I SAB/Wa 1230/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Marciniak Sędziowie WSA Magdalena Durzyńska (spr.) WSA Anna Wesołowska Protokolant specjalista Aleksandra Borkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 października 2016 r. sprawy ze skargi I. R. na bezczynność Ministra Infrastruktury i Budownictwa w przedmiocie rozpoznania zażalenia 1. stwierdza, że Minister Infrastruktury i Budownictwa dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 2. umarza postępowanie co do zobowiązania Ministra Infrastruktury i Budownictwa do wydania rozstrzygnięcia; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Ministra Infrastruktury i Budownictwa na rzecz I. R. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I. R. (dalej jako skarżąca) w oparciu o art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 zc zm.; dalej jako ppsa) wniosła skargę na bezczynność Ministra Infrastruktury i Budownictwa (dalej jako Minister) polecającą na nierozpoznaniu jej zażalenia dnia 25 czerwca 2015 r. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] odmawiające wstrzymania wykonania ostatecznej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r. Nr [...] r. stwierdzającej nabycie przez Uniwersytet [...] z mocy prawa z dniem 1 września 2005 r., na podstawie art. 256 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym prawa własności nieruchomości Skarbu Państwa, położonej w [...] przy ul. [...], o pow. [...] ha objętej KW [...]. Skarżąca zarzuciła Ministrowi Infrastruktury i Budownictwa rażące naruszenie przepisów postępowania, tj.: – art. 35 kpa poprzez niezałatwienie sprawy w terminie nim przewidzianym; – art. 12 kpa i wyrażonej w nim ogólnej zasady, że organ administracji powinien działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia; – art. 8 kpa i wyrażonej w nim zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa poprzez prowadzenie postępowania w taki sposób, że wynikiem tego wytworzono u skarżącej poczucie braku zaufania do organów administracji i naruszono tym samym świadomość i kulturę prawną u obywateli uczestniczących w tym postępowaniu. Na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 ppsa, art. 149 § 1a ppsa oraz art. 200 i 205 ppsa wniosła o 1) zobowiązanie Ministra Infrastruktury i Budownictwa do rozpoznania w terminie 14 dni ww zażalenia z dnia 25 czerwca 2015 r. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...]; 2) stwierdzenie, że Minister Infrastruktury i Budownictwa dopuścił się bezczynności; 3) stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 4) zasądzenie od organu kosztów postępowania oraz wymierzenie organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 ppsa. Skarga została poprzedzona wezwaniem Ministra do usunięcia naruszenia prawa, poprzez rozpoznanie przedmiotowego zażalenia, kolejne wezwanie skarżąca wystosowała do organu pismem z dnia 28 lipca 2016 r. W uzasadnieniu skargi podkreślono, iż skutki bezczynności Ministra są dla skarżącej bardzo dotkliwe, ponieważ na podstawie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r. Nr [...] - której uchylenia skarżąca się domaga - doszło do uwłaszczenia Uniwersytetu pomimo nierozpoznania jej roszczeń dekretowych. Wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji Wojewody z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] będzie miało natomiast taki skutek, że odpadnie podstawa prawna uznania Uniwersytetu [...] za właściciela przedmiotowego gruntu a to z kolei umożliwi pozytywne rozpoznanie roszczeń dekretowych skarżącej. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie podnosząc, że niezałatwienie przedmiotowej sprawy w terminie przewidzianym w kpa było wynikiem bardzo dużej ilości nowych spraw, które wpłynęły do Wydziału Uwłaszczeń i Gospodarki Nieruchomościami i które rozstrzygane są (co do zasady) wg kolejności wpływu. Jednocześnie Minister Infrastruktury i Budownictwa poinformował, że postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2016 r., znak: [...] utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skargę na bezczynność organu administracji dopuszczają przepisy ppsa. Art. 3 § 2 pkt 8 tej ustawy stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, które powinno być zakończone decyzją administracyjną. Skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 ppsa). Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, jak np. zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 ppsa). Takie sformułowanie przepisu art. 52 ppsa stawia zażalenie (wezwanie do usunięcia naruszenia prawa) na równi z takimi środkami zaskarżenia jak odwołanie i wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zgodnie z art. 37 § 1 kpa na niezałatwienie sprawy w terminie lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Wniesienie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania lub niezałatwienie sprawy w terminie jest dopuszczalne wówczas, gdy strona wyczerpała tryb przewidziany w art. 37 § 1 kpa. Uprzednie wezwanie Ministra do osunięcia naruszenia prawa wyczerpuje wymogi ustawowe warunkujące wniesienie przedmiotowej skargi. Pojęcie bezczynności ograniczyć należy przede wszystkim do niewydania w terminie decyzji administracyjnej bądź postanowienia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 lipca 2012 r. II OSK 1031/12). Stosownie do art. 35 § 1 kpa organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone na podstawie dowodów przedstawionych przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub faktów i dowodów powszechnie znanych albo znanych z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2 kpa). Natomiast zgodnie z art. 35 § 3 kpa załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy zatem do czynienia wówczas, gdy organ ten, pomimo istniejącego obowiązku nie załatwia w określonej prawem formie i w określonym prawem czasie sprawy, co do której obowiązujące regulacje czynią go właściwym. Celem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności (por. wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2013 r. sygn. akt I OSK 2114/13). Bezczynność ma miejsce zarówno wówczas, gdy w określonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, jak i wtedy gdy prowadził postępowanie, ale mimo ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem stosownego aktu. Odnosząc się do odpowiedzi na skargę trzeba podkreślić, że dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma znaczenia fakt, z jakich powodów akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana okolicznościami zawinionymi przez organ. Okoliczności jakie spowodowały zwłokę organu oraz jego działania bądź zaniechania w toku rozpoznania sprawy mają natomiast znaczenie przy ocenie, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była ona rażąca w rozumieniu art. 149 § 1a ppsa. Nie może ujść uwadze, że niezałatwienie sprawy w terminie narusza zasadę sformułowaną w art. 6 kpa, zgodnie z którą organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Odnosi się to również do ścisłego przestrzegania terminów wyznaczonych do załatwiania spraw (art. 35 kpa). Niewątpliwie też, obowiązek załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki zawarty w art. 35 § 1 kpa, pozostaje w bezpośrednim związku z ogólnymi zasadami prawa administracyjnego, w tym zasadą praworządności - art. 7 kpa oraz zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów - art. 8 kpa. W rozpoznawanej sprawie, jak wynika z akt sprawy, zażalenie skarżącej na postanowienie w przedmiocie wstrzymania wykonalności decyzji administracyjnej organ rozpoznawał ponad rok czasu a zatem zdecydowanie wielokrotnie przekroczył termin przewidziany na to przepisami kpa. Taki stan rzeczy prowadzi do wniosku, iż organ istotnie dopuścił się bezczynności. Zgodnie z art. 149 § 1 ppsa Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Na podstawie tego przepisu Sąd stwierdził, że bezczynność organu miała charakter rażącego naruszenia prawa. O rażącym naruszeniu prawa można bowiem mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia. W pozostałym zakresie, co do zobowiązania organu do wydania aktu Sąd umorzył postępowanie (jako że Minister rozpoznał zażalenie i wydał stosowne postanowienie) a wniosek o wymierzenie grzywny Sąd oddalił. Grzywna co do zasady ma bowiem charakter represyjny ale nade wszystko motywujący, co na etapie rozpoznawania niniejszej skargi Sad uznał za bezprzedmiotowe. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 i 2, i § 1a ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w pkt 1, 2 i 3 sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 i 2 powołanej oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804).