I SAB/Wa 1086/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak Sędziowie WSA Iwona Kosińska (spr.) WSA Marta Kołtun-Kulik Protokolant specjalista Aleksandra Borkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 sierpnia 2016 r. sprawy ze skargi A. K. i H. A. na bezczynność Ministra Infrastruktury i Budownictwa w przedmiocie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji 1. zobowiązuje Ministra Infrastruktury i Budownictwa do rozpoznania wniosku z dnia 4 listopada 2015 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Urzędu Wojewódzkiego w [...] z dnia [...] września 1994 r. nr 629 - w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że Minister Infrastruktury i Budownictwa dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Ministra Infrastruktury i Budownictwa na rzecz A. K. i H. A. solidarnie kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z dnia 4 listopada 2015 r. H. A. i A. K. wystąpili do Ministra Infrastruktury i Rozwoju o stwierdzenie nieważności decyzji Urzędu Wojewódzkiego w [...] z dnia [...] września 1994 r. nr [...] stwierdzającej nabycie z dniem 5 grudnia 1990 r. przez Przedsiębiorstwo [...] z siedzibą w [...] prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w [...] przy ul. [...] o pow. [...] m² oznaczonego w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna [...] z obrębu [...] w części gruntu pochodzącego z nieruchomości oznaczonej jako [...], stanowiącego obecnie części działek ewidencyjnych nr [...]. Pismami z dnia 10 listopada 2015 r. Minister Infrastruktury i Rozwoju zwrócił się do: 1) Prezydenta [...] o wypożyczenie lub przesłanie poświadczonych za zgodność z oryginałem kopii akt sprawy zakończonej decyzją Prezydenta [...] z dnia [...] października 2013 r., nr [...] wraz z informacją czy decyzja ta jest ostateczna; 2) [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...] o przesłanie akt sprawy zakończonej decyzją Wojewody [...] z dnia [...] września 1994 r., nr [...]. Pismem z dnia 27 stycznia 2016 r. Minister ponowił wezwanie do Urzędu [...] Biura Gospodarki Nieruchomościami Wydziału Spraw Dekretowych i Związków Wyznaniowych o wypożyczenie lub przesłanie poświadczonych za zgodność z oryginałem kopii akt sprawy zakończonej decyzją Prezydenta [...] z dnia [...] października 2013 r., nr [...] wraz z informacją czy decyzja ta jest ostateczna. W odpowiedzi pismem z dnia 4 marca 2016 r. poinformowano, że żądane akta znajdują się w Samorządowym Kolegium Odwoławczym w [...]. Pismem z dnia 5 maja 2016 r. wnioskodawcy zwrócili się do Ministra Infrastruktury i Budownictwa (dawniej Ministra Infrastruktury i Rozwoju) z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa poprzez zakończenie postępowania w sprawie rozpatrzenia opisanego wniosku z dnia 4 listopada 2015 r. Pismem z dnia 28 czerwca 2016 r. H. A. i A. K., reprezentowani przez radcę prawnego K. W., wystąpili do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie ze skargą na bezczynność Ministra Infrastruktury i Budownictwa w rozpoznaniu wniosku z dnia 4 listopada 2015 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Urzędu Wojewódzkiego w [...] z dnia [...] września 1994 r. nr [...] stwierdzającej nabycie z dniem 5 grudnia 1990 r. przez Przedsiębiorstwo [...] z siedzibą w [...] prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w [...] przy ul. [...] o pow. [...] m² oznaczonego w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna [...] z obrębu [...] w części gruntu pochodzącego z nieruchomości oznaczonej jako [...], stanowiącego obecnie części działek ewidencyjnych nr [...]. Skarżący wnieśli m. in o zobowiązanie Ministra Infrastruktury i Budownictwa do zakończenia prowadzonego postępowania przez wydanie decyzji administracyjnej merytorycznie rozpoznającej wniosek z dnia 4 listopada 2015 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Jednocześnie zarzucili organowi rażące naruszenie art. 35 k.p.a. przez przekroczenie ustawowych terminów do załatwienia sprawy oraz art. 37 § 2 k.p.a. przez nie zakończenie postępowania w terminie wyznaczonym przez Wojewodę [...]. Ponadto podnieśli, że organ nie poinformował wnioskodawców o przyczynach zwłoki i przewidywanym terminie zakończenia postępowania. Pismem z dnia 22 lipca 2016 r. Minister Infrastruktury i Budownictwa wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] o wypożyczenie akt sprawy zakończonej decyzją Prezydenta [...] z dnia [...] października 2013 r., nr [...]. W odpowiedzi na skargę pismem z dnia 8 sierpnia 2016 r. Minister Infrastruktury i Budownictwa wniósł o oddalenie skargi i wyjaśnił, że w toku postępowania podejmował systematycznie czynności mające na celu zebranie materiału dowodowego niezbędnego do prawidłowego rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 1994 r. nr [...]. Jednocześnie pełnomocnik skarżących otrzymywał do wiadomości wszelką korespondencję kierowaną z Ministerstwa, a dotyczącą przedmiotowej sprawy. Zatem organ podjął działania zmierzające do rozpatrzenia sprawy poprzez pozyskanie całości akt sprawy. Natomiast wszelkie opóźnienia w gromadzeniu materiału dowodowego, niezbędnego do rozpatrzenia wniosku z dnia 4 listopada 2015 r., związane były z wpływem bardzo dużej ilość nowych spraw do Wydziału Regulacji Stanów Prawnych Nieruchomości (aktualnie Wydział Uwłaszczeń i Gospodarki Nieruchomościami) prowadzącego niniejsze postępowanie nadzorcze. Przy czym w lutym 2016 r. nastąpiła reorganizacja Departamentu Orzecznictwa w wyniku, której zmieniła się właściwość rzeczowa poszczególnych wydziałów. Ponadto, poza niektórymi wyjątkami, sprawy rozpatrywane są według kolejności ich wpływu. Wprawdzie procedura administracyjna nie zawiera przepisów, z których expressis verbis wynikałby obowiązek rozpatrywania spraw zgodnie z kolejnością wpływu, niemniej tę powinność organów można wywieść z ogólnych zasad wyrażonych w art. 6 - 8 k.p.a. Rozpatrując konkretną, indywidualną sprawę organ nie może bowiem stawiać stron jednego postępowania w uprzywilejowanej pozycji względem stron pozostałych prowadzonych przez siebie postępowań. Natomiast Minister Infrastruktury i Budownictwa (dawniej Minister Infrastruktury i Rozwoju) w Departamencie Orzecznictwa prowadzi ponad 5000 spraw - przy czym w Wydziale Uwłaszczeń i Gospodarki Nieruchomościami spraw jest łącznie ponad 1000, zaś średnio ok. 250 spraw przypada na każdego referenta. W każdej z tych spraw muszą być podejmowane rozmaite czynności procesowe, zarówno widoczne dla stron, jak wystąpienia o akta archiwalne, stan prawny, adresy stron itp., jak też i niewidoczne, takie jak analiza obszernych akt sprawy, weryfikacja stron na podstawie treści ewidencji gruntów, elektronicznych ksiąg wieczystych, KRS itp. oraz przygotowywanie projektów rozstrzygnięć. Z uwagi na dużą liczbę spraw podjęcie wszystkich niezbędnych czynności w każdej z tych spraw w sposób terminowy jest niemożliwe pomimo podejmowanych przez organ starań. Minister podkreślił również, iż na tle spraw związanych z rozpatrywaniem skarg na bezczynność sądów zarówno administracyjnych i powszechnych przyjęto, że o nieuzasadnionej zwłoce można mówić wówczas, jeśli postępowanie w sprawie trwa dłużej niż to konieczne do jego zakończenia, uwzględniając ocenę terminowości i prawidłowości czynności sądowych, ale także zachowania stron, a w szczególności strony, która zarzuca przewlekłość postępowania. Zdaniem organu, w świetle przedstawionych okoliczności, brak jest podstaw do stwierdzenia, iż Minister Infrastruktury i Budownictwa pozostawał w bezczynności o rażącym charakterze. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie do treści art. 35 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 267, dalej jako k.p.a.) organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od daty wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). W myśl art. 36 § 1 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie określonym w art. 35 k.p.a. organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie wydał decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2012 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej p.p.s.a./ (vide wyrok NSA z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13). Natomiast instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę strony poprzez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Zatem celem jej jest zmobilizowanie organu do wydania orzeczenia merytorycznie kończącego wszczęte postępowanie administracyjne. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy uznać należy, że zaistniały przesłanki uzasadniające stwierdzenie bezczynności Ministra Infrastruktury i Budownictwa, a tym samym zobowiązanie organu do wydania aktu w określonym terminie. Poza sporem jest, iż Minister nie zakończył sprawy i nadal pozostaje w zwłoce w rozpoznaniu wniosku skarżących z dnia 4 listopada 2015 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Urzędu Wojewódzkiego w [...] z dnia [...] września 1994 r., nr [...]. Powyższy wniosek wpłynął do organu w dniu 9 listopada 2015 r. i od momentu wpływu do organu tego wniosku rozpoczął bieg termin do załatwienia sprawy, określony w art. 35 § 3 k.p.a. Zgodnie bowiem z art. 61 § 3 k.p.a. datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Tymczasem pomimo upływu przepisanego terminu Minister nie zakończył postępowania zainicjowanego opisanym wnioskiem i nie podjął rozstrzygnięcia merytorycznego, co stanowi o zasadności niniejszej skargi na bezczynność organu. Z tego względu Sąd zobowiązał Ministra Infrastruktury i Budownictwa do rozpatrzenia powołanego wniosku w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Przy czym, zdaniem Sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy wyznaczony termin dwumiesięczny dla załatwienia ww. wniosku jest terminem wystarczającym i dającym realną możliwość ustalenia przez organ dokładnego stanu faktycznego oraz wydania orzeczenia merytorycznego. Jednocześnie Sąd stwierdził, że zaistniała w sprawie bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych (vide wyrok NSA z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13). Sytuacja taka nie zaszła w niniejszej sprawie, gdyż organ podejmował systematyczne działania zmierzające do zebrania materiału dowodowego niezbędnego do rozpoznania opisanego wniosku, o czym za każdym razem był informowany pełnomocnik skarżących. Co prawda organ przekroczył termin załatwienia sprawy wskazany w art. 35 k.p.a., jednakże w okolicznościach sprawy nie można uznać, iż zwłoka w załatwieniu sprawy ma charakter rażący. Przy czym na uwadze należy mieć także okoliczność, że postępowania dotyczące nieruchomości objętych tzw. dekretem warszawskim należą do spraw skomplikowanych, z uwagi na swój historyczny charakter i złożoną sytuację prawną gruntów warszawskich, a ustalenie stron i stanu prawnego nieruchomości jest czasochłonne. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i § 1a p.p.s.a. (pkt 1 i 2 wyroku) orzekł, jak w sentencji. O zwrocie skarżącym kosztów postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.