I SAB/Wa 133/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska Asesor WSA Anna Fyda-Kawula Sędzia WSA Łukasz Trochym (spr.) po rozpoznaniu w dniu 7 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi J. S. na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o przyznanie specjalistycznych usług opiekuńczych oddala skargę. Pismem z dnia 21 kwietnia 2021 r. J. S. (dalej jako: skarżąca) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta [...] (dalej jako: Prezydent/organ) w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o przyznanie specjalistycznych usług opiekuńczych. Skarżąca wskazała, że wnioskiem z dnia 12 października 2020 r. zwróciła się do Centrum Usług Społecznych o przyznanie jej specjalistycznych usług opiekuńczych w postaci usług wyszkolonego asystenta osoby niepełnosprawnej. Podkreśliła, iż ma bezterminowo orzeczony znaczny stopień niepełnosprawności i jest uprawniona do stałego korzystania z opieki i pomocy innych osób w ramach kompleksowego systemu usług opiekuńczych. Zaznaczyła, że próbę skorzystania z usług Ośrodka Pomocy Społecznej podjęła na podstawie decyzji Prezydenta [...] z dnia 21 sierpnia 2018 r., nr [...] Decyzją ta Prezydent przyznał skarżącej – za jej zgodą – pomoc opiekuna medycznego zamiast pomocy asystenta. Ta pomoc nie byłą jednak nigdy świadczona z powodu niewydolności firmy zatrudnionej przez Ośrodek Pomocy Społecznej (brak asystentów i opiekunów medycznych), co miała dla skarżącej istotne, nieoczekiwane, negatywne konsekwencji. Skarżąca wskazała, że świadczenie usług asystenckich zostało w [...] powierzone Centrum Usług Społecznych, które jednak, przy piśmie z dnia 19 listopada 2020 r., przekazało wniosek skarżącej z dnia 12 października 2020 r. do rozpatrzenia przez Ośrodek Pomocy Społecznej, argumentując to brakiem upoważnienia do wydawania decyzji administracyjnych przez Centrum Usług Społecznych. W uzasadnieniu odmownej decyzji Prezydent potwierdził, iż Ośrodek Pomocy Społecznej nie posiada w swej ofercie usług asystenckich dla osób niepełnosprawnych oraz ze wcześniej telefonicznie informował o tym skarżącą, przy czym Prezydent nie uwzględnił faktu, że we aktach Ośrodka Pomocy Społecznej nie ma zgody skarżącej, o której mowa w art. 102 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Skarżąca zaznaczyła, iż potrzebuje niezwłocznej pomocy asystenta, którą należy poprzedzić decyzją Prezydenta wydaną bez zbędnej zwłoki i opartą na potencjale jednostki organizacyjnej [...], która jest zdolna do świadczenia tej pomocy na bieżąco, zgodnie z przepisami ustawy o pomocy społecznej. Zdaniem skarżącej skoro tylko Centrum Usług Społecznych świadczy usługi asystenckie to przekazanie sprawy do Ośrodka Pomocy Społecznej służy jedynie zwłoce w załatwieniu niniejszej sprawy. W konsekwencji skarżąca wniosła o zobowiązanie Prezydenta do wydania decyzji administracyjnej w terminie określonym przez Sąd oraz o zasądzenie kosztów postępowania wg. norm przepisanych. Odpowiadając na skargę Prezydent [...] wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że niezasadne jest żądanie skarżącej wydania decyzji przez Dyrektora Centrum Usług Społecznych w sprawie zapotrzebowania na usługę asystencką, której zakres nie jest świadczeniem z pomocy społecznej ani przedmiotem usług realizowanych przez Centrum w ramach Programu "Asystent osoby z niepełnosprawnością" jak również brak jest podstaw do wydawania decyzji przez Dyrektora Centrum Usług Społecznych. Prezydent podkreślił, że w dniu 4 maja 2021 r. do Centrum Usług Społecznych [...] wpłynęła skarga J. S. na bezczynność organu Prezydenta w sprawie o przyznanie specjalistycznych usług opiekuńczych w postaci usług asystenckich dla osób niepełnosprawnych. Przedmiotem skargi jest żądanie wydania decyzji administracyjnej przez Dyrektora Centrum w sprawie przyznania skarżącej usług, które nie są świadczeniem pomocy społecznej uregulowanym w przepisach ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 18756 ze zm.), lecz formą usługi realizowanej przez Centrum w ramach programu "Asystent osoby z niepełnosprawnością". Program ten jest realizowany przez Centrum od 1 sierpnia 2019 r. na zasadach określonych w Zarządzeniu nr [...] Prezydenta z dnia 19 lipca 2019 r. w sprawie ustalenia "Standardów usług asystenta osób z niepełnosprawnościami na terenie [...]" oraz Zarządzeniem nr [...] dyrektora Centrum Usług Społecznych [...] z dnia 1 sierpnia 2019 r. w sprawie wprowadzenia regulaminu programu "Asystent osoby z niepełnosprawnością". Program skierowany jest do pełnoletnich mieszkańców [...] posiadających orzeczenie o niepełnosprawności w stopniu umiarkowanym lub znacznym. Asystent pierwszej kolejności świadczy usługi terminowe – wspierające aktywność, dążenie do samodzielności przez odbiorcę, np. wizyta w urzędzie, rehabilitacja, dotarcie do pracy itp. Asystent nie wyręcza osoby z niepełnosprawnością, a jedynie pomaga jej w obszarach, w których dana osoba nie jest w stanie być samodzielna ze względu na posiadaną niepełnosprawność. Ponadto od 1 marca 2020 r. do 29 maja 2022 r. Centrum realizuje projekt pn. [...], którego celem jest wzrost dostępu do usług asystenckich dla 60 osób z niepełnosprawnościami, niesamodzielnych mieszkańców [...]. Prezydent odnosząc się do skargi wskazał, że skarżąca złożyła w dniu 12 sierpnia 2020 r. formularz zgłoszeniowy do Projektu [...]. Została poinformowana pismem z dnia 17 sierpnia 2020 r. że przesłany formularz spełnia kryteria formalno–merytoryczne przystąpienia do Projektu oraz, że na podstawie dołączonych do formularza załączników w kryterium punktowym uzyskała zero punktów. Zgłoszenie dołączone zostało do listy rezerwowej kandydatów do udziału w Projekcie ponieważ na dzień 12 sierpnia 2020 r. wymagana liczba uczestników Projektu została osiągnięta. Następnie w dniu 16 października 2020 r. do Centrum wpłynęło pismo z dnia 12 października 2020 r. od skarżącej, w którym wnosi o niezwłoczne zorganizowanie pomocy asystenta osoby niepełnosprawnej. Pismo to zawierało załącznik – pismo z Ośrodka Pomocy Społecznej Dzielnicy [...] dotyczące ustalenia wsparcia dla skarżącej oraz jej brata. W odpowiedzi Centrum pismem z dnia 22 października 2020 r. poinformowało o warunkach korzystania z Programu. Do pisma załączone zostały karta zgłoszenia przystąpienia do Programu oraz klauzula informacyjna o przetwarzaniu danych osobowych dla odbiorcy usług. W dniu 29 października drogą mailową została przysłana do Centrum przez skarżącą uzupełniona karta zgłoszeniowa przystąpienia do Programu oraz klauzula informacyjna o przetwarzaniu danych osobowych dla odbiorcy usług do Programu. Jednocześnie skarżąca złożyła zapotrzebowanie na usługę asystencką w dniu 5 listopada 2020 r. (w godz. 10-16). Zakres żądanej usługi okazał się niezgodny z Regulaminem Programu "Asystent osoby z niepełnosprawnością", gdyż przedmiotem usługi miało być wyłącznie przeniesienia skarżącej z wózka inwalidzkiego na fotel w samochodzie osobowym i następnie przemieszczenie z fotela w samochodzie na wózek inwalidzki. W odpowiedzi z dnia 2 listopada 2020 r. Centrum poinformowało skarżącą, że w ramach Programu nie ma możliwości zrealizowania usług przenoszenia odbiorcy. Centrum wskazało ponadto, iż zamówiona usługa nie mieści się w katalogi usług podstawowych, ani usług towarzyszących wymienionych w Regulaminie oraz w Standardach. W dniu 16 listopada 2020 r. wpłynęło od skarżącej ponaglenie oparte o przepisy kpa i ustawy o pomocy społecznej. Ponieważ Centrum jest jednostką organizacyjna [...]. która działa na terenie [...] na podstawie statutu nadanego przez Radę [...] uchwałą z dnia 16 grudnia 2016 r. nr [...], lecz Dyrektor Centrum nie posiada uprawnień Prezydenta [...] do wydawania decyzji w sprawach przyznawania świadczeń pomocy społecznej, ponaglenie zostało w dniu 19 listopada 2020 r. przekazane do Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej w Dzielnicy [...] – właściwego miejscowo w sprawie. Centrum nie zastępuje działań Ośrodka Pomocy Społecznej określonych w ustawie o pomocy społecznej i nie jest jednostką pomocy społecznej w rozumieniu ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o realizowaniu usług społecznych przez centrum usług społecznych gdyż zostało utworzone przed wejściem w życie powołanej ustawy a cele jego działania i zadania określa Statut. Dyrektor Centrum w zakresie zadań realizowanych przez jednostkę nie został upoważniony przez organ – Prezydenta [...] do wydawania decyzji administracyjnych i nie może prowadzić postępowań administracyjnych w sprawach świadczeń. Organ podniósł, że w związku z przedmiotową skargą Centrum zwróciło się o informację w sprawie wniosku skarżącej – prowadzonego w ramach postępowania administracyjnego przez podmiot działający z upoważnienia organu i w piśmie z dnia 10 maja 2021 r. uzyskało informacje, iż sprawa jest obecnie w toku przed organem II instancji. Mając na względzie przedstawiony stan faktyczny i prawny Prezydent stwierdził , że niniejsza skarga na bezczynność jest bezzasadna. Pismem z dnia 17 września 2021 r. skarżąca nie zgodziła się ze stanowiskiem organu zawartym w odpowiedzi na skargę i wskazała, że skoro tylko Centrum Usług Społecznych świadczy w [...] usługi asystenckie to przekazanie wniosku skarżącej z dnia 12 października 2020 r. przez ww. Centrum do Ośrodka Pomocy Społecznej, który nie świadczy takich usług skutkuje bezczynnością Prezydenta polegającą na niewydaniu decyzji administracyjnej w sprawie tego wniosku albo nieupoważnieniu Dyrektora Centrum Usług Społecznych - w porozumieniu z Dyrektorem Ośrodka Pomocy Społecznej - do wydania decyzji w myśl art. 110 ust. 8 ustawy o pomocy społecznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej powoływana jako ppsa) sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Taka sytuacja zaistniała w rozpatrywanej sprawie. Skargę na bezczynność organu administracji dopuszczają przepisy ppsa. Art. 3 § 2 pkt 8 tej ustawy stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, które powinno być zakończone decyzją administracyjną. Skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 ppsa). Z akt sprawy wynika, iż skarżąca wyczerpała wymóg ustawowy warunkujący wniesienie przedmiotowej skargi, wnosząc uprzednio środek przewidziany w art. 37 kpa. Należy wskazać, że pojęcie bezczynności organu do czasu nowelizacji kpa, która weszła w życie 1 czerwca 2017 r., nie było zdefiniowane ustawowo. Pojęcie to w orzecznictwie sądowym ograniczone zostało przede wszystkim do niewydania w terminie decyzji administracyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 lipca 2012 r. II OSK 1031/12). Przy czym zgodnie z obecnym brzmieniem art. 37 § 1 pkt 1 kpa bezczynność organu ma miejsce jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1. Stosownie do art. 35 § 1 kpa organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone na podstawie dowodów przedstawionych przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub faktów i dowodów powszechnie znanych albo znanych z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2 kpa). Natomiast zgodnie z art. 35 § 3 kpa załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Powyższe oznacza, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ ten, pomimo istniejącego obowiązku nie załatwia w określonej prawem formie i w określonym prawem czasie sprawy, co do której obowiązujące regulacje czynią go właściwym. Celem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności (por. wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2013 r. sygn. akt I OSK 2114/13). Bezczynność ma miejsce zarówno wtedy, gdy w określonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, jak i również gdy prowadził postępowanie, ale mimo ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem stosownego aktu. Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana okolicznościami zawinionymi przez organ. Okoliczności jakie spowodowały zwłokę organu oraz jego działania bądź zaniechania w toku rozpoznania sprawy mają natomiast znaczenie przy ocenie, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była ona rażąca w rozumieniu art. 149 § 1a ppsa. W myśl art. 36 § 1 kpa o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie określonym w art. 35 kpa, organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 kpa). Instytucja skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ ma na celu doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie, kontrola Sądu ma na celu sprawdzenie, czy istotnie organ administracji publicznej pozostawał w stanie bezczynności lub prowadził postępowanie w sposób przewlekły. Oceniając powyższe okoliczności, Sąd bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie orzekania. Rozpoznając sprawę Sąd uznał, że w sprawie zaistniały przesłanki uzasadniające oddalenie skargi, albowiem Prezydent w niniejszej sprawie nie pozostawał w bezczynności na dzień wniesienia skargi. Z akt sprawy wynika, że w dniu 12 października 2020 r. skarżąca zwróciła się do Centrum Usług Społecznych o przyznanie pomocy w formie usług asystenta osoby niepełnosprawnej. Z uwagi na fakt, iż Centrum to nie jest władnym organem do wydawania decyzji administracyjnych Dyrektor Centrum przekazał wniosek skarżącej do Ośrodka Pomocy Społecznej. Po rozpatrzeniu sprawy Prezydent decyzją z dnia 18 marca 2021 r., nr [...], odmówił skarżącej pomocy we wnioskowanej formie. Następnie, na skutek odwołania skarżącej, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia 24 maja 2021 r., nr [...], uchyliło powyższą decyzję Prezydenta i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, ze względu na konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, w szczególności przeprowadzenia wywiadu środowiskowego po uprzednim prawidłowym zawiadomieniu strony. Stosownie do ww. wytycznych pracownik socjalny od czerwca do sierpnia 2021 r. czynił wielokrotne próby skontaktowania się ze skarżącą w celu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego pod kątem udzielenia pomocy. Jednakże nie udało się uzyskać kontaktu ze skarżącą. Przy czym z uwagi na fakt, że Ośrodek Pomocy Społecznej nie posiada w swojej ofercie pomocowej usług specjalistycznych w formie asystenta działania pracownika socjalnego nakierowane były na przedstawienie stronie pełnej oferty pomocowej świadczonej przez Ośrodek Pomocy Społecznej. Działania te jednak były nieskuteczne z uwagi na brak kontaktu ze strony skarżącej. W konsekwencji Prezydent decyzją z dnia 27 września 2021 r., nr [...], odmówił skarżącej przyznania pomocy w formie specjalistycznych usług opiekuńczych w postaci usług asystenckich. Od decyzji tej skarżąca wniosła odwołanie, które zostało przy piśmie z dnia 29 października 2021 r. przekazane Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]. Wobec powyższych okoliczności sprawy zauważyć należy, że na dzień wniesienia niniejszej skargi Prezydent nie pozostawał w bezczynności w rozpoznaniu opisanego na wstępie wniosku skarżącej z dnia 12 października 2020 r., bowiem decyzją z dnia 18 marca 2021 r. wniosek rozpoznał odmownie. Co prawda decyzja ta została uchylona decyzją organu II instancji z dnia 24 maja 2021 r. a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, jednak okoliczność ta nastąpiła już po wpływie, w dniu 4 maja 2021 r., niniejszej skargi na bezczynność do Prezydenta. Fakt ten powoduje, iż na moment wniesienia skargi Prezydent nie pozostawał w bezczynności, a tym samym skarga była niezasadna. Ponadto zauważyć należy, że Prezydent, po wydaniu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w dniu 24 maja 2021 r. decyzji uchylającej jego decyzję z dnia 18 marca 2021 r. i przekazaniem sprawy celem ponownego rozpatrzenia, czynił intensywne działania w celu skontaktowania się ze skarżącą i przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Działania te jednakże pozostały bezskuteczne, bowiem skarżąca nie nawiązała z pracownikiem socjalnym kontaktu. W konsekwencji Prezydent decyzją z dnia 27 września 2021 r. po raz kolejny odmówił skarżącej przyznania pomocy w postaci usług asystenckich, załatwiając tym samym opisany wniosek z dnia 12 października 2020 r. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 p.p.s.a., który to przepis dopuszcza stosowanie ww. trybu z urzędu do spraw wywołanych skargą na bezczynność lub przewlekłe poprowadzenie postępowania.