I SAB/Wa 142/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Joanna Skiba Sędziowie: Sędzia WSA Magdalena Durzyńska (spr.) Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz Protokolant referent Joanna Kicińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi R. K. na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o ustalenie odszkodowania za nieruchomość warszawską 1. zobowiązuje Prezydenta [...] do rozpatrzenia wniosku z dnia 14 lutego 2014 r. o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy ulicy [...] (obecnie [...]) - w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. w pozostałym zakresie oddala skargę; 4. zasądza od Prezydenta [...] na rzecz R. K. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. R. K. (dalej jako: skarżąca) pismem z dnia 14 lutego 2014 r. zwróciła się do Prezydenta [...] o ustalenie, w trybie art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 1774, ze zm.), odszkodowania za część nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] oznaczonej jako "[...]" dz. nr [...]. Nieruchomość ta znajduje się na terenie objętym działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) i na podstawie art. 1 tego dekretu przeszła na własność Gminy [...], a następnie na mocy art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. Nr 14, poz. 130 ze zm.) na własność Skarbu Państwa. Z akt administracyjnych wynika, że skarżąca R. K. w dniu 01.08.2014r., złożyła w trybie art. 37 kpa zażalenie do [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...] nie załatwienie sprawy w terminie określonym w Kodeksie postępowania administracyjnego. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...].11.2014 r. nr [...] po rozpatrzeniu zażalenia na nie załatwienie przez Prezydenta Miasta [...] sprawy odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...] - wniesione zażalenie uznał za nieuzasadnione. Pismem z dnia 17.02.2016 r. pełnomocnik strony skarżącej został poinformowany o przyczynach niedotrzymania terminu określonego w art. 35 kodeksu postępowania administracyjnego oraz że termin zakończenia postępowania jest przewidywany na 30.06.2016 r. Sąd ustalił, że skarżąca kolejnym zażaleniem z 11 września 2015r. kwestionowała bezczynność organu przed organem nadzoru, jednak Wojewoda [...] stosownym pismem wskazał, ze w przedmiotowej sprawie zapadło już rozstrzygnięcie w dniu [...].11.2014 r. nr [...]. Pismem z dnia 16 stycznia 2016 r. skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania jej wniosku o ustalenie odszkodowania za opisaną na wstępie nieruchomość, zarzucając organowi naruszenie prawa poprzez przekroczenie terminów rozpoznania sprawy określonych przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Wniosła o zobowiązanie organu administracji do załatwienia sprawy w terminie 14 dni, o wymierzenie organowi grzywny a także o ukaranie dyscyplinarne pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie i o zasądzenie kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że Prezydent [...] kilkakrotnie wyznaczał kolejne terminy na wydanie rozstrzygnięcia w sprawie jednak do dnia złożenia skargi, sprawa nie została rozstrzygnięta. W odpowiedzi na skargę Prezydent [...] wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skargę na bezczynność organu administracji dopuszczają przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 – dalej "ppsa"). Art. 3 § 2 pkt 8 tej ustawy stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, które powinno być zakończone decyzją administracyjną. Skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 ppsa). Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, jak np. zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 ppsa). Takie sformułowanie przepisu art. 52 ppsa stawia zażalenie (wezwanie do usunięcia naruszenia prawa) na równi z takimi środkami zaskarżenia jak odwołanie i wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zgodnie z art. 37 § 1 kpa na niezałatwienie sprawy w terminie lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Wniesienie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania lub niezałatwienie sprawy w terminie jest dopuszczalne wówczas, gdy strona wyczerpała tryb przewidziany w art. 37 § 1 kpa. Uprzednie złożenie przez skarżącą zażalenia do Wojewody [...] wyczerpuje wymogi ustawowe warunkujące wniesienie przedmiotowej skargi. Trzeba wskazać, że pojęcia "bezczynność" jak i "przewlekłość" nie zostały zdefiniowane ustawowo. Obecnie pojęcie bezczynności ograniczyć należy przede wszystkim do niewydania w terminie decyzji administracyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 lipca 2012 r. II OSK 1031/12). Przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy natomiast rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny przez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. Z. Kmieciak, Przewlekłość postępowania administracyjnego, Państwo i Prawo 2011/6 str. 33; M. Miłosz, Bezczynność organu administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2011, str. 289-290; A. Kabat, B. Dauter, B. Gruszczyński, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2013, str. 51, a także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 listopada 2013 r. I OSK 2704/13 niepubl.). Stosownie do art. 35 § 1 kpa organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone na podstawie dowodów przedstawionych przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub faktów i dowodów powszechnie znanych albo znanych z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2 kpa). Natomiast zgodnie z art. 35 § 3 kpa załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ ten, pomimo istniejącego obowiązku nie załatwia w określonej prawem formie i w określonym prawem czasie sprawy, co do której obowiązujące regulacje czynią go właściwym. Celem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności (por. wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2013 r. sygn. akt I OSK 2114/13). Bezczynność ma miejsce zarówno wówczas, gdy w określonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, jak i wtedy gdy prowadził postępowanie, ale mimo ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem stosownego aktu. Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana okolicznościami zawinionymi przez organ. Okoliczności jakie spowodowały zwłokę organu oraz jego działania bądź zaniechania w toku rozpoznania sprawy mają natomiast znaczenie przy ocenie, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była ona rażąca w rozumieniu art. 149 § 1 zd. drugie ppsa. Trzeba przy tym podkreślić, że niezałatwienie sprawy w terminie narusza zasadę sformułowaną w art. 6 kpa, zgodnie z którą organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Odnosi się to również do ścisłego przestrzegania terminów wyznaczonych do załatwiania spraw (art. 35 kpa). Niewątpliwie też, obowiązek załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki zawarty w art. 35 § 1 kpa, czy gdy chodzi o sprawy skomplikowane - w art. 35 § 3 kpa, pozostaje w bezpośrednim związku z ogólnymi zasadami prawa administracyjnego, w tym zasadą praworządności - art. 7 kpa oraz zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów - art. 8 kpa. W rozpoznawanej sprawie, jak wynika z akt sprawy, pomimo upływu ponad dwóch lat, wniosek skarżącej z dnia 14 lutego 2014 r. o ustalenie odszkodowania za przedmiotową nieruchomość położoną przy ul. [...] w [...] nie został dotychczas rozpoznany. Taki stan rzeczy prowadzi do wniosku, iż organ istotnie dopuścił się bezczynności. Stosownie do treści art. 149 § 1 ppsa, Sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a ppsa). Na podstawie ww przepisów Sąd zobowiązał organ do rozstrzygnięcia wniosku o odszkodowanie w terminie 2 miesięcy od dnia zwrotu akt wraz z odpisem prawomocnego wyroku. Termin ten w ocenie Sądu, jest wystarczający do załatwienia sprawy, odpowiada ponadto terminom przewidzianym w kodeksie postępowania administracyjnego. Jednocześnie biorąc pod uwagę datę złożenia przedmiotowego wniosku (luty 2014 r.) a także okoliczność braku stosownych działań organu administracji pomimo składanych zażaleń do Wojewody [...] Sąd stwierdził, że bezczynność miała charakter rażącego naruszenia prawa, gdyż organ nie podejmował koniecznych w toku postępowania czynności w celu rozpatrzenia wniosku pomimo zebrania w aktach administracyjnych dokumentów - związanych choćby w postępowaniem dekretowym i ustalaniem prawa do własności czasowej gruntu. Jednocześnie na tym etapie postępowania Sąd nie uznał za zasadne wymierzenie organowi grzywny czy uwzględnienie pozostałych wniosków skargi. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 i § 1a ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w pkt 1 i 2 sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 i 2 powołanej oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800).