I SAB/Wa 139/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska Sędziowie: WSA Jolanta Dargas WSA Iwona Kosińska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 18 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi E. S. na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania 1. zobowiązuje Prezydenta [...] do rozpoznania wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania w sprawie odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...] (d. [...]) ozn. hip. nr [...] - w terminie jednego miesiąca od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałej części; 4. zasądza od Prezydenta [...] na rzecz E. S. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia [...] maja 2021 r. E. S. (dalej również jako skarżąca), reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta [...] (dalej również jako organ/Prezydent) w przedmiocie rozpoznania wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania w sprawie odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...] (d. [...]). Skarżąca zarzuciła Prezydentowi naruszenie art. 36 § 1 kpa w zw. z art. 35 § 1 i 3 kpa w zw. z art. 12 kpa polegające na braku podejmowania działań bezpośrednio zmierzających do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. W uzasadnieniu skargi opisała dotychczasowy tok postępowania w sprawie oraz wskazała, że organ pozostaje w bezczynności w prowadzeniu postępowania. Pomimo toczącego się od ponad 70 lat postępowania sprawa do dnia dzisiejszego nie została zakończona. W konsekwencji skarżąca wniosła o: 1) wyznaczenie Prezydentowi miesięcznego terminu do wydania decyzji rozstrzygającej wniosek o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego; 2) przyznanie na rzecz skarżącej od organu sumy pieniężnej w kwocie [...] zł; 3) zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. Odpowiadając na skargę pismem z dnia [...] czerwca 2021 r. Prezydent wskazał, ze postępowanie odszkodowawcze zostało zawieszone postanowieniem z dnia [...] września 2014 r. do czasu ustalenia następstwa prawnego po G.L. – byłym właścicieli opisanej na wstępie nieruchomości. Pismem z dnia [...] lipca 2021 r. skarżąca uzupełniła i sprecyzowała skargę, wskazując, że skarga obejmuje brak podjęcia zawieszonego postępowania w sprawie przyznania odszkodowania za nieruchomość warszawską położoną przy ul. [...], dawniej Plac [...], nr hip. [...] lit. [...], zawieszonego postanowieniem Prezydenta z dnia [...] września 2014 r., nr [...] pomimo złożenia przez skarżącą wniosku o podjęcie postępowania wraz z wykazaniem następstwa prawnego po G.L., tj. ustania przyczyn zawieszenia przedmiotowego postępowania. Skarżąca wniosła o: 1) wyznaczenie Prezydentowi niezwłocznego terminu podjęcia postępowania w sprawie przyznania odszkodowania za przedmiotową nieruchomość zawieszonego postanowieniem organu z dnia [...] września 2014 r., nr [...] oraz do rozpoznania sprawy dotyczącej przyznania odszkodowania za nieruchomość warszawską położoną przy ul. [...] dawniej Plac [...], nr [...] lit. [...]; 2) stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) wymierzenie organowi grzywny w wysokości [...] zł; 4) przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej do wysokości [...] zł; 5) zasądzenie od Prezydenta na rzecz skarżącej kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm prawem przypisanych. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że postępowanie z wniosku G.L. z dnia [...] lipca 2011 r. o przyznanie odszkodowania za przedmiotową nieruchomość zostało zawieszone postanowieniem Prezydenta z dnia [...] września 2014 r. do czasu ustalenia następstwa prawnego po byłym właścicielu nieruchomości G.L.. Pismem z dnia [...] marca 2021 r. skarżąca, będą jedyną spadkobierczynią po G.L., zgłosiła się do udziału w niniejszym postępowaniu, przedstawiając stosowny dokument spadkobrania. Tym samym zdaniem skarżącej wniosła ona o podjęcie zawieszonego postępowania, bowiem wykazała, iż następstwo prawne po G.L. zostało ustalone postanowieniem Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] listopada 2015 r., sygn. akt [...] i skarżąca jest jedynym następcą prawnym po zmarłym, a zatem wstąpiła do niniejszego postępowania odszkodowawczego. Tym samym, w ocenie skarżącej, organ powinien niezwłocznie podjąć zawieszone postępowanie. Zdaniem skarżącej Prezydent pozostaje w rażącej bezczynności w podjęciu zawieszonego postępowania. Od momentu zgłoszenia się skarżącej do postępowania odszkodowawczego minęły prawie 4 miesiące, zatem dwukrotnie zostały przekroczone maksymalne terminy przewidziane w kpa do rozpatrzenia sprawy szczególnie zawiłej, a ta takiego charakteru nie ma. Z akt sprawy wynika, że Prezydent postanowieniem z dnia [...] września 2014 r., nr [...], zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...] (d. [...]) do czasu ustalenia następstwa prawnego po G.L. – byłym właścicieli nieruchomości. Wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2016 r. (wpływ do organu [...] sierpnia 2016 r.) J. L. i P. L. wystąpili o podjęcie zawieszonego postępowania, wskazując na ustanie przyczyny jego zawieszenia i przekazując dokument spadkobrania po G.L. przez skarżącą. Następnie w dniu [...] października 2020 r. wpłynęły do organu, zwrócone przez Sąd Okręgowy w [...] ,wypożyczone akta administracyjne dotyczące przedmiotowej nieruchomości. Pismem z dnia [...] stycznia 2021 r. skarżąca wystąpiła do organu z wnioskiem o dopuszczenie do udziału w sprawie w charakterze strony, udzielenie informacji o stanie sprawy oraz wydanie decyzji, wskazując na ustanie przyczyny zawieszenia postępowania. W dniu [...] stycznia 2021 r. skarżąca wystąpiła z ponagleniem na bezczynność Prezydenta w rozpoznaniu, a pismem z dnia [...] marca 2021 r. ponownie zgłosiła swój udział w sprawie jako następca prawny G.L., przekładając stosowne postanowienie spadkowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej powoływana jako ppsa) sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Taka sytuacja zaistniała w rozpatrywanej sprawie. Skargę na bezczynność organu administracji dopuszczają przepisy ppsa. Art. 3 § 2 pkt 8 tej ustawy stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, które powinno być zakończone decyzją administracyjną. Skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 ppsa). Z akt sprawy wynika, iż skarżąca wyczerpała wymóg ustawowy warunkujący wniesienie przedmiotowej skargi, wnosząc uprzednio środek przewidziany w art. 37 kpa. Należy wskazać, że pojęcie bezczynności organu do czasu nowelizacji kpa, która weszła w życie 1 czerwca 2017 r., nie było zdefiniowane ustawowo. Pojęcie to w orzecznictwie sądowym ograniczone zostało przede wszystkim do niewydania w terminie decyzji administracyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 lipca 2012 r. II OSK 1031/12). Przy czym zgodnie z obecnym brzmieniem art. 37 § 1 pkt 1 kpa bezczynność organu ma miejsce jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1. Stosownie do art. 35 § 1 kpa organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone na podstawie dowodów przedstawionych przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub faktów i dowodów powszechnie znanych albo znanych z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2 kpa). Natomiast zgodnie z art. 35 § 3 kpa załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Powyższe oznacza, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ ten, pomimo istniejącego obowiązku nie załatwia w określonej prawem formie i w określonym prawem czasie sprawy, co do której obowiązujące regulacje czynią go właściwym. Celem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności (por. wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2013 r. sygn. akt I OSK 2114/13). Bezczynność ma miejsce zarówno wtedy, gdy w określonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, jak i również gdy prowadził postępowanie, ale mimo ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem stosownego aktu. Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana okolicznościami zawinionymi przez organ. Okoliczności jakie spowodowały zwłokę organu oraz jego działania bądź zaniechania w toku rozpoznania sprawy mają natomiast znaczenie przy ocenie, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była ona rażąca w rozumieniu art. 149 § 1a ppsa. W myśl art. 36 § 1 kpa o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie określonym w art. 35 kpa, organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 kpa). Instytucja skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ ma na celu doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie, kontrola Sądu ma na celu sprawdzenie, czy istotnie organ administracji publicznej pozostawał w stanie bezczynności lub prowadził postępowanie w sposób przewlekły. Oceniając powyższe okoliczności, Sąd bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie orzekania. Niezałatwienie sprawy w terminie narusza zasadę sformułowaną w art. 6 kpa, zgodnie z którą organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Odnosi się to również do przestrzegania terminów wyznaczonych do załatwiania spraw (art. 35 kpa). Przy czym pozostaje w bezpośrednim związku z ogólnymi zasadami prawa administracyjnego, w tym zasadą praworządności - art. 7 kpa oraz zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów - art. 8 kpa. Poza sporem jest, że Prezydent nie podjął postępowania zawieszonego postanowieniem z dnia [...] września 2014 r., nr [...] r. i nadal pozostaje w zwłoce w rozpoznaniu wniosku o jego podjęcie. Z tego względu Sąd zobowiązał Prezydenta do rozpoznania powołanego wniosku w terminie jednego miesiąca od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. W ocenie Sądu, termin ten jest wystarczający do załatwienia sprawy. Oceniając przesłanki wynikające z art. 149 § 1a ppsa, Sąd doszedł do przekonania, że bezczynność organu w rozpoznaniu sprawy miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (wyrok NSA z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13). Taka sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie. Z nadesłanych do Sądu akt sprawy wynika bowiem, że Prezydent procedował opieszale, niesprawnie i nieskutecznie, co w sposób nieuzasadniony przedłużyło termin załatwienia sprawy. W szczególności na uwagę zasługuje okoliczność, że od dnia [...] sierpnia 2016 r. organ powziął wiadomość o spadkobierczyni po G.L., którą na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] listopada 2015 r., sygn. akt [...], jest skarżąca. Odpisy tego postanowienia spadkowego i monity stron postępowania w sprawie ustania przyczyny zawieszenia niniejszego postępowania organ otrzymywał systematycznie przez ostatnie lata a mimo tego odniósł się do tych informacji i nie rozpoznał wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania. Opisane działanie organu godzi niewątpliwie w zasadę szybkości postępowania (art. 12 kpa), co z kolei prowadzić musi do podważenia zaufania uczestników tego postępowania do organów władzy publicznej (art. 8 kpa). Tymczasem, stanie na straży praworządności wymaga od organu prowadzenia postępowania w taki sposób, aby nie było wątpliwości, że podejmuje on wszelkie niezbędne działania zmierzające do załatwienia sprawy. Słusznie bowiem podnosi się w orzecznictwie i doktrynie, że organ winien tak procedować, by zapewnić prawo stron do sprawnego załatwienia sprawy. Z tych względów, w ocenie Sądu, zaistniała w sprawie bezczynność Prezydenta nosi cechy rażącego naruszenia prawa, tj. art. 7, 8, 9, 12 i 35 kpa. Jednocześnie Sąd uwzględnił w sprawie okoliczność okresowego zawieszenia terminów procesowych spowodowanych przez COVID-19. Sąd oddalił wniosek skarżącej o przyznanie od organu na jej rzecz sumy pieniężnej oraz o wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 ppsa, bowiem zastosowanie tych instytucji mogą uzasadniać tylko szczególne okoliczności sprawy, tj. wyjątkowo rażący charakter zwłoki w jej rozpoznaniu, jak też obawa, że bez zastosowania tych środków orzeczenie organu nie zostanie wydane. W niniejszej sprawie taka sytuacja nie wystąpiła. Jednocześnie zauważyć należy, że przyznanie sumy pieniężnej lub grzywny nie jest obligatoryjne. Z treści powołanego przepisu wyraźnie wynika bowiem, że ustawodawca Sądowi pozostawił ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na konieczność zrekompensowania tego faktu strony skarżącej. Również treść skargi, zawierającej wniosek o przyznanie sumy pieniężnej i wymierzenie organowi grzywny, nie uzasadnia takiego żądania. Skarżąca nie przedstawiła ani nie powołała okoliczności, które mogłyby wskazywać na zasadność kompensaty i wymierzenia organowi grzywny. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1a ppsa orzekł jak w punkcie 1 i 2 wyroku. Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 3 wyroku Sąd wydał na podstawie art. 151 w związku z art. 149 § 2 ppsa. O kosztach orzeczono na podstawie art. 205 § 2 w zw. z art. 200 ppsa. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 4 w związku z art. 120 ppsa.