku postępowania odwoławczego przedłożył także wykonany na jego zlecenie kontroperat, sporządzony [...] lutego 2021 r. przez rzeczoznawcę majątkowego P. D., w którym wartość odtworzeniową nieruchomości, oszacowano na łączną kwotę [...] złotych. W następstwie rozpoznania powyższych odwołań Minister Rozwoju, Pracy i Technologii decyzją z [...] marca 2021 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylił w całości zakwestionowaną decyzję Wojewody [...] i orzekł o ustaleniu na rzecz L. B. odszkodowania w kwocie [...] złotych, którą podwyższył o [...]% wartości nieruchomości (tj. [...] złotych), z tytułu jej niezwłocznego wydania, zgodnie z art. 18 ust. 1e specustawy drogowej. Tak ustaloną łączną kwotę odszkodowania w wymiarze [...] złotych przyznał ww. i zobowiązał do jej wypłaty Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w terminie 14 dni od dania wydania decyzji. Minister, podobnie jako organ pierwszej instancji, uznał sporządzony w sprawie operat autorstwa L. K. za wiarygodny i spełniający wszystkie wymogi formalne określone w rozporządzeniu z 2004 r., a także ocenił, że nie zawiera on wad prowadzących do naruszenia przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Mógł on zatem, w jego ocenie, stanowić podstawę ustalenia odszkodowania. Odnosząc się zaś do zarzutu wadliwego doboru przez rzeczoznawcę majątkowego nieruchomości porównawczych, odwoływał się do poglądu wyrażonego w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 maja 2016 r. I OSK 1843/14, wedle którego pojęcie "ceny transakcyjne nieruchomości drogowych" powinno być interpretowane szeroko, uwzględniając w procesie wyceny zarówno ceny nieruchomości, których charakter drogowy wynika z faktycznego sposobu użytkowania nieruchomości. Biegły zaś w operacie wskazał, że analizą objęto rynek obrotu nieruchomościami gruntowymi niezabudowanymi przeznaczonymi pod drogi publiczne, położonymi na terenach rolniczych, nie inwestycyjnych i niezurbanizowanych. Mając zatem na względzie przywołana definicję, uznał, że biegły prawidłowo przyjął, iż cel nabycia niewątpliwie w sposób znaczący kształtuje poziom ceny transakcyjnej, co powoduje, że w zbiorze cen porównawczych można także uwzględnić ceny transakcyjne nieruchomości nabywanych w celu realizacji inwestycji drogowych. Uzasadniając uchylenie decyzji Wojewody i wydanie rozstrzygnięcia reformatoryjnego Minister wskazywał na błędną odmową podwyższenia odszkodowania, mimo wydania nieruchomości inwestorowi w terminie przewidzianym w art. 18 ust. 1e pkt 1 specustawy drogowej przez dotychczasowego właściciela. W tym aspekcie podzielił bowiem zarzuty Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad. Zwracał mianowicie uwagę, że zawiadomienie o wydaniu decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej doręczono L. B. [...] października 2019 r. Ten zaś oświadczenie woli wydania nieruchomości do dyspozycji inwestora wyraził w piśmie z [...] listopada 2019 r., a zatem przed upływem 30 dni od otrzymania zawiadomienia o wydaniu decyzji. Na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii L. B. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając jej naruszenie: 1. art. 6 w zw. z art. 80 k.p.a. polegające na: a) wadliwym przyjęciu, iż wywłaszczona nieruchomość w MPZP gminy [...] ma przeznaczenie rolne, podczas gdy jej właściwe przeznaczenie to droga publiczna, b) wadliwej subsumcji faktu uznanego za udowodniony i dowolnej ocenie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, dokonanego wbrew dowodom, zasadom doświadczenia życiowego oraz logicznego rozumowania, c) uznaniu za udowodnioną okoliczność drogowego sposobu użytkowania nieruchomości porównawczych, podczas gdy [...] z [...] nieruchomości (na dzień transakcji – ich nabycia przez organ publiczny) nie były użytkowane. Jako droga publiczna, tylko grunty rolne, d) uznaniu za udowodnioną okoliczność drogowego celu nabycia wszystkich nieruchomości porównawczych, podczas gdy jedna z nich została nabyta w celu wykonania rowu przydrożnego; 2. art. 6 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. z uwagi na zaniechanie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, przejawiającego się w: a) niewyjaśnieniu okoliczności związanej z niedrogowym przeznaczeniem nieruchomości porównawczych, przyjętych za podobne do wycenianej w operacie rzeczoznawcy działającego na zlecenie organu pomimo, iż z opisu oraz dowodów (dokumentów urzędowych) jednoznacznie wynika ich niedrogowe przeznaczenie, b) powierzchownej ocenie operatu sporządzonego przez rzeczoznawcę działającego na zlecenie organu; 3. art. 8 i 10 k.p.a. z uwagi na prowadzenie postępowania w sposób podważający zaufanie do organów władzy publicznej, przejawiające się w: a) odebraniu stronie prawa do wypowiedzenia się w ramach tzw. ostatniego słowa, b) pominięciu dowodu złożonego przez stronę dnia [...] lutego 2021 r.- czyli w toku postępowania przed organem II stopnia, a obejmującego kontroperat sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego, z którego to dokumentu jednoznacznie wynika, iż nieruchomość wywłaszczona ma przeznaczenie drogowe. Ponadto naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: 1. art. 154 ust. 1, 2 i 3 u.g.n. w zw. z § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego poprzez jego błędną wykładnię polegająca na przyjęciu, iż cel nabycia decyduje o przeznaczeniu nieruchomości, podczas gdy prawidłowa wykładnia nakazuje przyjąć, iż o przeznaczeniu nieruchomości decydują zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w przypadku jego braku - studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzja o warunkach zabudowy i/lub decyzja zezwalająca na realizację inwestycji drogowej, a w przypadku braku powyższych sposób faktycznego użytkowania; 2. art. 153 ust. 1 w zw. z art. 154 ust. 1, 2 i 3 oraz art. 4 pkt 16 i 17 u.g.n. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż nieruchomość przeznaczona w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy pod użytki rolne lub łąkę, nabyta w celu wykonania rowu przydrożnego, niewykorzystywana na cel drogowy może być uznana za podobną do nieruchomości drogowej - w tym przypadku nieruchomości wycenianej przeznaczonej pod drogę krajową klasy ekspresowej. Jednocześnie wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z zaświadczenia z [...] kwietnia 2021 r. wydanego przez gminę [...], wskazującego na drogowe przeznaczenie nieruchomości wywłaszczonej, którego to dowodu nie przeprowadził organ, pomimo różnic w określeniu przeznaczenia planistycznego nieruchomości wywłaszczonej (wynikającej z operatu i kontroperatu). W oparciu o tak sformułowane zarzuty, rozwinięte w obszernych motywach skargi, wniósł on o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko przedstawione w uzasadnieniu decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: skarga jest zasadna. Materialnoprawną podstawą kontrolowanej decyzji był art. 18 specustawy drogowej oraz odpowiednio stosowane, na mocy odesłania zawartego w art. 12 ust. 5 tej ustawy przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. W myśl ust. 1 art. 18 specustawy drogowej wysokość odszkodowania za przejętą nieruchomość ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Stan nieruchomości, który musi być uwzględniony w procesie ustalania odszkodowania, w świetle definicji ujętej w art. 4 u.g.n. obejmuje: "stan zagospodarowania, stan prawny, stan techniczno-użytkowy, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, a także stan otoczenia nieruchomości, w tym wielkość, charakter i stopień zurbanizowania miejscowości, w której nieruchomość jest położona". W pojęciu "stanu prawnego" nieruchomości z kolei, poza stanem własnościowym, mieści się także jej przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, który jest aktem prawa miejscowego. Owo przeznaczenie musi być ustalone w sposób pewny, gdyż determinuje także sposób wyceny. Reguły jakie należy stosować przy jego ustalaniu, w przypadku braku dla wyceniane nieruchomości obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, określone zostały w art. 154 u.g.n., do którego to przepisu odsyła § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. W rozpoznawanej sprawie ustalenia w zakresie przeznaczenia nieruchomości wedle zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego teren działki nr [...], w przyjętym jako miarodajny dowód w sprawie operacie szacunkowym z [...] marca 2020 r., rzeczoznawca majątkowy poczynił. Wskazał mianowicie, że na dzień wydania decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej, była ona przeznaczona w planie zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy [...] Nr [...] z dnia [...] maja 2002 r. pod uprawy rolne (symbol [...]). Mając jednak na względzie, że grunty o takim przeznaczeniu uzyskują niższą wartość niż nabywane pod drogi, dokonał wyceny w oparciu o rynek transakcji nieruchomościami drogowymi, powołując się na tzw. zasadę korzyści z art. 134 ust. 4 u.g.n. Pomijając w tym miejscu wadliwość takiego sposobu wyceny nieruchomości przejętych pod inwestycje drogowe - o czym będzie mowa w dalszej części uzasadnienia - godzi się zauważyć, że ustalone w operacie przeznaczenie szacowanej nieruchomości, w świetle dokumentów zgormadzonych w aktach, a także przyjętego przez Sąd jako dowód uzupełniający w sprawie zaświadczenia Wójta Gminy [...] z [...] kwietnia 2021 r., musi budzić uzasadnione wątpliwości. W zaświadczeniu tym mowa jest bowiem o położeniu działki na terenach przeznaczonych "pod drogę krajową nr [...]", a więc o przeznaczeniu tożsamym z tym jaki nadała nieruchomości decyzja Wojewody [...] z [...] października 2019 r. Co przy tym znamienne, tak definiując przeznaczenie Wójt Gminy odwoływał się do ustaleń tego samego planu zagospodarowania przestrzennego, który przywoływał rzeczoznawca majątkowy L. K., a w ślad za nim organy. Ten zaś pomiędzy datą wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, a dniem wydania zaświadczenia nie był nowelizowany, co może wskazywać na aktualność wskazanego w zaświadczeniu przeznaczenia drogowego także w dniu [...] października 2019 r. Jeszcze inaczej owo przeznaczenie - również w kontekście ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy [...] Nr [...] – opisał rzeczoznawca majątkowy P. D. w sporządzonym na wniosek strony operacie szacunkowym z [...] lutego 2021 r., wskazując, że działka nr [...] położona jest "na terenach oznaczonych na rysunku planu symbolem [...] - uprawy polowe oraz przeznaczona jest pod drogę". Skoro zaś przeznaczenie przejętej nieruchomości z dnia wydania decyzji o realizacji inwestycji drogowej jest jednym z tych elementów, które muszą być brane pod uwagę w procesie jej wyceny, to niepoczynienie w tym zakresie jakichkolwiek ustaleń, bądź poczynienie ich w sposób budzący wątpliwości – jak miało to miejsce w niniejszej sprawie – powoduje, że oparta na takich założeniach wycena nieruchomość, bez usunięcia wspomnianych wątpliwości, jako miarodajny dowód w sprawie przyjęta być nie może. Okoliczności te uszły jednak uwadze organu odwoławczego, który nie dość, że nie odniósł się (choć powinien) do odmiennie definiowanego przeznaczenia planistycznego przejętej nieruchomości w operacie szacunkowym z [...] marca 2020 r. od jej przeznaczenia ujawnionego w przedłożonym przez stronę kontroperacie z [...] lutego 2021 r., ale w ogóle do tego ostatniego dowodu w swoich rozważaniach się nie odniósł. Tymczasem obowiązkiem organu administracji publicznej rozstrzygającym każdą sprawę administracyjną, jest zrekonstruowanie kluczowych dla jej załatwienia na gruncie norm prawa materialnego elementów stanu faktycznego i prawnego, zgodnie z obiektywnie istniejącą rzeczywistością. Jest to warunek konieczny do prawidłowego jej rozstrzygnięcia i wynika z ustanowionej w art. 7 k.p.a. zasady prawdy obiektywnej i pozostającej z nią w związku zasady legalizmu (art. 6 k.p.a.). Temu właśnie służy przewidziany art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia przez organ całego materiału dowodowego. Obowiązek ten z kolei – jak wskazuje się w orzecznictwie – jest niezależny od tego, czy niezbędny materiał dowodowy potwierdza stanowisko strony, czy też je podważa. Wyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego polega zaś na takim ustosunkowaniu się do każdego ze zgromadzonych w sprawie dowodów z uwzględnieniem wzajemnych powiązań między nimi, aby uzyskać jednoznaczność ustaleń faktycznych i prawnych (vide wyrok NSA z 19 maja 2021 r. III OSK 420/21, Lex nr 3180675). Pominięcie zatem niektórych dowodów (w tym przypadku kontroperatu) stanowi o istotnym naruszeniu ww. reguł, co mogło przekładać się na wynik postępowania i już z tego tylko względu zaskarżona decyzja nie mogła się ostać. Niezależenie od powyższego zauważyć należy, że przy przyjęciu, iż planistyczne uwarunkowania dotyczące przejętej nieruchomości zostały przez rzeczoznawcę majątkowego L. K. zrekonstruowane prawidłowo i istotnie działka nr [...] przeznaczona była na cele rolne (pod uprawy polowe) – co w tym przypadku jak zaznaczono nie jest takie pewne - to jej wycena w oparciu o rynek transakcji nieruchomościami drogowymi pozostaje w sprzeczności z obowiązującymi w tej materii przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w tym w szczególności jego § 36. Okoliczności te natomiast zdają się również umykać uwadze organów. Ma to natomiast o tyle znaczenie, że przepis ten jest przepisem szczególnym, regulującym kompleksowo kwestie określania wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne i ma w tym względzie charakter lex specialis w odniesieniu do pozostałych unormowań odnoszących się do wyceny wywłaszczonych nieruchomości (por. wyrok NSA z 9 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 823/15, Lex nr 2299212). Uzasadnienia dla takiego sposobu wyceny przejętej w trybie specustawy drogowej nieruchomości nie można przy tym upatrywać w unormowanej w art. 134 ust. 4 u.g.n. zasadzie korzyści, zgodnie z którą w sytuacji gdy przeznaczenie nieruchomości zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania ustala się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia. Reguła ta bowiem w procesie szacowania gruntów przejętych w ww. trybie, a nieprzeznaczonych w planie, bądź studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego pod drogi, ma zastosowanie wyłącznie przy ustalaniu procentowego wzrostu wartości wycenianej nieruchomości, według zasad określonych w § 36 ust. 3 ww. rozporządzenia. Przepis ten przewiduje mianowicie, że w sytuacji, w której przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość rynkową nieruchomości określa się w następujący sposób: 1) wartość działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów, z których wydzielono te działki gruntu, i ich powierzchni, 2) wartość nieruchomości zajętych pod drogi publiczne stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni - powiększony, na podstawie badania rynku nieruchomości, nie więcej niż o [...]%. Oczywistym jest przy tym, że przywileje ustalone w ustawie o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzeniu Rady Ministrów nie mogą być stosowane łącznie. Jeśli zatem przeznaczenie wynikające z decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej powodowało wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości (przeznaczonej w dacie wydania tej decyzji wedle planu na cele rolne), to wykluczona była możliwość ustalania jej wartości w oparciu o analizę transakcji nieruchomości nabywanymi pod drogi, jak wynikałoby to z art. 134 ust. 4 u.g.n. W takim bowiem przypadku winno to nastąpić według transakcji nieruchomościami przeznaczonymi na cele rolne (a więc o tożsamym przeznaczeniu jak grunt wyceniany), przy powiększeniu ustalonej na bazie tego rodzaju reprezentatywnej próbki jej wartości o nie więcej niż [...]%. A więc na zasadach określonych w § 36 § ust. 3 pkt 1 rozporządzenia. To natomiast o jaki konkretnie procent wartość ma ta zostać zwiększona, ustala się właśnie w oparciu o dane dotyczące transakcji nieruchomościami drogowymi (por. wyrok NSA z 10 lipca 2019 r. I OSK 2430/17, Lex nr 2720335, a także wyrok NSA z 2 października 2019 r. I OSK 5/18, Lex nr 2769121). W konsekwencji nie znajduje w takiej sytuacji także zastosowania przywoływany w operacie, jak i w zaskarżonej decyzji § 36 ust. 4 powyższego rozporządzenia, przewidujący możliwość uwzględniania w procesie wyceny cen transakcyjnych "nieruchomości drogowych". Mógłby on bowiem stanowić podstawę szacunku jedynie wówczas gdyby przedmiotowa nieruchomość na dzień wydania decyzji skutkującej wywłaszczeniem była przeznaczona w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod drogę publiczną – jak sugeruje to przywoływana wyżej treść zaświadczenia Wójta Gminy [...], choć gwoli ścisłości nie odnosi się ów dokument urzędowy do przeznaczenia istniejącego w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, a tylko takie jest miarodajne w sprawie w świetle art. 18 ust. 1 specustawy drogowej. Powyższe dyskwalifikuje zatem jako miarodajny dowód w sprawie wycenę działki nr [...] opartą na ww. regulacji, a także wprost zastosowanej zasadzie korzyści przewidzianej w art. 134 ust. 4 u.g.n. Z tych wszystkich względów ustalenie na jej podstawie odszkodowania nie było dopuszczalne. To zaś powoduje, że podjęta w tej materii ostateczna decyzja Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii, jak też oparta na tożsamym dowodzie decyzja Wojewody [...], oceniane być muszą nie tylko jak zapadłe z istotnym naruszeniem przepisów prawa procesowego, ale również prawa materialnego, co skutkuje ich uchyleniem. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku. W przedmiocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. art. 205 § 2 powołanej ustawy oraz § 2 pkt 5 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 265). Rozpatrując ponownie sprawę organ zleci wycenę przejętej nieruchomości innemu rzeczoznawcy majątkowemu, zwracając szczególną uwagę na konieczność weryfikacji przezeń rzeczywistego przeznaczenia wycenianej nieruchomości w obowiązującym dla tego terenu miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Po jej zaś sporządzeniu umożliwi zapoznanie się z nią stronom postępowania. Na bazie natomiast tak poszerzonego materiału dowodowego, ocenionego zgodnie za zasadą swobodnej oceny dowodów, podejmie w sprawie stosowne rozstrzygniecie, którego treści skład orzekający obecnie nie przesądza.