I SAB/Wa 118/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Dargas Sędziowie: Sędzia WSA Przemysław Żmich Sędzia WSA Małgorzata Boniecka – Płaczkowska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 4 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi J. O. i B. O. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę P. w przedmiocie wniosku o odszkodowanie 1. zobowiązuje Starostę P. do rozpoznania wniosku o odszkodowanie za nieruchomość oznaczoną w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr ew. [...], o pow. [...] ha, obr. [...] gm. M., w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że Starosta P. dopuścił się przewlekłości, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałej części; 4. zasądza od Starosty P. na rzecz J. O. i B. O. solidarnie kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Skarżący J. O. i B. O. pismem z [...] września 2018 r. wnieśli skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę P. w sprawie o odszkodowanie za nieruchomość oznaczoną w ewidencji gruntów i budynków, jako działka nr ew. [...], o pow. [...] ha, obr. G. gm. M. Skarżący wnieśli o zobowiązanie organu do wydania decyzji w terminie miesiąca oraz o stwierdzenie, że organ prowadzi postępowanie w sposób przewlekły, a przewlekłość ta ma cechy rażącego naruszenia prawa. Ponadto, wnieśli o wymierzenie Staroście P. grzywny w maksymalnej wysokości przewidzianej przepisami prawa oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi wskazali, że postępowanie o odszkodowanie z tytułu nabycia przez gminę M. własności nieruchomości toczy się od 2006 r. Wydawane przez Starostę P. decyzje były pięciokrotnie uchylane przez organ odwoławczy z uwagi na naruszenie prawa procesowego, w tym oceny operatów szacunkowych dotyczących wartości rynkowej wywłaszczonej nieruchomości. Skarżący przedstawili dotychczasowy przebieg postępowania administracyjnego, powołali wydane w sprawie decyzje i zapadłe z ich skarg wyroki. Ostatnią wydaną w sprawie decyzją przez Starostę P. była decyzja z [...] stycznia 2018 r., nr [...]. Została ona uchylona decyzją Wojewody [...] z [...] czerwca 2018 r., nr [...], a sprawa przekazana Staroście do ponownego rozpoznania. W związku z brakiem informacji o przeprowadzeniu przez Starostę P. czynności w sprawie, jak również o terminie załatwienia sprawy, skarżący pismem z [...] sierpnia 2018 r. wnieśli ponaglenie w trybie art. 37 kpa. Wskazali, że pomimo wniesienia ponaglenia nie zostali w żaden sposób poinformowani o jego rozpoznaniu. Skarżący podnieśli, że Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 1 marca 2016 r., sygn. akt I OSK 2341/15 uchylił pkt 1 wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 17 grudnia 2014 r., sygn. akt I SAB/Wa 504/14 i stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę P. miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie skarżących organ nie uwzględnił wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w toku postępowania oraz dalej prowadził postępowanie w sposób przewlekły, a przewlekłość ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zaznaczyli, że z analizy całokształtu postępowania wynika, że organ co prawda podejmuje czynności, ale w przeważającej części w związku z ich inicjatywą i jedynie w odpowiedzi na nią. Wskazali, że tylko nałożenie grzywny jest w stanie nakłonić organ do podjęcia stosownych i adekwatnych działań w sprawie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy jest uzależnione od sporządzenia przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego zgodnego z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa, będącego podstawą ustalenia odszkodowania za nieruchomość wydzieloną pod drogę publiczną. Organ podniósł, że Wojewoda [...] po uchyleniu decyzji Starosty P. z [...] stycznia 2018 r., nr [...] i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia nie przesłał akt sprawy i nie powiadomił, czy została złożona skarga do Sądu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 119 pkt 4 ppsa sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Niniejsza skarga dotyczy przewlekłości postępowania, wobec czego Sąd rozpoznał ją w wyżej wskazanym trybie. Stosownie do art. 149 § 1 ppsa sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności. Jednocześnie, na podstawie art. 149 § 1a ppsa, sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wskazać należy, że z przepisu art. 35 § 1 i 3 kpa wynika obowiązek załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki, nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 § 1 kpa). Ten sam obowiązek ciąży na organie również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 kpa). Natomiast zgodnie z art. 12 § 1 kpa organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Na organie prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do załatwienia sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 kpa). Zarówno w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, jak i w doktrynie podkreśla się, że przez pojęcie przewlekłego prowadzenia postępowania należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J. P. Tarno Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wydanie 5. Warszawa 2012, str. 44; J. Drachal, J. Jasielski, R. Stankiewicz. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, str. 69-70; wyrok NSA z 5 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski (w): B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2011, str. 238). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Przewlekłość postępowania jest stanem sprawy, którego zaistnienie Sąd ocenia bez względu na to, czy organ podjął, czy też nie, dalsze czynności w sprawie, uwzględniając stan sprawy istniejący w dniu orzekania. Odnosząc powyższe rozważania do stanu faktycznego sprawy Sąd uznał, że organ prowadzi przedmiotowe postępowanie w sposób opieszały, przedłużając termin rozpatrzenia sprawy przekazanej przez Wojewodę [...] wskutek uchylenia decyzji Starosty P. z [...] stycznia 2018 r., nr [...]. Wskazać należy, że w niniejszej sprawie zapadły już wyroki (tutejszego Sądu z 17 grudnia 2014 r., sygn. akt I SAB/Wa 504/14 oraz NSA z 1 marca 2016 r., sygn. akt I OSK 2341/15) ze skargi na przewlekłe postępowanie Starosty. Jednakże dotyczyły one okresu sprzed wydania decyzji przez Starostę P. z [...] stycznia 2018 r., nr [...] i decyzji Wojewody [...] z [...] czerwca 2018 r., nr [...]. Wobec tego przedmiotem oceny Sądu może być postępowanie Starosty po wydaniu decyzji przez organ II instancji. Decyzja Wojewoda [...] wpłynęła do Starosty P. [...] lipca 2018 r. (data stempla wpływu do organu). Organ dopiero [...] września 2018 r., a więc po ponad dwóch miesiącach, zwrócił się do Wojewody o udzielenie informacji, czy decyzja z [...] czerwca 2018 r. została zaskarżona do Sądu, a jeśli nie została zaskarżona to o zwrot akt sprawy. Pismem z [...] października 2018 r. Starosta P. poinformował strony, że Wojewoda [...] nie przesłał akt sprawy oraz nie powiadomił czy została wniesiona skarga na wydaną decyzję z [...] czerwca 2018 r. W dniu [...] lutego 2019 r. został sporządzony operat szacunkowy. Jednakże do dnia orzekania przez Sąd decyzja nie została wydana. Podnoszony przez Starostę w odpowiedzi na skargę brak akt sprawy uniemożliwiający, w jego ocenie, wydanie decyzji nie zasługuje na uwzględnienie. Zważyć należy, że w orzecznictwie wskazuje się, że nie jest przyczyną niezależną od organu brak akt administracyjnych sprawy z tego względu, że akta te zostały przekazane ze skargą strony do sądu administracyjnego, czy też innego organu (por. wyrok NSA z 25 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 1420/17). Brak akt administracyjnych nie jest przeszkodą do rozpoznania sprawy, gdyż to rzeczą organu jest takie zorganizowanie pracy, aby być w posiadaniu albo samych akt administracyjnych albo ich kopii w razie zaistnienia konieczności ich przekazania innemu organowi (por. wyrok NSA z 6 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 461/17). Tak więc ani brak akt sprawy związany z ich przesłaniem innemu organowi czy sądowi, ani też bierne oczekiwanie na ich zwrot, nie jest przyczyną niezależną od organu, uzasadniającą zwłokę w załatwieniu sprawy w terminie (por. wyrok NSA z 21 listopada 2018 r., sygn. akt II OSK 2916/18). W realiach niniejszej sprawy, gdy postępowanie zostało wszczęte w 2006 r. było wystarczająco czasu, aby wykonać kopie akt, tym bardziej, że akta sprawy często były przesyłane do organu II instancji na skutek składanych odwołań oraz przesyłane do Sadu. Z przyczyn wyżej omówionych Sąd uznał, że organ prowadził postępowanie w sposób przewlekły. Wobec powyższego, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 ppsa, zobowiązał Starostę P. do rozpoznania wniosku o odszkodowanie w terminie dwóch miesięcy od dnia zwrotu akt sprawy do organu wraz z odpisem prawomocnego wyroku (pkt 1 sentencji wyroku). Zdaniem Sądu jest to realny termin na załatwienie sprawy. Sąd stwierdził, że zaistniała w rozpoznawanej sprawie przewlekłość organu ma charakter rażącego naruszenia prawa. O rażącym naruszeniu prawa świadczy ponad dziesięciomiesięczny (od daty wpływu decyzji Wojewody do organu, tj. [...] lipca 2018 r.) okres postępowania, podejmowanie czynności w znacznych odstępach czasu, sprzędzenie opinii geodezyjnej dopiero po wniesieniu skargi. Wobec powyższego Sąd orzekł jak w pkt 2 sentencji wyroku, z mocy art. 149 § 1a ppsa. Sąd oddalił skargę w części dotyczącej wymierzenia organowi grzywny. Pomijając już fakt, że jest to alternatywny środek o charakterze finansowym, to w ocenie Sądu uznanie rażącej przewlekłości jest wystarczającą dolegliwością mobilizującą organ do wydania decyzji, bez potrzeby wymierzania grzywny. Ponadto, w sprawie został już sporządzony nowy operat szacunkowy, a zatem nie ma przeszkód do rozpoznania sprawy i wydania decyzji przez organ. Dlatego, z mocy art. 151 ppsa, Sąd orzekł jak pkt 3 sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ppsa (pkt 4 sentencji wyroku).