I SAB/Wa 132/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik (spr.) sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska asesor WSA Kamil Kowalewski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 listopada 2023 r. sprawy ze skargi D. G. na bezczynność Prezydenta m. st. Warszawy w przedmiocie wydania odpisów aktów administracyjnych wraz z klauzulą ostateczności 1. zobowiązuje Prezydenta m. st. Warszawy do rozpatrzenia wniosku D. G. z 11 kwietnia 2022 r. o wydanie odpisów: decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z 14 listopada 2006 r., nr 397/GK/DW/2006, sprostowanej postanowieniem Prezydenta m. st. Warszawy z 11 kwietnia 2007 r., nr 33/GK/DW/2007 oraz decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z 26 listopada 2015 r., nr 650/GK/DW/2015, wraz z klauzulą ostateczności tych aktów – w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że Prezydent m. st. Warszawy dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu wniosku o którym mowa w pkt 1 wyroku, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. wymierza Prezydentowi m. st. Warszawy grzywnę w wysokości 1 000 (tysiąc) złotych; 4. zasądza od Prezydenta m.st. Warszawy na rzecz D. G. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z 28 kwietnia 2023 r. D. G. (dalej: "skarżąca") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta m. st. Warszawy (dalej: "Prezydent", "organ") w przedmiocie wydania odpisów aktów administracyjnych wraz z klauzulą ostateczności. W uzasadnieniu wskazała, że pismem z 11 kwietnia 2022 r. zwróciła się do Naczelnika Wydziału Biura Spraw Dekretowych Urzędu m. st. Warszawy o wydanie zaopatrzonych w klauzulę ostateczności duplikatów: 1) decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z [...] listopada 2006 r., nr [...]; 2) postanowienia Prezydenta m. st. Warszawy z [...] kwietnia 2007 r., nr [...] prostującego oczywiste omyłki w ww. decyzji nr [...]; 3) decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z [...] listopada 2015 r., nr [...]. Do pisma dołączyła kopie dokumentów objętych wnioskiem. Wyjaśniła, że wobec zaniechania organu kierowała liczne pisma i ponaglenia w sprawie wydania odpisów aktów wraz z klauzulą ostateczności (pisma z: 2 czerwca 2022 r., 18 lipca 2022 r., 12 września 2022 r., 13 września 2022 r., 29 listopada 2022 r., 7 grudnia 2022 r., 7 lutego 2023 r.). Mimo to, organ pozostaje w bezczynności w załatwieniu sprawy podtrzymując stanowisko, które wyraził w pismach z 21 czerwca 2022 r. oraz 16 sierpnia 2022 r. Przy tym skarżąca zauważyła, że organ w ogóle nie udzielił odpowiedzi na ponaglenia z 12 września 2022 r., 13 września 2022 r. oraz z 7 grudnia 2022 r. Ostatnie ponaglenie skarżąca skierowała do organu pismem z 20 kwietnia 2023 r., jednak organ nadal nie rozpatrzył wniosku z 11 kwietnia 2022 r. Co istotne, w ocenie skarżącej, w toku bezczynności organu została uchylona przeszkoda, na którą organ powoływał się, tj. akta sprawy dotyczącej ustanowienia użytkowania wieczystego do nieruchomości gruntowej położonej przy ulicy [...] w [...] zostały zwrócone przez SKO do Prezydenta. Skarżąca podniosła, że wówczas Prezydent nałożył na nią obowiązek, tj. konieczność wykazania istnienia "ważnego interesu", powołując się na art. 73 § 2 k.p.a.. Skarżąca wyjaśniła, że od ponad roku podejmuje starania w celu uzyskania duplikatu aktów wymienionych w piśmie z 11 kwietnia 2022 r. (wraz z klauzulą ostateczności), nigdy nie wnioskowała o wydanie kopii, ani kopii uwierzytelnionych z całości akt sprawy. Nawet jednak w przypadku przyjęcia, że organ był uprawniony do formułowania takiego żądania, to jej zdaniem, Prezydent sam powinien ocenić interes wnioskodawcy w każdym indywidualnym przypadku. D. G. wyjaśniła, że odpisy żądanych dokumentów opatrzone klauzulą ostateczności są jej konieczne w innym postępowaniu, tj. m.in. przed sądem cywilnym. Z akt sprawy wynika, że skarżąca dochodzi wykonania decyzji Prezydenta z [...] listopada 2006 r. (sprostowanej postanowieniem tego organu z 11 kwietnia 2007 r. i zmienionej decyzją Prezydenta z [...] listopada 2015 r.), tj. zawarcia umowy notarialnej ustanowienia użytkowania wieczystego i przeniesienia prawa własności udziałów w budynku przy ulicy [...] w [...]. W konsekwencji skarżąca stwierdziła, że jej ważny interes w sprawie wykazała zaś organ naruszył art. 7, 8 i 12 k.p.a. Mając powyższe na uwadze skarżąca wniosła o: 1) zobowiązanie organu do wydania skarżącej w terminie 7 dni od uprawomocnienia się wyroku: a) odpisu decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z [...] listopada 2006 r., nr [...] oraz postanowienia Prezydenta m. st. z [...] kwietnia 2007 r., nr [...] -zaopatrzonych w klauzulę ostateczności, b) odpisu decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z [...] listopada 2015 r., nr [...] zaopatrzonej w klauzulę ostateczności; 2) stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, a bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) wymierzenie organowi grzywny na postawie art. 149 § 2 p.p.s.a w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a; 4) zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Prezydent m. st. Warszawy wniósł o jej oddalenie. Ustosunkowując się do zarzutów skargi organ wyjaśnił, iż poinformował skarżącą, że akta w sprawie zostały przekazane do SKO w Warszawie (pismo z 22 kwietnia 2022 r.). Kolejne stanowisko w sprawie organ zajął w piśmie z 21 czerwca 2022 r., zaś na skutek kolejnych wystąpień skarżącej, pismem z 29 września 2022 r., organ poinformował, iż celem weryfikacji akt postępowania wystąpił o ich wypożyczenie do SKO. Z kolei, w odpowiedzi na wezwanie skarżącej z 7 lutego 2023 r., Prezydent (w piśmie z 9 lutego 2023 r.) zwrócił się do skarżącej - w oparciu o art. 73 § 2 k.p.a. - o wskazanie ważnego interesu strony, celem wydania z akt sprawy odpisów decyzji i postanowienia. Powyższe wezwanie ponowione zostało przy piśmie z 10 marca 2023 r., w którym organ zwrócił się także o wykazanie interesu prawnego, na podstawie którego skarżąca ubiega się o nadanie klauzuli ostateczności aktów, których odpisów domaga się. Zdaniem organu, do chwili obecnej skarżąca nie odpowiedziała na ww. wezwania. Prezydent wyjaśnił, że pojęcie "klauzuli ostateczności" nie jest pojęciem ustawowo zdefiniowanym, klauzula ta stosowana jest wyłącznie w praktyce celem potwierdzenia, że dana decyzja administracyjna jest ostateczna w rozumieniu k.p.a., czyli że nie służy od niej odwołanie w administracyjnym toku instancji ani też wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W konsekwencji organ stwierdził, że skarga D. G. dotyczy wyłącznie czynności materialno-technicznych po zakończeniu postępowania administracyjnego i z przyczyn wyżej opisanych podlega oddaleniu. W piśmie procesowym z 27 czerwca 2023 r. skarżąca ustosunkowała się do wypowiedzi organu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Przedmiotem skargi D. G. jest żądanie wydania zaopatrzonych w klauzulę ostateczności aktów administracyjnych opisanych we wniosku z 11 kwietnia 2022 r. związanych z prowadzonym przez Prezydenta m. st. Warszawy postępowaniem w przedmiocie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości przy ul. [...] w [...]. Bezczynność organu ma miejsce, gdy w prawnie ustalonym przepisami procedury administracyjnej terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w danej sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem decyzji, innego aktu, czy podjęciem wymaganej czynności z zakresu administracji publicznej. Do tego rodzaju wniosków prowadzi także definicja bezczynności sformułowana w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. Dla stwierdzenia bezczynności nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt administracyjny, czy czynność nie zostały podjęty, a w szczególności, czy zostało to spowodowane zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu w jego podjęciu, ani stopień przekroczenia terminu załatwienia sprawy. Okoliczności jakie spowodowały zwłokę oraz działania organu w toku rozpoznawania sprawy (jak też zaniechania) jak również stopień przekroczenia terminów będą miały natomiast istotne znaczenie przy ocenie Sądu, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy miała ona miejsce z rażącym naruszeniem praw (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Zgodnie z ustanowioną w art. 12 k.p.a. zasadą szybkości postępowania, organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (§ 1). Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione bezzwłocznie (§ 2). W myśl art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Artykuł 36 § 1 k.p.a. nakłada z kolei na organy administracji publicznej obowiązek zawiadomienia strony o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., bądź terminie określonym w przepisie szczególnym, z podaniem przyczyny zwłoki oraz wskazania nowego terminu jej załatwienia. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy stwierdzić należy, że wystąpiły w niej niewątpliwie przesłanki uzasadniające stwierdzenie bezczynności Prezydenta m. st. Warszawy (pkt 2 sentencji wyroku). Niesporna pozostaje bowiem okoliczność, że wniosek D. G. z 11 kwietnia 2022 r. o wydanie odpisów wskazanych aktów administracyjnych wraz z klauzulą ostateczności nie został rozpoznany. Do dnia wyrokowania Prezydent m. st. Warszawy, poza kilkoma pismami informacyjnymi, nie podjął w sprawie stosownych formalnych czynności. Z materiału dokumentacyjnego wynika, że Prezydent informując stronę o tym, iż akta sprawy zawierające ww. odpisy zostały przekazane do SKO w Warszawie podniósł, iż ich wydanie będzie możliwe po zwrocie akt (tak w piśmie z 22 kwietnia 2022 r.). W kolejnych pismach (z 2 czerwca 2022 r. oraz 16 sierpnia 2022 r.) Prezydent wskazywał już na konieczność weryfikacji tych akt, w związku z wniesionym żądaniem. Dopiero pięć miesięcy po zainicjowaniu postępowania przez skarżącą, organ wystąpił do SKO o wypożyczenie akt sprawy (pismo z 29 września 2022 r.). Pismem z 11 października 2022 r. SKO poinformowało organ, że akta sprawy znajdują się w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym (sprawa I SAB/Wa 162/21). Na skutek wezwania skarżącej (dwa pisma z 7 grudnia 2022 r.) Prezydent, w piśmie z 9 lutego 2023 r. oraz 10 marca 2023 r. - powołując się na przepis art. 73 § 1 k.p.a. i art. 217 § 2 k.p.a. - wezwał skarżącą do wykazania interesu prawnego. Sąd zauważa jednak, iż uszło uwadze organu, że przy piśmie z 7 grudnia 2022 r. (tak zwane wezwanie przedsądowe) skarżąca dołączyła odpis decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z [...] listopada 2015 r. zmieniającej decyzję tego organu z [...] listopada 2006 r. (sprostowaną postanowieniem z [...] kwietnia 2007 r.), mocą której ustanowiono na lat 99 użytkowanie wieczyste do: a) udziału [...] części zabudowanego gruntu (działka nr [...]) położonego przy ul. [...] w [...], m.in. na rzecz D. G. w udziale [...] części; b) niezabudowanego gruntu o tym samym adresie (działka nr [...]) na rzecz m. in. D. G. w [...] częściach. Wobec powyższego, w tych okolicznościach faktycznych sprawy, to na organie ciążył obowiązek oceny interesu prawnego skarżącej, zważywszy też na jej wiek (urodzona w kwietniu [...] r.) i dokonania stosownych czynności z zakresu administracji publicznej. W konsekwencji, takie działanie organu implikuje po stronie sądu obowiązek wyznaczenia mu terminu załatwienia sprawy (art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.) oraz oceny charakteru zaistniałej zwłoki (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Ta natomiast w okolicznościach faktycznych rozpoznawanej sprawy przybiera postać kwalifikowaną, tj. ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2 sentencji wyroku). Zwłoka w rozpoznaniu niniejszej sprawy wynosi bowiem ponad 18 miesięcy, a podstawowym czynnikiem ją powodującym było niepodejmowanie przez organ stosownych czynności procesowych. I tak, organ wystąpił do SKO o wypożyczenie akt sprawy dopiero po 5 miesiącach, zaś następnie pomimo posiadanej z urzędu wiedzy, że skarżąca była jedną ze stron postępowania w sprawie o ustanowienie użytkowania wieczystego (decyzja Prezydenta z 26 listopada 2015 r.) - wzywał skarżącą do wykazania interesu prawnego zamiast go ocenić. Brak więc podjęcia stosownych czynności przez tak długi okres w sprawie zawisłej przed organem oznacza, że jej sposób procedowania w sposób oczywisty pozostaje w sprzeczności z zasadami ogólnymi postępowania wyrażonymi w przepisach art. 7, 8 i 12 k.p.a., jak też narusza w sposób rażący dyspozycję normy prawnej z art. 35 § 1 i 3 k.p.a. W związku z tym Sąd zobowiązał organ do rozpoznania wniosku skarżącej z 11 kwietnia 2022 r. - w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt 1 sentencji wyroku). Ustalając termin w jakim organ zobligowany będzie do załatwienia sprawy, Sąd wziął pod uwagę realną możliwość zakończenia sprawy. Jednocześnie Sąd uznał za zasadne wymierzenie Prezydentowi m. st. Warszawy grzywny w wysokości [...] zł (pkt 3 sentencji wyroku). Na taki wymiar orzeczonej sankcji finansowej miały wpływ min.: okres bezczynności organu - ponad 18 miesięcy. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1a i § 2 p.p.s.a. orzekł jak w punktach 1, 2, 3 wyroku. O kosztach postępowania (pkt 4 sentencji wyroku) orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. Rozpatrzenie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 4 w związku z art. 120 powołanej ustawy.