I SAB/Wa 131/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Skiba Sędziowie: WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska WSA Elżbieta Sobielarska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 10 maja 2019 r. sprawy ze skargi J.W. i J.P. na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o przyznanie prawa użytkowania wieczystego 1. zobowiązuje Prezydenta [...] do rozpoznania wniosku z dnia [...] czerwca 1948 r. o przyznanie prawa użytkowania wieczystego (dawniej prawa własności czasowej) do nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], ozn. nr hip. [...] - w terminie trzech miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że Prezydent [...] dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałej części; 4. zasądza od Prezydenta [...] na rzecz J.W. i J.P. solidarnie kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia [...] kwietnia 2019 r. J.W. i J.P. (dalej jako: skarżący), reprezentowani przez radcę prawnego M.C., wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta [...] (dalej jako: organ/Prezydent) w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] czerwca 1948 r. o przyznanie prawa użytkowania wieczystego (dawniej prawa własności czasowej) do nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], ozn. hip. [...]. W związku z przedmiotową skargą wystąpili o: 1) wyznaczenie Prezydentowi miesięcznego terminu do wydania decyzji rozstrzygającej w sprawie rozpoznania wniosku; 2) stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) przyznanie od organu na rzecz każdego ze skarżących sumy pieniężnej w wysokości po 2.000 zł; 4) zasądzenie od Prezydenta na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi przedstawili stan faktyczny sprawy, wskazując że Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją z dnia [...] lipca 2016 r., nr [...] (utrzymaną w mocy własną decyzją z dnia [...] maja 2017 r., nr [...]) stwierdził, iż decyzja Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] marca 1955 r., nr [...], oraz utrzymane nią w mocy orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] grudnia1954 r., nr [...], odmawiające przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], ozn. nr hip. [...] w określonej w aktach notarialnych części obejmującej sprzedane lokale nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...] w budynku przy ul. [...] oraz udziały przypadające właścicielom tych lokali w części budynku i jego urządzeniach, które służą do wspólnego użytku ogółu mieszkańców, a także gruntu oddanego w użytkowanie wieczyste nabywcom tych lokali zostały wydane z naruszeniem prawa, a w pozostałej części stwierdził ich nieważność. Wobec czego skarżący podnieśli, że organ ponownie powinien rozpoznać wniosek A.W. i W.W. z R. złożony dnia [...] czerwca 1948 r. o przyznanie prawa użytkowania wieczystego (dawniej prawa własności czasowej) do nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], ozn. hip. [...]. Zdaniem skarżących nie ma wątpliwości, że Prezydent pozostaje w bezczynności w prowadzeniu postępowania w rozpoznaniu ww. wniosku, bowiem od dnia wydania powołanej decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] maja 2017 r. minęło blisko dwa lata, a w sprawie nie zapadło rozstrzygnięcie. Jednocześnie pomimo upływu tak znacznego okresu czasu oraz wystąpienia przez skarżących do organu z ponagleniem w trybie art. 37 § 1 kpa, w sprawie wciąż nie tylko nie wydano decyzji ale też nie poinformowano stron postępowania o przyczynach zwłoki w jej rozpoznaniu ani nie wskazano nowego terminu załatwienia. Przy czym brak jest obiektywnie weryfikowalnych okoliczności, które powyższy stan rzeczy mogłyby tłumaczyć. Przez blisko dwa lata organ podjął jedynie dwie czynności, polegające na wystąpieniu do Biura Geodezji i Katastru oraz do Urzędu Dzielnicy [...] Wydziału Zasobów Lokalowych o podanie informacji w sprawie. Ponadto Prezydent jest na bardzo wczesnym etapie rozpoznawania sprawy, co nie rokuje na wydanie rozstrzygnięcia w najbliższym czasie. W opinii skarżących, bezczynności organu nie usprawiedliwia również chwilowe niedysponowanie przez organ aktami nieruchomości, z uwagi na ich wypożyczenie innemu organowi administracji publicznej lub przesłanie do Sądu. Organ bowiem prowadzi tzw. akta podręczne i na ich podstawie możliwe jest efektywne prowadzenie postępowania dowodowego. Nie jest też okolicznością usprawiedliwiającą bark działania w sprawie z powodu bardzo dużej ilości prowadzonych postępowań. Według skarżących w zaistniałej sytuacji zasadne jest przyznanie na ich rzecz od Prezydenta sumy pieniężnej w wysokości po 2.000 zł dla każdego z nich. Zasądzona kwota podziała na organ dyscyplinująco, a dla skarżących spełni adekwatną funkcję odszkodowawczą. Odpowiadając na skargę Prezydent wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że w dniu [...] czerwca 1948 r. A.W., w imieniu własnym i żony W. z R., złożył do Zarządu Miejskiego w [...] Wydział Gospodarki Gruntami wniosek o przyznanie za czynszem symbolicznym prawa własności czasowej do nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], ozn. nr hip. [...]. Prezydium Rady Narodowej w [...] orzeczeniem administracyjnym z dnia [...] grudnia 1954 r. odmówiło dotychczasowym właścicielom przyznania prawa własności czasowej gruntu i stwierdziło, że wszystkie budynki znajdujące się na powyższym gruncie przeszły na własność Skarbu Państwa. Orzeczenie to zostało utrzymane w mocy decyzją Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] marca 1955 r. Decyzją z dnia [...] lipca 2016 r. Minister Infrastruktury i Budownictwa stwierdził nieważność w części decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] marca 1955 r. oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] grudnia 1954 r. Decyzją z dnia [...] maja 2017 r. Minister Infrastruktury i Budownictwa utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] lipca 2016 r. Pismem z dnia [...] stycznia 2019 r. Prezydent zwrócił się do Wydziału Zasobów Lokalowych dla Dzielnicy [...] z prośbą o podanie informacji ile lokali znajduje się w budynku znajdującym się na przedmiotowej nieruchomości, ile lokali zostało sprzedanych na rzecz dotychczasowych użytkowników, a ile jest oddanych w najem. W odpowiedzi na powyższe otrzymał informację, że w budynku przy ul. [...] w [...] usytuowanych jest 25 lokali mieszkalnych, z czego 1 pozostaje własnością [...] (lokal komunalny), a pozostałe zostały sprzedane na rzecz najemców. Pismem z dnia [...] lutego 2019 r. organ wystąpił o informację, czy w lokalu położonym w budynku przy ul. [...] w [...], który jest własnością [...], są zameldowani lokatorzy, czy też jest to pustostan. W odpowiedzi poinformowano, iż lokal ten nie stanowi pustostanu - jako lokal socjalny objęty jest czasową umową najmu i jest w nim zameldowana jedna osoba. Pismem z dnia [...] kwietnia 2019 r. Prezydent wezwał pełnomocnika skarżących do uzupełnienia akt postępowania o oryginały dokumentów potwierdzających nabycie praw do spadku po dawnych właścicielach nieruchomości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej powoływana jako ppsa) sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Taka sytuacja zaistniała w rozpatrywanej sprawie. Skargę na bezczynność organu administracji dopuszczają przepisy ppsa. Art. 3 § 2 pkt 8 tej ustawy stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, które powinno być zakończone decyzją administracyjną. Skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 ppsa). Z akt sprawy wynika, iż skarżący wyczerpali wymóg ustawowy warunkujący wniesienie przedmiotowej skargi, wnosząc uprzednio środek przewidziany w art. 37 § 1 kpa. Należy wskazać, że pojęcie bezczynności organu do czasu nowelizacji kpa, która weszła w życie 1 czerwca 2017 r., nie było zdefiniowane ustawowo. Pojęcie to w orzecznictwie sądowym ograniczone zostało przede wszystkim do niewydania w terminie decyzji administracyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 lipca 2012 r. II OSK 1031/12). Przy czym zgodnie z obecnym brzmieniem art. 37 § 1 pkt 1 kpa bezczynność organu ma miejsce jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1. Stosownie do art. 35 § 1 kpa organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone na podstawie dowodów przedstawionych przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub faktów i dowodów powszechnie znanych albo znanych z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2 kpa). Natomiast zgodnie z art. 35 § 3 kpa załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Powyższe oznacza, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ ten, pomimo istniejącego obowiązku nie załatwia w określonej prawem formie i w określonym prawem czasie sprawy, co do której obowiązujące regulacje czynią go właściwym. Celem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności (por. wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2013 r. sygn. akt I OSK 2114/13). Bezczynność ma miejsce zarówno wtedy, gdy w określonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, jak i również gdy prowadził postępowanie, ale mimo ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem stosownego aktu. Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana okolicznościami zawinionymi przez organ. Okoliczności jakie spowodowały zwłokę organu oraz jego działania bądź zaniechania w toku rozpoznania sprawy mają natomiast znaczenie przy ocenie, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była ona rażąca w rozumieniu art. 149 § 1a ppsa. W myśl art. 36 § 1 kpa o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie określonym w art. 35 kpa, organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 kpa). Instytucja skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ ma na celu doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie, kontrola Sądu ma na celu sprawdzenie, czy istotnie organ administracji publicznej pozostawał w stanie bezczynności lub prowadził postępowanie w sposób przewlekły. Oceniając powyższe okoliczności, Sąd bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie orzekania. Niezałatwienie sprawy w terminie narusza zasadę sformułowaną w art. 6 kpa, zgodnie z którą organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Odnosi się to również do przestrzegania terminów wyznaczonych do załatwiania spraw (art. 35 kpa). Przy czym pozostaje w bezpośrednim związku z ogólnymi zasadami prawa administracyjnego, w tym zasadą praworządności - art. 7 kpa oraz zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów - art. 8 kpa. Poza sporem jest, że Prezydent [...] nie zakończył sprawy i nadal pozostaje w zwłoce w rozpoznaniu wniosku z dnia [...] czerwca 1948 r. o przyznanie prawa użytkowania wieczystego (dawniej prawa własności czasowej) do nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], ozn. hip. [...]. Z materiału dowodowego sprawy wynika, że w dniu [...] czerwca 1948 r. A.W., w imieniu własnym i żony W. z R., wystąpił z wnioskiem o przyznanie za czynszem symbolicznym prawa własności czasowej do opisanej wyżej nieruchomości. Prezydium Rady Narodowej w [...] orzeczeniem administracyjnym z dnia [...] grudnia 1954 r. rozpoznało powyższy wniosek odmownie. Orzeczenie to zostało utrzymane w mocy decyzją Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] marca 1955 r. Następnie Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją z dnia [...] lipca 2016 r. stwierdził, że decyzja Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] marca 1955 r. oraz utrzymane nią w mocy orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] grudnia 1954 r. odmawiające przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], ozn. nr hip. [...] w określonej w aktach notarialnych części obejmującej sprzedane lokale nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...] w budynku przy ul. [...] oraz udziały przypadające właścicielom tych lokali w części budynku i jego urządzeniach, które służą do wspólnego użytku ogółu mieszkańców, a także gruntu oddanego w użytkowanie wieczyste nabywcom tych lokali zostały wydane z naruszeniem prawa, a w pozostałej części stwierdził ich nieważność. Decyzja Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] lipca 2016 r. została utrzymana w mocy decyzją Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] maja 2017 r. Powyższa okoliczność powoduje zatem, iż powołany wniosek z dnia [...] czerwca 1948 r. podlega ponownemu rozpoznaniu przez organ w zakresie w jakim Minister infrastruktury i Budownictwa stwierdził nieważność decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] marca 1955 r. oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] grudnia 1954 r. Z akt administracyjnych sprawy wynika natomiast, że Prezydent nie zakończył postępowania zainicjowanego tym wnioskiem, gdyż nie podjął rozstrzygnięcia merytorycznego co do całości nieruchomości nim objętej - a to stanowi o zasadności niniejszej skargi na bezczynność organu. Z tego względu, Sąd zobowiązał Prezydenta do rozpatrzenia powołanego wniosku w terminie trzech miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Zdaniem Sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy, wyznaczony termin trzymiesięczny dla załatwienia wniosku jest terminem wystarczającym i dającym realną możliwość ustalenia przez organ dokładnego stanu faktycznego oraz wydania orzeczenia merytorycznego. Jednocześnie Sąd stwierdził, że zaistniała w sprawie bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych (vide wyrok NSA z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13). Sytuacja taka zaszła w niniejszej sprawie. Przy dokonywanej ocenie Sąd uwzględnił bowiem, że z nadesłanych przez organ akt sprawy wynika, iż procedował on opieszałe, niesprawne i nieskutecznie, a podejmowane przez niego czynności nie cechowała płynność działania, lecz były one podejmowane w bardzo dużych odstępach czasu, co w sposób nieuzasadniony przedłużyło termin załatwienia sprawy. Taki sposób działania organu godzi niewątpliwie w zasadę szybkości postępowania (art. 12 kpa), co z kolei prowadzić musi do podważenia zaufania uczestników tego postępowania do organów władzy publicznej (art. 8 kpa). Tymczasem, stanie na straży praworządności wymaga od organu prowadzenia postępowania w taki sposób, aby nie było wątpliwości, że podejmuje on wszelkie niezbędne działania zmierzające do załatwienia sprawy. Zauważyć natomiast należy, że od wydania decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] maja 2017 r. Prezydent pierwszą czynność w sprawie dokonał dopiero w dniu [...] czerwca 2018 r., zwracając się do Biura Geodezji i Katastru o przesłanie kserokopii mapy z zaznaczonymi granicami nieruchomości hipotecznej i granicami działek aktualnych oraz wydruku informacji z ewidencji gruntów. Następne czynności organ podjął dopiero w 2019 r., kiedy pismami z dnia [...] stycznia 2019 r. i [...] lutego 2019 r. wystąpił do Urzędu Dzielnicy [...] Wydziału Zasobów Lokalowych dla Dzielnicy [...] w [...] o podanie informacji w sprawie a pismem z dnia [...] kwietnia 2019 r. wystąpił do pełnomocnika skarżących o uzupełnienie dokumentów wykazujących następstwo prawne skarżących po dawnych właścicielach nieruchomości. Ponadto Prezydent nie poinformował stron postępowania o przyczynie niezałatwienia sprawy w terminie i nie wskazał nowego terminu zakończenia postępowania. Z tych względów, w ocenie Sądu, zaistniała w sprawie bezczynność Prezydenta nosi cechy rażącego naruszenia prawa, tj. art. 7, 8, 9, 12, 35 i 36 kpa. Zdaniem Sądu nie zaistniały podstawy do uwzględnienia wniosku skarżących o przyznanie na ich rzecz od organu sumy pieniężnej. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, jak również treść skargi nie pozwalają bowiem na przyjęcie, by skarżący na skutek nierozpoznania wskazanego wniosku w terminie doznali uciążliwości wymagającej zadośćuczynienia poprzez przyznanie im sumy pieniężnej. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1a ppsa orzekł jak w punkcie 1 i 2 wyroku. Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 3 wyroku Sąd wydał na podstawie art. 151 w związku z art. 149 § 2 ppsa. O kosztach orzeczono na podstawie art. 205 § 2 w zw. z art. 200 ppsa. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 4 w związku z art. 120 ppsa.