I SA/Wa 994/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Dargas Sędziowie WSA Magdalena Durzyńska WSA Emilia Lewandowska (spr.) Protokolant referent stażysta Martyna Pakuła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 maja 2017 r. sprawy ze skarg G. O. i M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz G. O. i M. P. kwoty po 200 (dwieście) złotych dla każdej z nich tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. syg. akt I SA/Wa 994/16 UZASADNIENIE Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z [...] kwietnia 2016 r. w [...], utrzymało w mocy własną decyzję z [...] czerwca 2015 r. nr [...], którą stwierdziło nieważność decyzji Prezydium Rad Narodowej [...] z [...] września 1967 r. nr [...] w sprawie odmowy przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...], ozn. Nr hip. [...]. Z ustaleń organu nadzoru wynika, że w przedmiotowej decyzji z [...] wrzesień 1967 r. zapisano : "odmowa przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] następuje w związku z art. 7 ust. 5 powołanego dekretu". Z przepisu art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy wynikał obowiązek organu rozpatrującego wniosek wnikliwego rozważenia czy istnieje możliwość realizowania nadal przez dotychczasowego właściciela funkcji określonej w planie zabudowania dla danej nieruchomości. Zdaniem organu nadzoru w dacie wydania kwestionowanego orzeczenia na przedmiotowym terenie obowiązywał Ogólny Plan Zabudowania [...], zatwierdzony przez Ministerstwo Robót Publicznych w dniu [...] sierpnia 1931 r. Zgodnie z tym planem teren nieruchomości przy ul. [...] oznaczony był jako strefa [...] i zawierał zapis: sposób zabudowy – zwarty, ilość kondygnacji – [...], powierzchnia zabudowy – 70%. W ocenie organu nadzoru z akt sprawy jednoznacznie wynika, że organ dekretowy uchybił obowiązkowi wynikającemu z treści art. 7 ust. 2 dekretu. Z akt sprawy wynika, że przeznaczenie nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego obowiązującym w dacie wydania orzeczenia nie było przedmiotem badania i oceny wyrażonej w orzeczeniu organu dekretowego. Organ dekretowy nie podjął nawet próby ustalenia przesłanek z art. 7 ust. 2 dekretu za wyłączną podstawę rozstrzygnięcia przyjmując przepis art. 7 ust. 5 dekretu, który nie mógł stanowić samodzielnej podstawy odmowy przyznania prawa użytkowania wieczystego. W świetle tych ustaleń organ nadzoru stwierdził, że rozstrzygnięcie zawarte w kontrolowanej decyzji rażąco narusza art. 7 ust. 2 dekretu z 26.10.1945 r. co skutkuje na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa stwierdzeniem jego nieważności. Skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego wniosły G. O. i M. P.. Skarżące zarzuciły: - naruszenie art. 7 i art. 8 Kodeksu Postępowania Administracyjnego poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych niezbędnych do załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego oraz słusznego interesu obywateli; - naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 oraz art. 156 § 2 Kodeksu Postępowania Administracyjnego poprzez przyjęcie, że decyzja Prezydium Rady Narodowej w [...][...] z dnia [...] września 1967 r. – została wydana z rażącym naruszeniem prawa; - naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 7 ust. 2 Dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy – poprzez przyjęcie, że przeznaczenie gruntu według planu zabudowania da się pogodzić z jej korzystaniem przez dotychczasowego właściciela. W związku ze zgłoszonymi zarzutami skarżące wniosły o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego. W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skargi podlegają uwzględnieniu chociaż nie wszystkie podnoszone w nich zarzuty są uzasadnione. Skargi zostały wniesione przez współwłaścicieli lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w W., który znajduje się na nieruchomości dekretowej objętej decyzją Prezydium Rady Narodowej [...] z [...] września 1967 r., która podlegała kontroli, w trybie postpowania o stwierdzenie nieważności decyzji, zakończonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] kwietnia 2016 r. nr [...]. Ponieważ w tytule skarg wskazano, że dotyczą one decyzji SKO z [...] czerwca 2015 r. czyli poprzedzającej decyzję z [...].04.2016 r., zapadłej po ponownym rozpoznaniu sprawy, zaś w nagłówku skargi powołano sygnatury obu decyzji Sąd zwrócił się do skarżących o sprecyzowanie, której decyzji dotyczą skargi. Skarżące sprecyzowały iż skargi dotyczą decyzji SKO z [...] kwietnia 2016 r. (k. 32 akt I SA/Wa 994/16 oraz k. 33 akt I SA/Wa 995/16), a zatem ta decyzja była przedmiotem kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu. Organ nadzoru uznał, że kontrolowana decyzja z [...] września 1967 r. rażąco narusza art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.s.t. Warszawy co uzasadnia stwierdzenie jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Pojęcie "rażącego naruszenia prawa" stanowi tzw. klauzulę generalną, należąca do kategorii pojęć nieoznaczonych, wymagających zindywidualizowania i odniesienia się do każdego przypadku odrębnie. Rozważanie czy ziściła się ta przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji wymaga rozstrzygnięcia konfliktu dwóch zasad – zasady trwałości decyzji ostatecznej oraz zasady praworządności. W orzecznictwie wskazuje się, że gdy chodzi o rażące naruszenie prawa jako wadę decyzji, chodzi o wady wyjątkowo ciężkie, które należy usunąć przez unicestwienie obarczonej tymi wadami decyzji. Dla stwierdzenia nieważności decyzji niezbędna jest jednak ocena naruszenia jako rażącego w świetle całokształtu okoliczności sprawy (wyrok NSA z 8.01.2013 r. sygn. II GSK 1941/11 –LEX nr 1341521). W orzecznictwie sądowym przyjmuje się tak, że rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy gdy treść decyzji jest jednoznacznie sprzeczna z treścią przepisu prawa i gdy taka decyzja nie może być zaakceptowana przez organy praworządnego państwa i powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego. W postępowaniu nieważnościowym badanie prawidłowości decyzji przeprowadzone jest w oparciu o stan prawny i faktyczny istniejący na dzień jej wydania. W tym kontekście o rażącym naruszeniu prawa można mówić jedynie wówczas, gdy stwierdzone naruszenie, przy uwzględnieniu okoliczności danej sprawy, ma znacznie większą wagę aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej. Szczególnego znaczenia powyższe rozważania na temat rażącego naruszenia prawa nabierają w sytuacji, gdy kontroli w postępowaniu nieważnościowym podlega decyzja administracyjna wydana pół wieku temu, tak jak w niniejszej sprawie jest to decyzja z 1967 r. Organ nadzoru uznał, że kontrolowana decyzja rażąco narusza art. 7 ust. 2 dekretu z 26 października 1945 r. Przepis ten stanowi, że "Gmina uwzględnia wniosek, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania". W ocenie organu nadzoru organ dekretowy nie podjął nawet próby ustalenia przesłanek określonych w tym przepisie a odmowę uwzględnienia wniosku uzasadnił powołując art. 7 ust. 5 dekretu , który to przepis nie mógł stanowić samodzielnej podstawy odmowy. To, że organ dekretowy nie zawarł w uzasadnieniu kontrolowanego orzeczenia rozważeń dotyczących obowiązującego wówczas planu zabudowy oraz nie przedstawił dlaczego uważa. że korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela nie da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według tego planu oraz powołał art. 7 ust. 2 dekretu stanowi mankament tej decyzji jednakże nie pozwala na uznanie, że decyzja ta rażąco narusza prawo i. że organ dekretowy takich rozważań nie prowadził, a w konsekwencji, że kontrolowana decyzja rażąco narusza prawo materialne, które w tej sprawie sprowadza się do art. 7 ust. 2 dekretu. Z tego też powodu należ uznać stanowisko organu nadzoru zawarte w zaskarżonej decyzji za co najmniej przedwczesne. Sprawa nie została wyjaśniona w sposób pozwalający na jej rozstrzygnięcie tak jak w zaskarżonej decyzji. Organ nadzoru powinien był bowiem rozważyć, czy w oparciu o stan prawny i faktyczny istniejący na dzień wydania decyzji tj. [...] września 1967 r. organ dekretowy był władny wydać decyzję o odmowie przyznania prawa własności czasowej do gruntu przedmiotowej nieruchomości czy też wydając decyzję tej treści rażąco naruszył art. 7 ust. 2 dekretu. W tym celu organ nadzoru winien ustalić jaki plan zabudowy obowiązywał w dacie wydania kontrolowanej decyzji oraz rozważyć czy korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela dało się pogodzić z przeznaczeniem tego gruntu według obowiązujących wówczas planu zabudowy. Takich ustaleń organ nadzoru nie poczynił a uznał, że kontrolowana decyzja zapadła z rażącym naruszeniem art. 7 ust. 2 dekretu. Oznacza to, zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem ust. 156 § 1pkt 2 kpa co uzasadnia jej uchylenie. Dopiero wyjaśnienie sprawy w sposób wyżej wskazany pozwoli na właściwą ocenę kontrolowanej decyzji w kontekście przesłanek nieważności decyzji o jakich stanowi art. 156 § 1 kpa. Z powyższych względów Sąd na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. c i art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.