I SA/Wa 991/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Magdalena Durzyńska, sędzia WSA Jolanta Dargas, sędzia WSA Anna Falkiewicz- Kluj (spr.), Protokolant starszy specjalista Aleksandra Borkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 października 2025 r. sprawy ze skargi Polskich Kolei Państwowych S.A. w Warszawie na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia 24 kwietnia 2025 r. nr KKU-116/24 w przedmiocie nabycia prawa własności nieruchomości oddala skargę. Zaskarżoną decyzją Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej (dalej "KKU") z 15 czerwca 2023 r. nr KKU-116/24 na podstawie art. 18 ust. 2 i 5 w związku z art. 5 ust. 1 pkt ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U 2023, poz. 775 z późn. zm.), dalej "ustawa" oraz art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572, z późn. zm.), dalej "kpa", po rozpatrzeniu odwołania Gminy Miasto Poznań od decyzji Wojewody Wielkopolskiego z 28 maja 2024 r., znak: SN-VI.7532.3.970.2024.15, odmawiającej stwierdzenia nieodpłatnego nabycia z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez Gminę Miasto Poznań prawa własności nieruchomości Skarbu Państwa oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka o nr ew. [...] obr. [...], [...], o pow. 0,1302,00 ha, dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...], dalej "nieruchomość", uchyliła zaskarżoną decyzję i stwirdziła komunalizację. Stan sprawy przedstawiał się w sposób następujący. Wniosek o wszczęcie postępowania komunalizacyjnego złożyła Prezydent Miasta Poznań. Wojewoda Wielkopolski odmówił stwierdzenia nabycia własności spornej nieruchomości uznając, że w dniu 27 maja 1990 r. stanowiła ona własność Skarbu Państwa i była w posiadaniu PKP. Zdaniem organu I instancji ma w tej sprawie zastosowanie art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej ponieważ PKP zostały powołane do wykonywania zadań m. inn. z zakresu obronności i bezpieczeństwa państwa. Posiadanie przez nią mienie podlegało zatem wyłączeniu spod komunalizacji na podstawie tego przepisu. Poza tym w obrocie prawnym jest decyzja nr 14 Ministra Infrastruktury z 18 września 2020 r. w sprawie ustalenia terenów zamkniętych przez które przebiegają linie kolejowe. Terenem zamkniętym jest linia kolejowa na tej działce. Co prawda pojęcie terenów zamkniętych zostało wprowadzone do systemu prawa po dacie 27 maja 1990 r. to jednak ma dużą doniosłość a okoliczność ta wzmacnia koncepcję służenia działki wykonywaniu zadań publicznych. Odwołanie od ww decyzji złożyła gmina miasto Poznań. Rozpoznając odwołanie, KKU odmiennie niż to uczynił organ I instancji oceniła stan faktyczny w sprawie. Wskazało, że z brzmienia przepisu art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej jednoznacznie wynika, że przedmiotem komunalizacji jest wyłącznie mienie ogólnonarodowe (państwowe). Decydujące znaczenie dla komunalizacji następującej z mocy prawa ma stan faktyczny i prawny mienia ogólnonarodowego istniejący w dacie wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej. Tym samym, obowiązkiem organów administracji orzekających w przedmiocie komunalizacji mienia jest ustalenie, w prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym, czy zachodzą przesłanki, od spełnienia których przepis ustawy uzależnia nabycie z mocy prawa przez gminę własności nieruchomości, a więc czy według stanu na dzień 27 maja 1990 r. przedmiotowa nieruchomość stanowiła własność Skarbu Państwa i czy należała do: rady narodowej bądź terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstwa państwowego dla którego rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego pełniły funkcje organów założycielskich, albo do zakładów lub innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych powołanym wyżej organom. W dalszej kolejności, organ pierwszej instancji powinien ustalić czy nie wystąpiły przesłania wskazane w art. 11-12 ustawy. Dla ustalenia, czy przedmiotowa nieruchomość należała do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego niezbędne jest wyjaśnienie, co należy rozumieć pod pojęciem "należące do". "Należenie" jest kategorią prawną, odmienną od stanu faktycznego wyrażanego w pojęciach typu "posiadanie", "władanie", "dysponowanie" - co jest prawnie obojętne dla komunalizacji. Toteż pojęcie "należenie" trzeba rozumieć w kategoriach prawnych, zwłaszcza gdy mienie takie nie "należało" faktycznie do określonych organów samorządowych. Zgodnie art. 38 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w brzmieniu obowiązującym w dniu 27 maja 1990 r., dowodem potwierdzającym istnienie prawa zarządu państwowej jednostki organizacyjnej mogły być: decyzja terenowego organu administracji państwowej o oddaniu gruntu w zarząd, zawarta za zezwoleniem tego organu umowa o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, bądź umową o nabyciu nieruchomości. Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 marca 2020 r" w sprawie I OSK 2103/18, w jednobrzmiących tezach uchwał z 27 lutego 2017 r. sygn. akt I OPS 2/16, oraz z 26 lutego 2018 r., sygn. akt I OPS 5/17, NSA przyjął, że "pozostawanie nieruchomości we władaniu przedsiębiorstwa (...) bez udokumentowanego prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99, z późn. zm.) oznacza, że nieruchomość ta należała w dniu 27 maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191, z późn. zm.)". Z treści uchwał wynika jednoznacznie, że nieruchomości pozostające we władaniu przedsiębiorstwa (...) nie są nieruchomościami "należącymi do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego", o ile prawo do tych nieruchomości może być udokumentowane w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy gruntowej. W aktach sprawy brak jest dokumentów potwierdzających istnienie powyższego, według stanu na dzień 27 maja 1990 r., i nie wynika z nich jednoznacznie, ażeby w formie prawem przewidzianej, według stanu na dzień wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, przedmiotowa nieruchomość została oddana w zarząd lub użytkowanie na rzecz spółki PKP, a tylko wówczas nieruchomość ta nie należałaby do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Komunalizacja następuje z mocy prawa z dniem wejścia w życie ustawy, a wydana decyzja komunalizacyjna ma jedynie charakter deklaratoryjny i potwierdza przejście prawa własności danego składnika mienia ze Skarbu Państwa na właściwą gminy. Dowodu ustanowienia zarządu w sensie prawnym nie mogą stanowić zapisy ewidencji gruntów które mają charakter techniczno-deklaratoryjny i , są pochodnymi informacji o gruntach i właścicilach wynikających z wypisu w księgach wieczystych, orzeczeń sądowych, umów. W konsekwencji wpis w ewidencji gruntów może być uznany za środek dowodowy a nie za przesłankę prawną. W sprawie kluczowe jest czy wystąpiła przesłanka z art. 11 ustawy komunalizacyjnej wykluczająca komunalizację. Użyte w tym przepisem określenie "służą wykonywani zadań publicznych" oznacza stan faktyczny i nie nawiązuje do stosunku prawnego na podstawie którego korzysta się z danego mienia stanowiącego własność ogólnonarodową, lecz do charakteru zadań, którego wykonywaniu faktycznie służy określone mienie. Powyższego nie należy utożsamiać z pojęciem terenów zamkniętych. Orzecznictwo NSA jednogłośnie wskazuje, że infrastruktura kolejowa nie służy realizacji zadań publicznych. Poza tym wykaz przedsiębiorstw państwowych i jednostek organizacyjnych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym lub ponadwojewódzkim określa rozporządzenie Rady Ministrów z 9 listopada 1990 r. o tym samym tytule (D.U. Nr 51., poz. 301). W rozporządzeniu tym brak PKP. Fakt że organem założycielskim przedsiębiorstwa państwowego PKP był minister nie oznacza, że wykonywane przez nie zadania należą do właściwości organów administracji rządowej. Skoro mienie było 27 maja 1990 r. mieniem ogólnonarodowym (państwowym) to należało ono, w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego i jednocześnie nie podlegało wyłączeniu spod komunalizacji. Wskazano także, że ustalenie charakteru działki nie ma znaczenia dla niniejszej sprawy. Istotny jest fakt "należenia" wskazanej działki w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej. Do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego w dniu komunalizacji.. Stan prawny i faktyczny przedmiotowych działek wskazuje, że mieszą się one w kryterium określonym przepisem art. 6 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczani nieruchomości. Dla komunalizacji nie ma znaczenia kwestia tzw. terenu zamkniętego. Z przepisów prawa powszechnie obowiązującego nie wynika bowiem aby uznanie terenu za teren zamknięty wyłączało zmiany własnościowe. KKU wskazała, że komunalizacja i uwłaszczenie (na dzień 5 grudnia 1990 r. nie pozostają ze sobą w konflikcie czasowym. Ustawodawca uwzględnił w ustawie uwłaszczeniowej w art. 200 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami zajście komunalizacji. W sprawie nie wystąpiła żadna z przesłanek negatywnych określonych w art. 11-12 ustawy komunalizacyjnej. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła PKP S.A. z siedzibą w Warszawie, dalej "PKP" Zaskarżonej decyzji zarzuciła: -rażące naruszenie przepisów prawa, stanowiące podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonego orzeczenia, tj. art. 6 kpa w zw. z art. 87 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez rozpoznanie sprawy na podstawie nieokreślonego orzecznictwa sądowego, pomimo że orzeczenia sądów nie stanowią źródła prawa powszechnie obowiązującego, zaś treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji wskazuje na co najmniej częściową aprobatę organu wobec orzeczenia Wojewody Wielkopolskiego wydanego w oparciu o przepisy prawa, -naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U.1990.32.191 z dnia 1990.05.22) oraz art. 11 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, poprzez akceptację nieprawidłowego poglądu, iż negatywna przesłanka komunalizacji określona we wspomnianym wyżej art. 11 ust. 1 pkt 1 powiązana jest z odrębną przesłanką wskazaną w art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy, w związku z czym zastosowanie art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy wymagałoby wykorzystywania danego składnika mienia ogólnonarodowego (państwowego) przez określony podmiot, oraz niezastosowanie art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy, -art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych w zw. z art. 2, art. 3 pkt 1, art. 7 ust. 2 i art. 8 ustawy z dnia 1 grudnia 1989 r. o utworzeniu urzędu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej (Dz.U. 1989.67.407 z dnia 1989.12.16) oraz art. 1, art. 6 ust. 1 pkt 3, art. 8, art. 19 ust. 1, art. 46 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" (Dz.U. 1989.26.138), a także art. 2 ust. 1 i 2 oraz art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach (Dz.U.1989.52.310 t.j. z dnia 1989.09.12), poprzez ich niezastosowanie w sytuacji, gdy składnik mienia ogólnonarodowego (państwowego), a więc działka nr [...], służył w dacie komunalizacji do wykonywania zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej, -art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych w zw. z art. 2 i 11 pkt 4 ustawy z dnia 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej (Dz.U.1988.30.207 t.j. z dnia 1988.08.30) oraz art. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe", poprzez ich niezastosowanie w sytuacji, gdy składnik mienia ogólnonarodowego (państwowego), a więc działka nr [...], służył w dacie komunalizacji do wykonywania zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej, -art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych w zw. z art. 16 ust. 1-4 oraz art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" poprzez ich niezastosowanie, naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: -art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 kpa, poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego i nierozpatrzenie przez organ w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego za sprawą: -przyjęcia, iż charakter i przeznaczenie działki nr [...] nie miał znaczenia dla sprawy, a w konsekwencji niedokładne zbadanie możliwości wystąpienia negatywnych przesłanek komunalizacji, -przyjęcia, iż przyznanie działce nr [...] statusu terenu zamkniętego nie miało znaczenia dla sprawy, a w konsekwencji niedokładne zbadanie możliwości wystąpienia negatywnych przesłanek komunalizacji, -pominięcia myśli wyrażonej przez Wojewodę Wielkopolskiego w uzasadnieniu decyzji pierwszoinstancyjnej, zgodnie z którą nadanie działce nr [...] statusu terenu zamkniętego stanowiło usankcjonowanie istniejącego od dawna stanu faktycznego, -art. 7 i art. 80 kpa, poprzez błędne ustalenie, iż Polskie Koleje Państwowe (przedsiębiorstwo państwowe "Polskie Koleje Państwowe") w dniu 27 maja 1990 r. nie wykonywały zadań należących do właściwości organów administracji rządowej, -art. 138 § 1 pkt 2 kpa, poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie, a w konsekwencji uchylenie decyzji Wojewody Wielkopolskiego z dnia 28 maja 2024 r. o znaku: SN-VI.7532.3.970.2024.15 pomimo że orzeczenie to co do zasady odpowiadało prawu, art. 6 kpa, w związku z naruszeniami wspomnianymi wcześniej. W związku z powyższymi wniesiono o o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w całości ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości a nadto o zasądzenie Skarżącej od organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. 2024, poz. 1267, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 2935 ze zm.), dalej jako: "ppsa", sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. Ponadto wskazać należy, że Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą, ale rozstrzyga jedynie w granicach danej sprawy, jak stanowi art. 134 § 1 ppsa przy czym stosownie do art. 135 ppsa, Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Oceniając zaskarżoną decyzję Sąd uznał, że nie zawiera ona wad uzasadniających w świetle art. 145 ppsa jej wyeliminowanie z obrotu prawa. Sąd nie dopatrzył się także uchybień których istnienie powinien brać pod uwagę z urzędu. Organ II instancji w sposób prawidłowy ustalił stan faktyczny w sprawie i dokonał niewadliwej wykładni przepisów prawa. Uzasadnienie rozstrzygnięcia zostało sporządzone zgodnie z art. 107 § 3 kpa. Podstawę rozstrzygnięcia stanowił przepis art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Zgodnie z nim "Jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do: 1) rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, 2) przedsiębiorstw państwowych, dla których organy określone w pkt 1 pełnią funkcję organu założycielskiego, 3) zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych organom określonym w pkt 1 - staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Przesłanki komunalizacji oceniane są na datę wejścia w życie ustawy tj. 27 maja 1990 r. a wyłączenia zawarte są w art. 11-12 tej ustawy. Spór dotyczy tego czy nieruchomość stanowiła mienie ogólnonarodowe należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego i czy PKP legitymowało się prawem zarządu tej nieruchomości a przede wszystkim tego czy nieruchomość nie była wyłączona spod komunalizacji. PKP wywodzi, że nieruchomość nie należała do rady narodowej, co wyklucza komunalizację a poza tym nieruchomość była przeznaczona do wykonywania zadań o charakterze publicznym należących do właściwości organów administracji rządowej (art. 11 ustawy komunalizacyjnej). Jak trafnie wskazał organ komunalizacja następuje z mocy prawa na określoną datę tj. 27 maja 1990 r. Decyzja jedynie ten skutek potwierdza. Katalog majątku nie podlegający komunalizacji określa art. 11 i 12 tej ustawy. Odnosząc się szerzej do istoty tego postępowania zwrócić należy uwagę, że nie ma wątpliwości, że Skarżąca nie wykazała aby na datę komunalizacji posiadała prawo zarządu, co byłoby podstawą do generalnego wyłączenia gruntów z komunalizacji. W uchwale z dnia 9 czerwca 1995 r., sygn. akt III CZP 70/95 Sąd Najwyższy stwierdził, że oddawanie gruntów państwowych niezbędnych przedsiębiorstwom państwowym – odpłatnie – w zarząd odbywało się w trybie i na zasadach określonych w rozporządzeniu wykonawczym do ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości i wydanym przez Radę Ministrów z 16 września 1985r. (Dz.U. Nr 47, poz. 240), tj. na podstawie decyzji ostatecznej terenowego organu administracji państwowej. Orzecznictwo sądowoadministracyjne w sposób jednoznaczny przesądziło, że oddanie w zarząd nieruchomości gruntowej wymagało wydania decyzji administracyjnej (p. wyrok NSA z dnia 26 lutego 1998 r., I SA 1768/96). Znajdowało to także odzwierciedlenie w art. 38 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami i wywłaszczaniu nieruchomości, w brzmieniu sprzed 5 grudnia 1990 r. Możliwe było także uzyskanie tego prawa na podstawie zawartej za zezwoleniem terenowego organu administracji państwowej umowy o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi bądź umowy o nabyciu nieruchomości. Przy czym przepis ten odnosił się do państwowych jednostek organizacyjnych w ogólności, bez względu na to, czy posiadały osobowość prawną, czy też nie. W ocenie Sądu ciężar wykazania spełniania przesłanki sprawowania zarządu jako przesłanki wyłączającej komunalizację spoczywa na podmiocie zainteresowanym. PKP nie posiada dokumentów na podstawie których dałoby się przyjąć, że spełniała na datę komunalizacji przesłankę wykonywania zarządu, nie mówiąc już o braku samej decyzji o ustanowieniu zarządu, na podstawie której dałoby się wywieźć prawo zarządu PKP do tej nieruchomości. Rodzaj dokumentów na podstawie których można udowadniać prawo zarządu określa rozporządzenie Rady Ministrów z 10 lutego 1990 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz.U.1998.23.120). Żadnego z tam wymienionych dokumentów PKP nie przedstawiło. Brak tego rodzaju dokumentów ma decydujące znaczenie gdyż o zarządzie nie świadczy ani przeznaczenie gruntu ani wykorzystywanie go pod potrzeby kolei. Powyższe stanowisko ma odzwierciedlenie w ugruntowanym orzecznictwie NSA w tym uchwałach składu Siedmiu Sędziów NSA z 27 lutego 2017 r., sygn. akt I OPS 2/16 i z 26 lutego 2018 r., sygn. akt I OPS 5/17 w których wprost stwierdzono, że pozostawanie nieruchomości we władaniu przedsiębiorstwa PKP bez udokumentowanego prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości oznacza, że nieruchomość należała 27 maja 1990 r. do rad narodowych terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy komunalizayjnej. Wskazano także że do czasu uchylenia ustawą z 1960 r. o kolejach rozporządzenia Prezydenta R.P. z 1926r. o utworzeniu przedsiębiorstwa PKP nie został uchwalony żaden akt prawa przyznający PKP nabycia zarządu ex lege. Także faktyczne władztwo nad nieruchomością nie może stanowić podstawy do uznania istnienia zarządu tą nieruchomością. Zarząd ten musi wynikać z konkretnego dokumentu wymienionego w rozporządzeniu Rady Ministrów w sprawie przepisów wykonawczych powołanych wyżej. (por. NSA z 8 lutego 2008 r., I OSK 1912/17, uchwała NSA z 27 lutego 2017 r., sygn. akt I OPS 2/16). Przepisy kreujące podmiot Polskie Koleje Państwowe oraz argumenty o konieczności wyposażenia tego przedsiębiorstwa w majątek niezbędny do funkcjonowania nie stanowią podstawy do przyjęcia tezy o przysługującym prawie zarządu nieruchomości. Fakt, że przepisy prawa przewidywały wyposażenie przedsiębiorstwa państwowego przez organ założycielski w środki niezbędne do prowadzenia działalności, nie kreuje po stronie takiego przedsiębiorstwa tytułu prawnego do nieruchomości. Trzeba przypomnieć, że dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej tj. 27 maja 1990 r. obowiązywała ustawa z 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe". Kwestie mienia tego przedsiębiorstwa regulował rozdział 6. Z art. 16 tej ustawy wynikało, że mienie PKP jest wydzieloną częścią mienia ogólnonarodowego a mieniem tym są środki będące w jego dyspozycji w dniu wejścia w życie ustawy oraz nabyte później. Art. 16 ust. 4 wyposażył przedsiębiorstwo w uprawnienia w stosunku do mienia, które było w jego dyspozycji z wyjątkiem uprawnień wyłączonych na podstawie przepisów szczególnych. Z przepisów tej ustawy nie da się jednak wywieźć prawa zarządu nieruchomości ale wyłącznie prawo do dysponowania majątkiem i to tylko w zakresie prowadzonej działalności. Wynika to z tego, że przepisy tej ustawy nie wskazywały, że do konkretnego mienia będącego w dyspozycji PKP przysługuje temu przedsiębiorstwu uprawnienie prawne wyodrębniające go z mienia ogólnonarodowego. Przepisy ustawy o przedsiębiorstwie państwowym PKP miały charakter ogólny i w związku z tym nie regulowały stanu prawnego nieruchomości. Mogły co najwyżej stanowić podstawę do późniejszego uregulowania ich stanu prawnego – i dopiero taki akt mógł stanowić o uprawnieniu prawnorzeczowym do danej nieruchomości. Tytułu prawnego do nieruchomości nie wykreował art. 16 ust. 1-4 i 50 ustawy z 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe". Pierwszy z nich określa bowiem sposób gospodarowania mieniem państwowym przez przedsiębiorstwo państwowe a drugi w żadnym razie nie kreował po stronie PKP, o czym była mowa wcześniej tytułu prawnorzeczowego do nieruchomości – co znajduje potwierdzenie w wyroku NSA w wyroku z 7 sierpnia 2019 r., I OSK 2115/17, który stwierdził, że "analiza przepisów regulujących status i uprawnienia do mienia PKP, w tym uchwalonych po 1960 r., wyraźnie wskazuje, że PKP nie były traktowane przez ustawodawcę jako podmiot wykonujący prawo zarządu gruntów kolejowych". Czyni to nietrafnymi zarzuty skargi zawarte na jej stronie 11 w zakresie oceny przesłanki "należenia" i niezastosowania tych przepisów w niniejszej sprawie. Sąd nie podziela także próby odmiennej interpretacji pojęcia "należenia" zawartego w art. 5 i 11 ustawy komunalizacyjnej. Racjonalny ustawodawca konstruując akt prawny używa w nim pojęć w takim samym (tożsamym) znaczeniu. Innymi słowy jeśli w kilku miejscach ustawy pojawia się ten sam specyficzny termin należy go w każdym z tych wypadków rozumieć tak samo. W odniesieniu natomiast do wykładnia art. 11 ustawy o komunalizacji, art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej pojęcie służenia mienia ogólnonarodowego odnosi się do składników tego mienia i wymaga aby mienie to służyło wykonywaniu zadań publicznych. Z kolei w odniesieniu do mienia należą do przedsiębiorstw państwowych lub jednostek organizacyjnych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym lub ponadwojewódzkim regulacja ta dotyczy przedsiębiorstw wymienionych szczegółowo w rozporządzeniu wydanym na podstawie art. 11 ust. 2. ustawy komunalizacyjnej. Tytułu do odmowy komunalizacji nie da się także wywieść z art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy komunalizacyjnej. Wskazano w nimi, że spod komunalizacji wyłączone są te składniki mienia ogólnonarodowego, które należały do przedsiębiorstw państwowych lub jednostek organizacyjnych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym czy ponadwojewódzkim. Sąd w tym składzie dokonując wykładni pojęcia "należące" przyjmuje, że pojęcie to oznacza przysługiwanie podmiotowi tytułu prawnego a nie tylko posiadanie rozumiane jako faktyczne władztwo nad rzeczą. Ustawodawca w tym przepisie upoważnił Radę Ministrów w prawo do wskazania w rozporządzeniu wykazu przedsiębiorstw o których mowa w art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy komunalizacyjnej. Rozporządzenie wydane na podstawie tej delegacji ustawowej – z 9 lipca 1990 r. w sprawie ustalenia wykazu przedsiębiorstw państwowych i jednostek organizacyjnych, których mienie nie podlega komunalizacji (D.U. Nr 51, poz. 301), nie wymieniało przedsiębiorstwa PKP. Pogląd taki znajduje potwierdzenie w wyroku NSA z 28 kwietnia 2011r, I OSK 1003/10, 8 maja 2014r., I OSK 2504/14.Czyni to niezasadnymi wszelkie zarzuty skargi co do możliwości wyłączenia tego majątku spod komunalizacji jako majątku służącego wykonywaniu zadań publicznych. Sąd zwraca uwagę, że po odzyskaniu przez Polskę niepodległości w 1918 r., weszła w życie ustawa z dnia 12 czerwca 1924 r. o zakresie działania Ministra Kolei Żelaznych i o organizacji urzędów kolejowych (Dz. U. Nr 57, poz. 580). Następnie, 28 września 1926 r. weszły w życie: 1) rozporządzenie Prezydenta RP z dnia 24 września 1926 r. w sprawie ustanowienia urzędu Ministra Komunikacji (Dz. U. Nr 97, poz. 567), oraz; 2) rozporządzenie Prezydenta RP z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 97, poz. 568). Z art. 4 tego ostatniego rozporządzenia wynikało, że przedsiębiorstwo "Polskie Koleje Państwowe" prowadzi eksploatację wszystkich linii kolejowych, zarządzanych dotychczas przez Ministerstwo Komunikacji, i w tym celu obejmuje w zarząd powierniczy i użytkowanie cały ich majątek nieruchomy. Dnia 2 grudnia 1930r. zmieniony został art. 2 tego ostatniego rozporządzenia, na mocy art. 1 pkt 2 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 29 listopada 1930 r. w sprawie zmian i uzupełnień rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe" (Dz.U. Nr 82, poz. 641). Do art. 2 dodano nowy ustęp w brzmieniu: "organom przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe" służą wszystkie publiczno-prawne uprawnienia dotychczasowego państwowego zarządu kolejowego". Ze zmiany tej wynika, że organy PKP zastąpiły państwowe jednostki organizacyjne - zarządy kolejowe, funkcjonujące dotychczas w strukturach administracji kolejowej. Z dniem 3 sierpnia 1948 r., na mocy art. 1 pkt 19 dekretu z dnia 28 lipca 1948 r. o zmianie rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 36, poz. 255), zarząd powierniczy stał się zarządem. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały składu siedmiu sędziów z 27 lutego 2017 r. sygn. akt I OPS 2/16, zgodnie z art. 4 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa Polskie Koleje Państwowe, w brzmieniu jednolitym ustalonym obwieszczeniem Ministra Komunikacji z dnia 5 grudnia 1930 r. (Dz.U. R.P. Nr 97, poz. 568), a następnie i art. 4 ust. 1 tego rozporządzenia w brzmieniu jednolitym, ustalonym obwieszczeniem Ministra Komunikacji z dnia 12 sierpnia 1948 r. (Dz. U. Nr 43, poz. 312), przedsiębiorstwo "Polskie Koleje Państwowe" uzyskało z mocy ustawy zarząd powierniczy, który następnie uległ przekształceniu w zarząd poprzez skreślenie użytego w tekście przedwojennym słowa "powierniczy". Jednakże na mocy art. 46 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach (Dz.U. Nr 54, poz. 311) utraciło moc rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe", a skutek ten – zgodnie z art. 47 tej ustawy następował z dniem jej ogłoszenia, tj. z dniem 8 grudnia 1960 r. Ustawa o kolejach z 1960 r. nie zawierała żadnych postanowień w zakresie określenia tytułu prawnego do nieruchomości posiadanych przez PKP; w szczególności nie potwierdzała prawa zarządu tego przedsiębiorstwa do jakichkolwiek gruntów z czego – uznając koncepcję racjonalnego ustawodawcy - wyprowadzić należy wniosek, że nie było intencją ustawodawczą utrzymanie tego prawa. Według Naczelnego Sądu Administracyjnego skutkiem prawnym, wywołanym uchyleniem rozporządzenia Prezydenta RP z 1926 r. przez ustawę z 1960r., było m.in. to, że wolą suwerena uchylony został tytuł prawny (ustawowy) do zarządczego władania gruntami przez PKP, które tym samym utraciły 8 grudnia 1960 r. zarząd nieruchomościami, przyznany rozporządzeniem z 1926 r., gdyż zarząd powstały ex lege nie może istnieć bez ważnej i obowiązującej podstawy prawnej jego powstania. Ustawa o kolejach nie potwierdziła bowiem przysługiwania tego szczególnego prawa w rozdziale 2 "Przedsiębiorstwo Polskie Koleje Państwowe", przyznając temu przedsiębiorstwu uprawnienie wyłącznie do "budowy, utrzymania i eksploatacji kolei użytku publicznego". Oznacza to również, że nie było wolą ustawodawcy potwierdzenie przysługiwania PKP zarządu, o którym stanowiło uchylone rozporządzenie Prezydenta z 1926 r. po zmianach. Jak wskazał z kolei Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały składu siedmiu sędziów z 26 lutego 2018 r., sygn. akt I OPS 5/17, pełna wykładnia – językowa, systemowa i celowościowa - art. 46 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 2 grudnia 1960r. o kolejach prowadzi do wniosku, zgodnie z którym 8 grudnia 1960 r. odpadła podstawa normatywna prawa zarządu PKP. Wykładnia językowa przepisu stanowiącego, że "traci moc rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe" nie pozostawia wątpliwości, że z chwilą wejścia w życie ustawy z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach podstawy normatywne prawa zarządu PKP (które to prawo wynikało ex lege) przestały istnieć, skoro utraciły moc przepisy, w których podstawy te były zawarte, a zatem od tego momentu PKP nie legitymowało się tytułem prawnym do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa. PKP chcąc powołać się na prawo zarządu po wejściu w życie ustawy z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach powinno udokumentować tego rodzaju tytuł prawny do nieruchomości powołując się na zdarzenia, które po tej dacie stanowiły w polskim porządku prawnym podstawę uzyskania prawa zarządu, tj. decyzję administracyjną właściwego organu lub umowę. Wyjaśnić przy tym należy, że moc wiążąca uchwał Naczelnego Sądu Administracyjnego polega na tym, że we wszystkich sprawach składy orzekające sądów administracyjnych (Naczelnego Sądu Administracyjnego i Wojewódzkich Sądów Administracyjnych) są związane zapadłymi uchwałami. Wbrew zatem wywodom skargi rozstrzygnięcie organu II instancji znajduje oparcie w przepisach prawa a nie tylko w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Błędnie zatem organ I instancji wywiódł prawo zarządu z regulacji kreujących podmiot kolejowy jako podmiot który wykonywał zadania o charakterze ogólnopublicznym. Kwestia uznania nieruchomości jako terenu zamkniętego nie ma w tym wypadku żadnego znaczenia prawnego w szczególności dlatego, że teren ten uzyskał ten status po 27 maja 1990 r. Z przepisów powszechnie obowiązujących nie wynika, aby uznanie danego terenu za teren zamknięty wyłączało przekształcenia własnościowe na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej. Taki status gruntu niesie dla właściciela jedynie pewne ograniczenia w wykonywaniu prawa własności przewidziane np. w przepisach prawa budowlanego, ochrony środowiska, o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Poza tym w odniesieniu do kwestii powstania tej linii kolejowej na działce nr ew. [...], w trakcie II wojny światowej i tego, że była linią o znaczeniu państwowym, Sąd jest zdania, że kwestia ta nie może powodować uznania, że mamy do czynienia z mieniem którego charakter, zgodnie z art. 11 ustawy komunalizacyjnej, wyklucza komunalizację. Sąd podziela wywody skargi, że transport kolejowy w Polskiej Rzeczypospolitej Polskiej odgrywał pierwszoplanową rolę nie tylko z punktu widzenia gospodarczego ale i obronnego, co skłaniało do objęcia obszarów kolejowych ochroną przez organy państwa. Istniał monopol tego rodzaju transportu, czego wyrazem było utworzenie przedsiębiorstwa państwowego Polskie Koleje Państwowe. Jednakże biorąc pod uwagę przepisy, które Sąd analizował wcześniej jak i przepisy kreujące PKP nie mogą one stanowić podstawy, że majątek którym dysponowało przedsiębiorstwo państwowe PKP służył wykonywaniu zadań publicznych i kreował prawo zarządu PKP. Jak się konsekwentnie wskazuje także w ostatnim orzecznictwie NSA aby uznać, że nieruchomość pozostająca we władaniu PKP nie należy do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, konieczne jest wykazanie, że " prawo do tych nieruchomości jest udokumentowane w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, tj. decyzją organu administracji publicznej, na mocy której PKP uzyskała grunt państwowy w zarząd albo umową zawartą, za zezwoleniem organu, o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi bądź umową o nabyciu nieruchomości (...) Nielegitymowanie się przez skarżącą żadnym z tego rodzaju dokumentów, musi prowadzić do wydania decyzji komunalizacyjnej, na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r.". Orzecznictwo w tym zakresie jest od wielu lat konsekwentne i Sąd rozpoznający tę sprawę je akceptuje. Na gruncie orzecznictwa sądowadministracyjnego ugruntowany jest pogląd, że grunty zarządzane przez PKP bez formalnego tytułu prawnego, nie zostały wyłączone spod komunalizacji i w takiej sytuacji komunalizacja następuje ex lege. (por. wyroki NSA z 19 lipca 2016r. I OSK 2526/14, 2 października 2015 r. I OSK 978&12, 3 stycznia 2013 r., I OSK 1503/11, 15 października 2007 r., I OSK 1457/06, 18 czerwca 2008 r., I OSK 940/07, 18 czerwca 2008 r., I OSK 940/07, LEX nr 490137, czy wyrok WSA w Warszawie z: 4 grudnia 2015 r., I SA/Wa 1468/15. Z orzecznictwa tego wynika w sposób nie budzący wątpliwości, że nie wykazanie się tytułem do nieruchomości wyklucza zaistnienie przesłanki z art. 11 ustawy komunalizacyjnej. Podkreśla się w tych orzeczeniach to, że tylko określony tytuł prawny do nieruchomości wpływa na nowo ukształtowany stan prawny powstały z dniem 27 maja 1990 r. Sam fakt funkcjonowania na danej nieruchomości linii kolejowej "sam z siebie nie tworzy innej jakości w kontekście art. 5 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy. Nie istnieje żaden przepis prawa, który generalnie wyłączałby z komunalizacji nieruchomości, na których znajdują się czynne tory kolejowe czy inne obiekty Polskich Kolei Państwowych.". Powoływany przez Skarżącą wyrok WSA w Warszawie, I SA/Wa 209/19 dotyczący odmowy komunalizacji działki zbudowanej budynkiem biurowo-mieszkalnym z przeznaczeniem dla studentów i pracowników Akademii Rolniczej w stosunku do której organem założycielskim był Minister Edukacji Narodowej, jest wyrokiem odosobnionym. Podzielając tę koncepcję należałoby a proiori przyjąć, że każda nieruchomość po której przebiegają tory kolejowe albo która zabudowana jest budynkami infrastruktury kolejowej, nawet gdy PKP nie przysługuje tytuł prawny (zarząd czy umowa) wyłączony jestz komunalizacji. Stan faktyczny w tamtej sprawie jest zresztą odmienny niż w sprawie niniejszej ponieważ tam, sporna nieruchomość została przekazana temu uniwersytetowi (wówczas pod nazwą Wyższej Szkoły Rolniczej we Wrocławiu) poleceniem Ministra Szkolnictwa Wyższego o sygn. DM-III-14/76/54 z dnia 12 października 1954 r. a więc Akademia posiadała tytuł prawny do władania tą nieruchomością. Tymczasem w sprawie niniejszej PKP nie legitymowała się żadnym tytułem prawnym do władania tą nieruchomością. Ma to znaczenie w świetle dominującego nurtu orzeczniczego zgodnie z którym wyklucza komunalizację brak spełnienia przesłanki "należenia" o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej. Brak jest podstaw do uznania zasadności naruszenia art. 2 i 11 pkt 4 ustawy z 21 listopada 1967 r. o powszechnymi obowiązku obrony Rzeczypospolitej i art. 1 ustawy z 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe". Jak się wydaje zarzut ten związany jest z ustanowieniem na terenie działki [...] terenu zamkniętego – choć to wprost nie wynika z uzasadnienia skargi. Tak jak to Sąd ocenił wcześniej, ustanowienie na tej działce terenu zamkniętego ale po dacie na którą stwierdza się komunalizację, nie ma żadnego wpływu na ocenę spełnienia przesłanek do komunalizacji. Podzielić zatem należy pogląd organu, że ustanowienie terenu zamkniętego nie miało znaczenia w sprawie. Fakt, że linia kolejowa była uznawana za linię o znaczeniu państwowym pozostaje w sferze ocen a nie dowodów. Sąd stoi na stanowisku, że PKP chcąc nie dopuścić do komunalizacji powinna wykazać stosownymi i aktualnymi na datę komunalizacji dowodami, że mienie służyło wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej. Skarżąca na tę okoliczność powołała fakt ustanowienia terenu zamkniętego, co było zdarzeniem późniejszym niż data na którą nastąpiła komunalizacja, co powoduje nieskuteczność tego argumentu. Zasady postępowania administracyjnego wyrażonej w art. 7 kpa nie należy rozumieć jako zasady nakładającej na organ obowiązku bezwzględnego dążenia do uwzględniania interesu prawnego strony. Jak wskazuje ta norma organy podejmują czynności z urzędu ale i na wniosek strony. W sytuacji w której to stronie zależy na konkretnym rozstrzygnięciu powinna podjąć działania aby stosownymi dowodami wykazać konieczne dla osiągnięcie tego celu dowody. Takich dowodów PKP nie przedstawiła. Sumując, w ocenie Sądu organ II instancji dokonał prawidłowych ustaleń faktycznych i doszedł do trafnych ustaleń co do braku podstaw do wyłączenia spod komunalizacji przedmiotowego mienia. Tym samym nie doszło do naruszenia wskazanych w skardze przepisów prawa procesowego i materialnego w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Organ II instancji dokonał wykładni przepisów prawa materialnego, która znajduje potwierdzenie w bogatym orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Uzasadnienie decyzji spełnia wymogi art. 107 § 3 kpa. Z tych względów i na podstawie art. 151 ppsa Sąd orzekł jak w wyroku.