I SAB/Wa 139/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda Sędziowie: WSA Dorota Apostolidis WSA Dariusz Chaciński (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Aleksandra Borkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lipca 2013 r. sprawy ze skargi M. R. i A. B. na bezczynność Prezydenta miasta W. w przedmiocie rozpoznania wniosku o odszkodowanie za nieruchomość 1. zobowiązuje Prezydenta miasta W. do rozpoznania wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...], w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Prezydenta miasta W. na rzecz skarżących M. R. i A. B. solidarnie kwotę 374 (trzysta siedemdziesiąt cztery) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia 26 lutego 2013 r. M. R. i A. B. reprezentowani przez radcę prawnego D. S. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Prezydenta miasta W. w przedmiocie rozpoznania wniosku o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy [...] oznaczoną hip. nr [...], której to poprzednimi współwłaścicielami byli A. i W. małż. B. oraz A. i B. małż. J. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy wnioskiem z dnia 26 lipca 1985 r. M. Z. jako następca prawny poprzednich współwłaścicieli nieruchomości tj. A. i W. małż. B. wniosła o przyznanie odszkodowania za przedmiotową nieruchomość, która to na mocy dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279), przeszła na własność Skarbu Państwa. Pismem z dnia 26 lutego 1986 r. Urząd Dzielnicowy [...] poinformował M. Z, iż nie ma możliwości wypłacenia odszkodowania wobec braków przepisów wykonawczych do dekretu. Następnie pismem z dnia 25 marca 1996 r. M. Z ponownie zwróciła się do Prezydenta miasta W. tym razem o zwrot przejętej nieruchomości. Pismem z dnia 9 maja 1996 r. M. R., H. J. i L. J. jako następcy prawni poprzednich współwłaścicieli nieruchomość tj. A. J. i B. J. zwrócili się o zwrot przejętej nieruchomości, podnosząc, iż przyłączają się do wniosku złożonego uprzednio przez M. Z. W odpowiedzi na to pismo Urząd Dzielnicy [...] pismem z dnia 24 maja 1996 r. poinformował, iż wniosek M. Z o zwrot nieruchomości został przekazany do rozpatrzenia według kompetencji. Pismem z dnia 18 lipca 1996 r. M. Z i M. R. ponowiły żądanie o zwrot przejętej nieruchomości. W dalszym toku postępowania organ zwracał się do kolejnych organów i instytucji publicznych o nadesłanie stosownych dokumentów niezbędnych do rozpatrzenia ww. wniosków. Z akt sprawy wynika również, iż były trudności w zgromadzeniu niezbędnego materiału dowodowego sprawy. Pismem z dnia 8 grudnia 2009 r. Prezydent miasta W. zwrócił się do następców prawnych poprzednich współwłaścicieli nieruchomości o wskazanie, czy wnoszą o zwrot nieruchomości, czy też o wypłacenie odszkodowania za przejętą nieruchomość. Pismem z dnia 21 grudnia 2009 r. M. R. przedstawiła dokumenty, z których wynika, iż jej rodzeństwo będące również następcami prawnymi poprzednich współwłaścicieli nieruchomości (A. i B. małż. J.) tj. H. J. i L. J. nie żyją. Wykazała również, iż spadek po ww. nabyła ona w całości. Następnie pismem z dnia 22 sierpnia 2011 r. M. R. poinformowała, iż zmarła również M. Z i nie są znani jej następcy prawni. Pismem z dnia 11 marca 2010 r. Prezydent miasta W. przedstawił następcom prawnym poprzednich współwłaścicieli nieruchomości stan prawny nieruchomości oraz możliwości prawne jakie im przysługują. W sprawie ustalono także, iż następcą prawnym M. Z jest jej brat B. B., który to umową darowizny praw i roszczeń przekazał je swojemu synowi A. B. będącemu skarżącym w niniejszej sprawie. Pismem z dnia 22 lutego 2012 r. radca prawny D. S. występująca w imieniu następców prawnych poprzednich współwłaścicieli nieruchomości tj. M. R. i A. B. odpowiadając na pisma organu z dnia 8 grudnia 2009 r. i z dnia 11 marca 2010 r. sprecyzowała, iż wnoszą oni o ustalenie odszkodowania za przejętą nieruchomość, a nie o jej zwrot. Wobec sprecyzowania wniosku następców prawnych poprzednich współwłaścicieli nieruchomości organ podjął dalsze kroki mające na celu zebranie całości materiału dowodowego sprawy. Z uwagi na dalszy brak rozpoznania wniosku i wydania stosownej decyzji pismem z dnia 18 czerwca 2012 r. M. R. i A. B. wystąpili do Wojewody [...] z zażaleniem na niezałatwienie przez Prezydenta miasta W. sprawy w terminie. Na skutek powyższego zażalenia pismem z dnia 13 sierpnia 2012 r. Prezydent miasta W. poinformował skarżących, iż ze względu na konieczność uzupełnienia akt o kolejne dokumenty nie było możliwe rozpatrzenie wniosku o odszkodowanie w terminie przewidzianym w art. 35 k.p.a. Jednocześnie Prezydent poinformował, iż na podstawie art. 35 k.p.a. decyzja w przedmiotowej sprawie zostanie wydana do 31 listopada 2012 r. Jednocześnie organ pismem z dnia 13 sierpnia 2013 r. zwrócił się do Archiwum Państwowego miasta W. o nadesłanie stosownych dokumentów w sprawie. Wojewoda [...] rozpatrując zażalenie z dnia 18 czerwca 2012 r. postanowieniem z dnia [...] września 2012 r. nr [...] uznał je za uzasadnione i wyznaczył Prezydentowi miasta W. termin 4 miesięcy od daty doręczenia niniejszego postanowienia na podjęcie stosownego rozstrzygnięcia. Jednocześnie organ pismem z dnia 27 marca 2013 r. poinformował skarżących, iż nie było możliwe rozpatrzenie wniosku o odszkodowanie za nieruchomość w terminie określonym przez Wojewodę i wskazał ostateczny termin na wydanie decyzji w sprawie tj. do dnia 31 lipca 2013 r. W swej skardze do Sądu z dnia 26 lutego 2013 r. skarżący M. R. i A. B. reprezentowania przez radę prawnego D. S. wnieśli o: - stwierdzenie wobec działań Prezydenta miasta W. rażącego naruszenia prawa, w tym obowiązku wynikającego z art. 35 § 3 k.p.a. wskutek niepodejmowania działań zmierzających do wydania decyzji. - zobowiązanie Prezydenta miasta W. od wydania decyzji w terminie 1 miesiąca od dnia doręczenia organowi prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; - zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu swojej skargi skarżący przedstawili stan faktyczny sprawy, zaznaczając, iż organ nie podejmował działań zmierzających do wydania decyzji w sprawie wniosku skarżących. Zaznaczyli jednocześnie, iż postępowanie administracyjne w sprawie rozpoznania wniosku trwa już 27 lat. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, zaznaczając, iż ze względu na potrzebę uzupełnienia akt administracyjnych sprawy nie było możliwe rozpatrzenie wniosku o odszkodowanie w terminie określonym w postanowieniu Wojewody [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie zauważyć należy, że w sprawie bezspornym jest, iż skarżący wyczerpali tryb przewidziany przepisem art. 52 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a." Jak wynika bowiem z akt administracyjnych Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] września 2012 r. nr [...] uznał wniesione w sprawie zażalenie za uzasadnione i wyznaczył Prezydentowi miasta W. termin 4 miesięcy na podjęcie stosownego rozstrzygnięcia od daty doręczenia niniejszego postanowienia. Analiza akt administracyjnych sprawy wskazuje na zasadność skargi. Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zgodnie zaś z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jedn. tekst: Dz. U. 2012 r., poz. 270), kognicja sądu administracyjnego obejmuje m.in. kontrolę działalności administracji publicznej przez orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadku, gdy nie wydają decyzji administracyjnej w sprawach indywidualnych, podlegających załatwieniu w trybie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Rozpatrując skargę na bezczynność sąd kontroluje, czy skarga została wniesiona w sprawie, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4a powołanej ustawy oraz czy zwłoka w załatwieniu sprawy przekroczyła terminy określone w przepisach prawa. Zatem skarga wniesiona w tym trybie jest środkiem dyscyplinującym organy administracji publicznej do terminowego załatwiania spraw, mającym na celu wyeliminowanie stanu bezczynności organu i doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie administracyjnej. Wskazać należy, że realizacja zasady ogólnej szybkości i racjonalnego postępowania jest zagwarantowana przepisami określającymi terminy załatwienia sprawy. Z ogólnych zasad postępowania administracyjnego wynika, że organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a., a także obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do jej wyjaśnienia i załatwienia w myśl art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie oznacza to obowiązek podjęcia nie jakichkolwiek działań, lecz działań celowych, zmierzających do rozpatrzenia wniosku skarżących o przyznanie odszkodowania za nieruchomość. Przy czym z przepisu art. 35 § 1 i 2 k.p.a. wynika obowiązek załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki, nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Nadto w świetle art. 36 § 1 i 2 k.p.a. wymagane jest, aby o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie organ podał stronom przyczyny zwłoki i wskazał nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. W rozpoznawanej sprawie Prezydent miasta W. nie wywiązał się z ustawowych obowiązków wynikających z powołanych wyżej przepisów prawa. Analiza dokumentów znajdujących się w aktach sprawy wskazuje, że po ostatecznym sprecyzowaniu przez następców prawnych poprzednich współwłaścicieli nieruchomości swojego żądania pismem z dnia 22 lutego 2012 r. organ miał już jasność, iż wniosek ich dotyczy przyznania odszkodowanie za przejętą nieruchomość. W związku z tym po stronie organu powstał obowiązek, wynikający z art.104 § 1 k.p.a., załatwienia w drodze decyzji, bez zbędnej zwłoki sprawy administracyjnej w terminie określonym w art. 35 § 1 i 3 kpa. W oparciu o powyższe należy stwierdzić, że organ administracji publicznej zmierza do załatwienia sprawy, jeżeli prowadzi postępowanie w zgodzie ze standardami wskazanymi w powołanych wyżej przepisach. Jeżeli tak nie jest, to występuje przypadek niezałatwienia sprawy w terminie, a więc pozostawania przez organ w bezczynności. Zatem organ pozostaje w bezczynności, w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 kpa, jeżeli nie dopełnił czynności określonych w art. 36 lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych, mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji. Treść obowiązku płynącego z art. 35 § 1 kpa oznacza zakaz nieuzasadnionego przetrzymywania spraw bez nadawania im właściwego biegu oraz obowiązek prowadzenia postępowania bez niepotrzebnych zahamowań i przewlekłości w postępowaniu. W ocenie Sądu, taka sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie, bowiem jak wynika z akt administracyjnych sprawy Prezydent miasta W. nie wykonał obowiązku niezwłocznego załatwienia sprawy. Wprawdzie organ podejmował czynności zmierzające do uzyskania materiałów dowodowych niezbędnych dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy, występując m.in. z pismem z dnia 30 kwietnia 2012 r. do Biura Administracyjno-Gospodarczego Wydziału Archiwum Urzędu miasta W., na które to pismo dostał odpowiedź pismami z dnia 10 maja 2012 r. i z dnia 24 maja 2012 r. Jednakże po uzyskaniu oczekiwanych przez organ odpowiedzi nie podjęto w sprawie żadnych dalszych czynności, a wobec tego nie można ustalić, jakie jeszcze okoliczności muszą być wyjaśnione i jakie dowody zebrane, aby możliwe było rozstrzygnięcie sprawy. Stwierdzić też należy, iż organ dopiero po złożeniu przez skarżących zażalenia z dnia 18 czerwca 2012 r. w trybie art. 37 § 1 k.p.a. do Wojewody na bezczynność Prezydenta miasta W. podjął dalsze czynności zmierzające do zgromadzenia materiału dowodowego występując pismem z dnia 13 sierpnia 2012 r. do Archiwum Państwowego miasta W. o nadesłanie kopii Ogólnego Planu Zabudowy miasta W. zatwierdzonego przez Ministerstwo Robót Publicznych w dniu [...] sierpnia 1931 oraz o przesłanie inwentaryzacji zniszczeń B.O.S. Nadto podnieść również należy, że organ postąpił wbrew nakazowi płynącemu z treści art. 36 § 1 k.p.a., nie informując stron postępowania o zwłoce w załatwieniu sprawy i nie wyznaczył następnego terminu jej załatwienia. Uczynił to dopiero zmotywowany wniesieniem ww. zażalenia, informując strony postępowania pismem z dnia 13 sierpnia 2012 r. o przyczynach zwłoki, komunikując jednocześnie, iż postępowanie zostanie zakończone po zebraniu i przeanalizowaniu kompletnego materiału dowodowego i wyznaczając nowy termin załatwienia sprawy do dnia 31 listopada 2012 r. Mimo upływu nałożonego na siebie powyższym pismem terminu zakończenia postępowania, organ nie wydał rozstrzygnięcia w sprawie. Nie wywiązał się także z terminu nałożonego przez Wojewodę postanowieniem z dnia [...] września, 2012 r., którym to zobowiązano go na skutek złożonego przez skarżących zażalenia do wydania rozstrzygnięcia w sprawie w terminie 4 miesięcy od daty doręczenia ww. postanowienia. Postanowienie to wpłynęło do Prezydenta miasta W. w dniu 7 września 2012 r. Ponadto stwierdzić należy, iż pismem z dnia 8 października 2012 r. Archiwum Państwowe miasta W. (data wpływu do organu 10 pażdziernika 2012 r.) przedstawiło wykaz dokumentów jakie posiada. Na powyższe pismo Prezydent miasta W. zareagował dopiero po upływie ponad 3 miesięcy tj. pismem z dnia 22 stycznia 2013 r. precyzując Archiwum Państwowemu miasta W. o jakie dokumenty przesłanie wnosi. Następnie organ pismem z dnia 27 marca 2013 r. tj. już po złożeniu skargi do Sądu poinformował pełnomocnika skarżących, iż nie było możliwe rozpatrzenie wniosku o odszkodowanie w terminie określonym w postanowieniu Wojewody [...] i poinformował, iż przewidywanym terminem rozpatrzenia wniosku jest data do 31 lipca 2013 r. Skład orzekający w niniejszej sprawie stoi na stanowisku, iż kolejne przesuwanie terminu rozpatrzenia wniosku nie odpowiada wymogom stawianym przez art. 12 i 35 k.p.a. i narusza art. 36 k.p.a., bowiem organ wyznaczający na podstawie art. 36 § 1 kpa nowy termin załatwienia sprawy jest związany przepisami art. 12 i 35 kpa, a zatem jest obowiązany do ustalenia możliwie najkrótszego terminu załatwienia sprawy. Wprawdzie przepis art. 36 k.p.a. nie stwarza ograniczeń ani też nie ustala zasady, którą powinien kierować się organ przy wyznaczaniu nowego terminu, jednakże nie oznacza to dowolności i swobody, i nie może być interpretowany w oderwaniu od generalnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażonych w art. 6–16 k.p.a. Podawane przez organ powody wielokrotnego, nieustannego i nieuzasadnionego przesuwania terminu załatwienia sprawy nie mogą być usprawiedliwieniem dla zwłoki w jej załatwieniu, gdyż nie mieszczą się w przesłankach określonych w art. 35 § 5 k.p.a. Wyznaczanie nowych terminów załatwienia sprawy nie może więc w takiej sytuacji ekskulpować organu orzekającego od zarzutu bezczynności, ignorując jednocześnie terminy wyznaczone przez Wojewodę do załatwienia sprawy i w tym czasie organ w dalszym ciągu nie wydał decyzji w sprawie, podczas gdy powinien podejmować czynności procesowe i gromadzić materiał dowodowy w sposób skonsolidowany i adekwatny do kolejnych, powstających w jego toku zagadnień procesowych. Zatem ponad wszelką wątpliwość stwierdzić należy, że organ w rozpoznaniu przedmiotowej sprawy znacznie przekroczył terminy prawem przewidziane, jak również nałożone na siebie powyższymi pismami, a także termin wyznaczony postanowieniem Wojewody z dnia [...] września 2012 r. Nadto organ nie informował stron o przyczynach zwłoki w podjęciu rozstrzygnięcia w sprawie oraz o ewentualnym terminie jej zakończenia – uczynił to po raz pierwszy dopiero po złożeniu przez skarżących zażalenia – co powoduje refleksję, że organ nie traktuje sprawy jako pilnej i nie podejmuje wzmożonych starań w celu jej zakończenia i jednocześnie obrazuje podejście Prezydenta do potrzeby rychłego zakończenia sprawy. Zatem wskazane okoliczności uzasadniają uwzględnienie skargi na bezczynność Prezydenta miasta W., gdyż w rozpoznawanej sprawie Prezydent z nieuzasadnionych powodów nie rozpatrzył wniosku skarżących, czym naruszył postanowienia przepisu art. 35 § 1 i 3 kpa i korespondujący z nim art.12 § 1 i 2 kpa oraz art. 36 § 1 kpa. Wobec tego mając na uwadze dotychczasowy tok prowadzonego postępowania i czynności podjęte przez organ, termin do jej załatwienia – nawet jeśliby przyjąć, iż sprawa ma szczególnie skomplikowany charakter – został już znacznie przekroczony. Zaznaczyć również w tym miejscu trzeba, iż, aktywny udział w sprawie zgromadzenia niezbędnych dokumentów w sprawie mieli sami skarżący, przedstawiając kolejne dokumenty do akt sprawy, co ułatwiało organowi zbieranie materiału dowodowego niezbędnego do wydania rozstrzygnięcia. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd uznał, że wyznaczony dwumiesięczny termin do wydania decyzji będzie adekwatny do czasu zakreślonego terminami wynikającymi z Kodeksu postępowania administracyjnego, niezbędnego do wszechstronnej i rzetelnej oceny całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego i załatwienia sprawy. Sąd oceniając aktywność organu w trakcie prowadzonego postępowania odszkodowawczego, doszedł do przekonania, że mimo przekroczenia terminów załatwienia sprawy określonych w k.p.a., bezczynność organu, choć naganna nie nosi cech rażącego naruszeniem prawa. Za rażące naruszenie przepisów art. 35 kpa można bowiem uznać ich oczywiste niezastosowanie lub zastosowanie nieprawidłowe, jak również długotrwałość prowadzenia postępowania, czy też brak jakiejkolwiek aktywności organu (vide wyrok WSA w Warszawie z 20.10.2011 r. I SA/Wa 353/11, wyrok WSA w Poznaniu z 18.08.2011 r., II SAB/Po 60/10, wyrok WSA w Gdańsku z 11.08.2011 r., II SAB/Gd 30/11 – dostępne w CBOSA). Tymczasem w przedmiotowej sprawie nie można zarzucić organowi, iż przejawiał brak jakiejkolwiek aktywności w gromadzeniu materiału dowodowego, choć działania te mogłyby być prowadzone intensywniej. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 149 § 1 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a. .