I SAB/Wa 101/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Magdalena Durzyńska sędzia WSA Jolanta Dargas (spr.) sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 14 maja 2024 r. sprawy ze skargi H.R. na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o wydanie zaświadczenia 1. zobowiązuje Prezydenta [...] do rozpatrzenia wniosku z 17 grudnia 2019 r. o wydanie zaświadczenia potwierdzającego, że z dniem 1 stycznia 2019 r. nastąpiło przekształcenie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej jako dz. ewid. nr [...] w obrębie [...] w prawo własności – w terminie jednego miesiąca od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność Prezydenta [...] miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. przyznaje od Prezydenta [...] na rzecz H.R. sumę pieniężną w kwocie 2000 (dwa tysiące) złotych; 4. zasądza od Prezydenta [...] na rzecz H.R. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 16 marca 2023 r. I SAB/Wa 7/23, oddalił skargę H. R. na bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy w przedmiocie rozpoznania wniosku o wydanie zaświadczenia. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał na następujące okoliczności sprawy. Pismem z 4 sierpnia 2021 r. H. R. złożyła skargę na bezczynność Prezydenta m. st. Warszawy w rozpoznaniu wniosku z 17 grudnia 2019 r. o wydanie zaświadczenia potwierdzającego, że z dniem 1 stycznia 2019 r. nastąpiło przekształcenie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] , oznaczonej jako dz. ewid. nr [...] w obrębie [...] w prawo własności. Po rozpoznaniu tej skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 26 października 2021 r. I SAB/Wa 267/21: 1. zobowiązał Prezydenta m.st. Warszawy do rozpatrzenia wniosku z 17 grudnia 2019 r. o wydanie zaświadczenia potwierdzającego, że z dniem 1 stycznia 2019 r. nastąpiło przekształcenie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] , oznaczonej jako dz. ewid. nr [...] w obrębie [...] w prawo własności - w terminie jednego miesiąca od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdził, że bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. przyznał od Prezydenta m.st. Warszawy na rzecz skarżącej H. R. sumę pieniężną w kwocie 500 złotych. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Prezydent m.st. Warszawy. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 29 listopada 2022 r. I OSK 983/22 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. W zaleceniach NSA wskazał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ponownie rozpoznając sprawę dokona ustaleń dotyczących daty, w której organ stał się bezczynny, oraz w przypadku stwierdzenia bezczynności oceni, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a następnie wyda rozstrzygnięcie odpowiednie do dokonanych ustaleń i ocen. Rozpoznając ponownie sprawę i oddalając skargę wskazanym na wstępie wyrokiem z 16 marca 2023 r. I SAB/Wa 7/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że wniosek o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] wpłynął 17 grudnia 2019 r. Postanowieniem z 1 lipca 2020 r. Prezydent m. st. Warszawy odmówił wydania zaświadczenia żądanej treści, wskazując, że nieruchomość zabudowana jest budynkiem mieszkalnym, w którym nie ma samodzielnych lokali oraz, że w dniu 1 stycznia 2019 r. stanowiła i stanowi siedzibę osób prawnych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z 21 stycznia 2021 r. uchyliło postanowienie Prezydenta m.st. Warszawy z 1 lipca 2020 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Akta przekazane zostały Prezydentowi m.st. Warszawy 26 stycznia 2021 r., tak więc czteromiesięczny termin z art. 4 ust. 2 ustawy upływał 26 maja 2021 r. Organ I instancji ustalił, że 1 stycznia 2019 r. nieruchomość była użytkowana w sposób niemieszkalny (jako agencja ubezpieczeniowa i kancelaria brokerska) przez podmioty;[...].,[...], [...], [...] oraz [...] oraz [...]. Wobec tego w terminie otwartym do wydania zaświadczenia, pismami z 2 kwietnia 2021 r. i z 1 lipca 2021 r., organ wystąpił do pełnomocnika skarżącej o przedłożenie do akt sprawy m.in. kopii uwierzytelnionych umów najmu zawartych z powyższymi spółkami, mającymi siedziby pod adresem przedmiotowej nieruchomości w dniu 1 stycznia 2019 r. Jednocześnie poinformował stronę, że wydanie rozstrzygnięcia nastąpi w terminie 21 dni od przekazania niezbędnej dokumentacji. W odpowiedzi pismem z 12 lipca 2021 r. pełnomocnik skarżącej odmówił przedłożenia dokumentów, wskazując przy tym, że znajdują się one w aktach rejestrowych spółki, które stanowią rejestr jawny, dostępny również organowi. Wobec powyższego pismem z 10 sierpnia 2021 r. organ, w celu załatwienia sprawy, wystąpił do Przewodniczącej XIII Wydziału Gospodarczego Krajowego Rejestru Sądowego o przekazanie kopii dokumentacji składanej przez ww. spółki, w szczególności dokumentów, które potwierdziłyby uprawnienia do korzystania z przedmiotowej nieruchomości, o czym poinformowany został również pełnomocnik. W ocenie Sądu I instancji w terminie wynikającym z ustawy o przekształceniu, organ dokonał czynności, o których mowa w art. 36 § 1 k.p.a., i wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy tj. 21 dni od dnia przekazania niezbędnej dokumentacji organowi. Strona odmówiła organowi przekazała dokumentów, o które się zwracał. W tej sytuacji nie można zarzucić organowi, że przekroczył wyznaczony przez siebie termin na załatwienie sprawy. Z tego też powodu Sąd oddalił skargę. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 16 marca 2023 r. I SAB/Wa 7/23, wniosła H. R. . Wyrokiem z dnia 2 lutego 2024 r. sygn. akt I OSK 2580/23 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił powyższy wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sadowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania wskazując, że obowiązek nałożony na stronę w pismach z 2 kwietnia 2021 r. i z 1 lipca 2021 r. może budzić wątpliwości w świetle orzecznictwa, gdzie podnosi się m. in., że "w tego typu sprawach organy administracji nie mają kompetencji do kwestionowania prawidłowości wpisów w księgach wieczystych, czy też wpisów w ewidencji gruntów i budynków. Zatem organ nie może badać, jak to miało miejsce w rozpoznawanej sprawie, kwestii dotyczących faktycznego sposobu użytkowania spornego budynku czy ewentualnej samowolnej zmiany sposobu jego użytkowania z funkcji mieszkalnej na niemieszkalną, odwoływać się do wysokości stawki rocznej za użytkowanie wieczyste, bowiem tego rodzaju postępowanie wykracza poza zakres postępowania o wydanie zaświadczenia. Nadto ustawodawca nie wiązał z tego rodzaju okolicznościami żadnych skutków w zakresie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności" (zob. wyrok NSA z 26.11.2021 r. I OSK 793/21). Niezależnie od tego, czy powyższy pogląd jest poprawny, to ostatecznie organ sam zdobył żądane od strony informacje "z innych rejestrów", nie wyznaczając w istocie końcowego terminu załatwienia sprawy. Jak wskazano już wyżej, brak przedłożenia przez stronę dokumentów żądanych w pismach z 2 kwietnia 2021 r. i z 1 lipca 2021 r. nie otwierał w ogóle biegu dwudziestojednodniowego terminu wskazanego przez organ, co w konsekwencji oznacza, że organ nie wyznaczył końcowego terminu załatwienia sprawy. To zaś powoduje, że organ był związany szczególnym ustawowym terminem załatwienia sprawy, wynikającym z art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy o przekształceniu. Ten zaś upłynął 26 maja 2021 r. (cztery miesiące od zwrotu akt organowi). Jak wyjaśniono wyżej, stan bezczynności zachodzi, jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.). W chwili orzekania przez Sąd I instancji organ był zatem bezczynny, więc skarga na bezczynność nie mogła podlegać oddaleniu. Nie jest przy tym poprawna teza Sądu I instancji, że "ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to jest konieczne, dokonywana musi być na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy, a nie tylko rachunkowo obliczonego czasu jego trwania" (str. 9 uzasadnienia). Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to jest konieczne jest obecnie przesłanką przewlekłości postępowania, a nie bezczynności organu, a w tej sprawie mieliśmy do czynienia ze skargą na bezczynność. NSA dodał, że do wydania rozstrzygnięcia na gruncie art. 149 p.p.s.a., poza stwierdzeniem bezczynności organu, niezbędna jest wiedza o aktualnym stanie sprawy, tj. czy organ wydał już zaświadczenie lub postanowienie o odmowie, w jakim terminie, bowiem od tego zależy możliwość zobowiązania organu do wydania aktu (art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.), jak i ocena charakteru bezczynności organu (art. 149 § 1a p.p.s.a.) oraz przesłanki innych rozstrzygnięć, na podstawie § 2 art. 149 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ponownie rozpoznając sprawę zważył co następuje: Zgodnie z art. 119 pkt 4 P.p.s.a. sprawa mogła zostać rozpoznana w trybie uproszczonym. Stosownie do art. 149 § 1 tej ustawy, sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie, na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a., sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Dodatkowo zgodnie z art. 149 § 2 P.p.s.a., sąd w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Zgodnie z art. 190 p.p.s.a. Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przepis ten znajduje zastosowanie w sytuacji, gdy doszło do orzeczenia, o którym mowa w art. 185 § 1 p.p.s.a., a mianowicie, gdy zaszła konieczność ponownego rozpoznania sprawy przez wojewódzki sąd administracyjny. Sytuacja taka zachodzi w rozpoznawanej sprawie. Przy czym ocena prawna dokonana przez NSA może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego oraz kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania decyzji. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencję oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych i wskazanie kierunku, w którym winno zmierzać przyszłe postępowanie. Należy podkreślić, że w wiążącym wyroku z dnia 2 lutego 2024 r. NSA przesądził, że w sprawie niniejszej Prezydent m.st. Warszawy był bezczynny, w związku z czym skarga nie mogła zostać oddalona. Wykonując zalecenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd, ponownie rozpoznając sprawę stwierdza, że skarga na bezczynność organu , przy rozpoznawaniu wniosku z dnia 17 grudnia 2019 r. o wydanie zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie prawa użytkowania wieczystego gruntu nieruchomości położonej w Warszawie, przy ul [...] , oznaczonej jako działka nr ewidencyjny [...] jest zasadna. Na żądanie Sądu w piśmie z dnia 8 maja 2024 r. Prezydent m.st. Warszawy poinformował, że rozstrzygnięcie w sprawie wniosku z dnia 17 grudnia 2019 r. nie zostało wydane. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął niezbędnych czynności w sprawie i mimo ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (wyrok NSA z dnia 5 lutego 1999 r., sygn. akt I SAB 90/98, LEX nr 48016). Dla stwierdzenia stanu bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność ta została spowodowana zawinionym lub też niezawinionym brakiem czynności organu w jego podjęciu. Konieczność wydania orzeczenia, na podstawie powołanych przepisów, obliguje sąd administracyjny, aby ten, opierając się o zgromadzony w sprawie materiał dokumentacyjny, ocenił, czy organ administracji, załatwiając sprawę, podjął wszelkie niezbędne czynności w celu wnikliwego i szybkiego jej rozstrzygnięcia, co wynika z ogólnych zasad postępowania administracyjnego, w tym art. 7, art. 12 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a. Obowiązkiem Sądu jest więc zbadanie, czy organ administracji powziął środki przewidziane prawem do załatwienia sprawy w terminie. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że zaistniały w niej przesłanki uzasadniające stwierdzenie bezczynności w rozpatrzeniu wniosku o wydanie zaświadczenia. Jak wynika bowiem z akt sprawy postępowanie do dnia wyrokowania nie zostało zakończone wydaniem przez Prezydenta postanowienia. W związku z powyższym zarzut bezczynności organu przy rozpatrywaniu wniosku należało uznać za uzasadniony, co skutkuje wyznaczeniem miesięcznego terminu do załatwienia sprawy. Sąd wyznaczając wskazany termin miał na względzie realną możliwość zakończenia w tym okresie postępowania i zdaniem Sądu, jest on rozsądnym i realnym terminem, w jakim możliwe jest zakończenie postępowania bez uszczerbku dla gwarancji procesowych stron. Jednocześnie Sąd uznał, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako celowe unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, co w rozpoznawanej sprawie - w ocenie Sądu - miało miejsce. Jak wynika z akt sprawy postanowienie w przedmiocie rozpatrzenia wniosku zostało przez Prezydenta m.st. Warszawy wydane w dniu 1 lipca 2020 r., jednak zostało ono uchylone postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 21 stycznia 2021 r. Akta sprawy zostały zwrócone do Prezydenta w dniu 26 stycznia 2021 r., a więc od tej daty rozpoczął się bieg terminu do załatwienia sprawy, czyli termin 4 miesięcy od otrzymania wniosku, który wynika z ustawy przekształceniowej. Od tego czasu upłynął okres prawie 3 lat. Akta sprawy wskazują, że w tym okresie Prezydent nie podjął jakiejkolwiek czynności zmierzającej do zakończenia sprawy. Organ nie informował również skarżącej o przyczynie niezałatwienia sprawy i nie wskazał terminu jej załatwienia. Argumentacja Prezydenta podnoszona w odpowiedzi na skargę jest nieuzasadniona biorąc pod uwagę wiążące stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 2 lutego 2024 r. Jak wskazano wyżej dla stwierdzenia stanu bezczynności organu nie ma znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność ta została spowodowana zawinionym lub też niezawinionym brakiem czynności organu w jego podjęciu. W tych okolicznościach Sąd uznał, że zasadne jest przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 2000 złotych. Za tak rażące bowiem przekroczenie ustawowego terminu załatwienia sprawy należy się skarżącej swego rodzaju rekompensata jako zadośćuczynienie za zaniechania organu w toku prowadzonego postępowania. Taka sytuacja prowadzić musi nieuchronnie do podważenia zaufania skarżącej do organów władzy publicznej i świadczy o braku poszanowania prawa przez organy, które same zobowiązane są do jego stosowania. Mając powyższe na uwadze, Sąd na mocy art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz 1a P.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 i 2 sentencji, na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. orzekł jak w pkt 3 sentencji. W przedmiocie kosztów postępowania (pkt 4 wyroku) orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 4 w związku z art. 120 P.p.s.a.