I SAB/Wa 115/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz Sędziowie: Sędzia WSA Tomasz Szmydt (spr.) Sędzia WSA Przemysław Żmich Protokolant referent stażysta Beata Lewandowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi M. J., B. J., A. W., M. C., Z. C., M. J. i I. J. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o ustalenie odszkodowania za nieruchomość 1. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta [...] nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 2. w pozostałym zakresie umarza postępowanie sądowe; 3. zasądza od Prezydenta [...] na rzecz skarżących M. J., B. J., A. W., M. C., Z. C., M. J. i I. J. solidarnie kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. M. J., B. J., A. W., M. C., Z. C., M. J., I. J. wnieśli skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość położoną w [...]. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco: Prezydent [...] po rozpatrzeniu częściowo wniosku z dnia 4 października 1948 r. złożonego przez H. J. oraz H. J. o przyznanie za czynszem symbolicznym prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...] odmówił M. J., B. J., A. W., M. C., Z. C., M. J. i I. J. przyznania prawa użytkowania wieczystego do przedmiotowego gruntu, stanowiącego obecnie część działek ewidencyjnych nr: [...]. Wnioskiem z dnia 10 stycznia 2012 r. M. J., B. J., A. W., U. J., M. C., Z. C. wystąpili o przyznanie odszkodowania na podstawie art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami za część gruntu nieruchomości położonej w [...], dotyczącej [...] wskazanych we wniosku. Natomiast odnośnie pozostałej części tego gruntu przyznanie wnioskodawcom odszkodowania po uprzednim rozstrzygnięciu o braku możliwości zwrotu tej nieruchomości. Pismem z dnia 29 lutego 2012 r. strony postępowania wystąpiły do Prezydenta [...] z zażaleniem na bezczynność organu administracji w rozpoznaniu ww. wniosku. Następie pismem z dnia 22 stycznia 2013 r. wystąpiły ze skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Sąd ten postanowieniem z dnia 15 maja 2013 r., sygn. akt I SAB/Wa 73/13 umorzył postępowanie sądowe, z uwagi na cofnięcie skargi. Po czym akta administracyjne sprawy, wraz z prawomocnym orzeczeniem, zostały zwrócone Prezydentowi [...] w dniu 19 lipca 2013 r. Organ prowadzący postępowanie zwrócił się pismami z dnia 22 lutego 2013 r. do innej jednostki organizacyjnej urzędu oraz do Archiwum [...] o przesłanie dokumentów: m.in. [...]. Ponadto zwrócił się do [...] o przesłanie zbiorów dotyczących [...] W dniu 28 marca 2013 r. do akt sprawy [...] przedłożył kopię dokumentacji archiwalnej [...], zaś w pismem z dnia 10 maja 2013 r., Archiwum [...] przesłało dokumenty, które uznało za pomocne w sprawie. Następnie pismem z dnia 2 lipca 2013 r. strony postępowania wezwały Prezydenta [...] do załatwienia sprawy w terminie określonym przepisami prawa. W złożonej skardze skarżący wnieśli o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym i wskazali, że bezczynność organu jest nieuzasadniona. Odpowiadając na skargę, Prezydent [...] wniósł o jej oddalenie i wskazał, że pełnomocnik stron został poinformowany o wyznaczeniu dodatkowego terminu zakończenia postępowania do dnia 20 grudnia 2013 r. Zarządzeniem z dnia 14 kwietnia 2014 r. Sąd wezwał skarżących do sprecyzowania skargi odnośnie jej zakresu. W odpowiedzi na powyższe wystąpienie skarżący wskazali, że zaskarżyli zarówno nierozpoznanie części wniosku o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do przedmiotowej nieruchomości dekretowej, obejmującego działki nr [...], jak również części wniosku o ustalenie odszkodowania za całą przedmiotową nieruchomość. Wskazali, że w żadnym z powyższych zakresów sprawa nie została rozpoznana do dnia dzisiejszego. Skarżący wnieśli o ukaranie organu grzywną oraz stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zarządzeniem z dnia 21 maja 2014 r. Sąd wyłączył z niniejszej sprawy skargę na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku w zakresie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do działek oznaczonych obecnie nr ewid, [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 22 maja 2014 r., sygn. akt I SAB/Wa 646/13, w pkt 1) zobowiązał Prezydenta [...] do wydania orzeczenia w przedmiocie wniosku z dnia 10 stycznia 2012r. dotyczącego odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] – w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku warz z aktami sprawy; w pkt 2) stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, w pkt 3) oddalił skargę w zakresie ukarania Prezydenta [...] grzywną. Dnia 18 kwietnia 2014r. do organu wpłynęła skarga na przewlekłe prowadzenie przez Prezydenta [...] sprawy o odszkodowanie za nieruchomość położoną w [...]. Skarżący podnosili, że od dnia złożenia wniosku, tj. 10 stycznia 2012r. organ nie wydał rozstrzygnięcia we wskazanym zakresie. Decyzją z dnia [...] stycznia 2013r. nr [...] organ załatwił jedynie sprawę w zakresie odmowy zwrotu części przedmiotowej nieruchomości. Wnioskodawcy zostali przez organ poinformowani, że z uwagi na skomplikowany charakter sprawy i analizę zgromadzonej dokumentacji, nie było możliwe rozpatrzenie wniosku o odszkodowanie. Organ wyznaczył dodatkowy termin zakończenia postępowania do dnia 30 czerwca 2015r. W odpowiedzi na skargę Prezydent [...] wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej jako: "p.p.s.a."), sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W pierwszym rzędzie należało rozważyć, czy dopuszczalna jest skarga w przedmiocie przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ, w sytuacji gdy w tożsamej sprawie została złożona skarga na bezczynność. Ponadto, skarga na bezczynność została przez Sąd rozpoznana prawomocnym wyrokiem z dnia 22 maja 2014r. (sygn. akt I SAB/Wa 646/13). Ustawodawca rozgraniczył pojęcia bezczynności i przewlekłości postępowania. Wprawdzie występują pewne elementy wspólne w obu konstrukcjach, tym nie mniej znajdują się też różnice, przesądzające o potrzebie rozgraniczenia bezczynności i przewlekłości. Organ administracji publicznej pozostaje w bezczynności w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., jeżeli nie dopełnił czynności określonych w art. 36 k.p.a. lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji - wyrok NSA z 20 lipca 1999 r., I SAB 60/99, LexPolonica nr 345095 (OSP 2000, nr 6, poz. 87). W sprawie ze skargi na bezczynność organu sąd zobowiązany jest nie tylko do ustalenia, że organ nie podjął w terminie przewidzianym dla załatwienia sprawy czynności, do których był zobowiązany, lecz także do ustalenia i wyjaśnienia przyczyn, z powodu których ich nie wykonał. Należy przy tym wziąć pod uwagę zarówno charakter sprawy, jak i specyfikę obowiązującego trybu jej załatwienia. Nie każde bowiem niedotrzymanie terminu wyznaczonego ustawą na załatwienie sprawy jest równoznaczne z bezczynnością organu. Przykładowo, w postępowaniu w sprawach stopni naukowych i tytułu naukowego za przeszkodę usprawiedliwiającą uchybienie terminu uznano toczące się w sprawie postępowanie sądowoadministracyjne - por. wyrok NSA z 11 lipca 2008 r., I OSK 331/08 (LexPolonica nr 2244335). Jeżeli w skardze na bezczynność organu podniesiono również zarzut przewlekłego prowadzenia postępowania, to obowiązkiem sądu jest także ustalenie, czy sprawa była załatwiona bez zbędnej zwłoki (art. 35 § 1 k.p.a.). Mówiąc innymi słowy, sąd powinien zbadać, czy nie doszło do nieuzasadnionego przetrzymywania sprawy zamiast nadania jej właściwego biegu oraz czy organ prowadził postępowanie bez niepotrzebnych zahamowań lub przewlekłości - por. R. Orzechowski, w: J. Borkowski, J. Jendrośka, R. Orzechowski, A. Zieliński, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1989, s. 128. Instytucja skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ ma na celu doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie, kontrola Sądu zmierza zaś do sprawdzenia, czy istotnie organ administracji publicznej postępowanie prowadzi przewlekle. Oceniając powyższe okoliczności, Sąd bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie orzekania. Zgodnie z art. 35 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267), organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Stosownie zaś do art.35 § 3 k.p.a., załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Przez pojęcie przewlekłego prowadzenia postępowania należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J. P. Tarno Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wydanie 5. Warszawa 2012, s. 44; J. Drachal, J.Jasielski, R.Stankiewicz. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, s. 69-70), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski (w): B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2011, s. 238). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na zasadność skargi w przedmiocie przewlekłości postępowania. Organ prowadząc postępowanie dotyczące przedmiotowej nieruchomości, wydał decyzję rozpoznającą wniosek o przyznanie prawa własności czasowej tylko do części gruntu wchodzącego w skład przedmiotowej nieruchomości, w związku z czym - w chwili wystąpienia z kolejnym wnioskiem z dnia 10 stycznia 2012 r. - zgromadził już w części materiał dowodowy, niezbędny do jego rozpoznania. Jednak aktywność organu - po złożeniu ww. wniosku - ograniczyła się w istocie jedynie do wystąpienia do kilku podmiotów i analizowania otrzymywanej z różnych źródeł dokumentacji, o którą występował w toku całego postępowania [...]. Prezydent poinformował również strony postępowania o niemożności załatwienia sprawy w terminie. Postępowanie organu było zatem mało efektywne i w istocie nie zmierzało do jak najszybszego zakończenia. Mając zatem na uwadze, że przedmiotowy wniosek został wniesiony na początku 2012 r., to wskazane wyżej okoliczności stanowią podstawę stwierdzenia przez Sąd, że organ nie rozpatrzył wniosku w przepisanym terminie, czym naruszył przepis art. 35 § 3 kpa oraz art. 36 § 1 kpa. Nie mogło jednak uiść uwadze Sądu, że organ w pierwszym rzędzie był zobowiązany rozpoznać wniosek z dnia 4 października 1948r. złożony przez H. J. oraz H. J. o przyznanie za czynszem symbolicznym prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...]. Prezydent [...] decyzjami z dnia [...] lutego 2015r. nr [...] oraz nr [...] odmówił M. J., B. J., A. W., M. C., Z. C., M. J., I. J. (następcom prawnym wnioskodawców [...]) przyznania prawa do użytkowania wieczystego gruntu położonego w [...]. Dokonując powyższej oceny Sąd uznał, że zaistniała wprawdzie przewlekłość w rozpoznaniu przedmiotowego wniosku, nie miała ona jednak charakteru rażącego naruszenia prawa. Przede wszystkim organ wydał już w sprawie decyzję, co do części gruntu, a zatem rozpoznał częściowo wniosek o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do przedmiotowej nieruchomości. Natomiast kwestia rozpoznania wniosku o odszkodowanie w trybie art. 215 u.g.n. mogła zostać rozpoznana dopiero po wyjaśnieniu sprawy wniosku o przyznanie prawa do użytkowania wieczystego, co do działek nr [...]. Sąd uznając, że w sprawie wystąpiło przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ, był zobligowany do umorzenia postępowania w pozostałym zakresie. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 22 maja 2014 r., sygn. akt I SAB/Wa 646/13, zobowiązał już bowiem Prezydenta [...] do wydania orzeczenia w przedmiocie wniosku z dnia 10 stycznia 2012r. dotyczącego odszkodowania za nieruchomość położoną w [...], w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku warz z aktami sprawy. Ponowne orzekanie w tym przedmiocie było zatem bezprzedmiotowe a postepowanie w tej części podlegało umorzeniu (art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a.). O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.