I SAB/Wa 143/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Marciniak Sędziowie WSA Magdalena Durzyńska (spr.) WSA Przemysław Żmich Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 września 2016 r. sprawy ze skargi B. I., w miejsce której wstąpił D. I. na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o przyznanie odszkodowania 1. zobowiązuje Prezydenta [...] do rozpoznania wniosku z dnia 14 sierpnia 1990 r., o odszkodowanie za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...] (obecnie ul. [...]) - w terminie trzech miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność Prezydenta [...] w rozpoznaniu wniosku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Prezydenta [...] na rzecz D. I. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. B. I., w miejsce której wstąpił jej syn D. I. na podstawie aktu poświadczenia dziedziczenia z dnia [...] lipca 2016 r., za numerem Rep. A [...], (dalej jako: skarżąca) pismem z dnia 12 stycznia 2016 r. działając na podstawie art. 3 § 2 pkt 8, art. 50 § 1, art. 52 § 2, art. 54 § 1 oraz art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718, dalej jako: ppsa) zaskarżyła bezczynność Prezydenta [...] w sprawie dotyczącej ustalenia odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...], oznaczoną nr hip. "[...] Nr hip. [...], rej. hp. [...], zarzucając ww. organowi naruszenie przepisu art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i art. 36 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, dalej jako: kpa), poprzez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy oraz niezastosowanie się do postanowienia Wojewody [...] wyznaczającego dodatkowy termin na podjęcie stosownego rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu skargi wskazano, że wnioskiem z dnia 10 sierpnia 1990 r. skarżąca jako spadkobierczyni po rodzicach wystąpiła z wnioskiem o wypłatę należnego odszkodowania. Jednak organy przez 26 lat nie były w stanie wydać stosownej decyzji, a całe postępowanie sprowadzało się do wzajemnego przesyłanie akt i pism dotyczących uzupełnienia materiału dowodowego. Skarżąca wskazała także, że wobec wieloletniej opieszałości organów i braku rozstrzygnięcia w dniu 10 lutego 2015 r. skarżąca wystąpiła do organu prowadzącego postępowanie z wnioskiem o udzielenie wyjaśnień. Skarżąca zauważyła również, że organ od 26 lat dysponuje materiałem dowodowym pozwalającym na wydanie decyzji, a zatem niezrozumiałe jest dalsze przedłużanie procedury, stosowanie kolejnych pism wyznaczających dodatkowe terminy załatwienia sprawy, których organ i tak nie dotrzymuje. Co więcej, organ nie stosuje się także do postanowień Wojewody [...], którymi wyznaczane były terminy na wydanie rozstrzygnięcia. W rezultacie skarżąca wniosła o zobowiązanie Prezydenta [...] do wydania decyzji w terminie 14 dni od daty doręczenia akt sprawy organowi oraz zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że przedmiotowa nieruchomość została objęta działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) i na mocy art. 1 tego dekretu przeszła na własność gminy [...], a następnie na podstawie art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy Państwowej (Dz. U. z 1950 r. Nr 14, poz. 130), stała się własnością Skarbu Państwa. Organ przyznał, że przed Prezydentem [...] prowadzone jest postępowanie administracyjne o przyznanie odszkodowania za przedmiotową nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...], zgodnie art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 1774, ze zm., dalej jako: ugn). Wyjaśnił także, że w toku prowadzonego postępowania podjęto szereg czynności zmierzających do zgromadzenia pełnego materiału dowodowego niezbędnego do wydania prawidłowej decyzji merytorycznej. Organ podał również, że Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...] po rozpatrzeniu zażalenia uznał je za nieuzasadnione. Z kolei postanowieniem z [...] listopada 2015 r., nr [...] Wojewoda [...] po rozpatrzeniu ponownego zażalenia uznał je za uzasadnione i wyznaczył dodatkowy termin załatwienia sprawy tj dwa miesiące od dnia otrzymania ww postanowienia. Ponadto organ wskazał, że pismem z dnia 19 lutego 2016 r. pełnomocnik strony został poinformowany o przyczynach niedotrzymania terminu określonego w art. 35 kpa oraz że przewidywany termin zakończenia postępowania to 30 czerwca 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skargę na bezczynność organu administracji dopuszczają przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Art. 3 § 2 pkt 8 tej ustawy stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, które powinno być zakończone decyzją administracyjną. Skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 ppsa). Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, jak np. zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 ppsa). Takie sformułowanie przepisu art. 52 ppsa stawia zażalenie (wezwanie do usunięcia naruszenia prawa) na równi z takimi środkami zaskarżenia jak odwołanie i wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zgodnie z art. 37 § 1 kpa na niezałatwienie sprawy w terminie lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Wniesienie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania lub niezałatwienie sprawy w terminie jest dopuszczalne wówczas, gdy strona wyczerpała tryb przewidziany w art. 37 § 1 kpa. Uprzednie złożenie przez skarżącą zażalenia do wojewody wyczerpuje wymogi ustawowe warunkujące wniesienie przedmiotowej skargi. Trzeba wskazać, że pojęcia "bezczynność" jak i "przewlekłość" nie zostały zdefiniowane ustawowo. Obecnie pojęcie bezczynności ograniczyć należy przede wszystkim do niewydania w terminie decyzji administracyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 lipca 2012 r. II OSK 1031/12). Przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy natomiast rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny przez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. Z. Kmieciak, Przewlekłość postępowania administracyjnego, Państwo i Prawo 2011/6 str. 33; M. Miłosz, Bezczynność organu administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2011, str. 289-290; A. Kabat, B. Dauter, B. Gruszczyński, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2013, str. 51, a także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 listopada 2013 r. I OSK 2704/13 niepubl.). Stosownie do art. 35 § 1 kpa organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone na podstawie dowodów przedstawionych przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub faktów i dowodów powszechnie znanych albo znanych z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2 kpa). Natomiast zgodnie z art. 35 § 3 kpa załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ ten, pomimo istniejącego obowiązku nie załatwia w określonej prawem formie i w określonym prawem czasie sprawy, co do której obowiązujące regulacje czynią go właściwym. Celem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności (por. wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2013 r. sygn. akt I OSK 2114/13). Bezczynność ma miejsce zarówno wówczas, gdy w określonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, jak i wtedy gdy prowadził postępowanie, ale mimo ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem stosownego aktu. Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana okolicznościami zawinionymi przez organ. Okoliczności jakie spowodowały zwłokę organu oraz jego działania bądź zaniechania w toku rozpoznania sprawy mają natomiast znaczenie przy ocenie, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była ona rażąca w rozumieniu art. 149 § 1a ppsa. Orzekając o bezczynności organu trzeba zwrócić uwagę, że niezałatwienie sprawy w terminie narusza zasadę sformułowaną w art. 6 kpa, zgodnie z którą organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Odnosi się to również do ścisłego przestrzegania terminów wyznaczonych do załatwiania spraw (art. 35 kpa). Niewątpliwie też, obowiązek załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki zawarty w art. 35 § 1 kpa, czy gdy chodzi o sprawy skomplikowane - w art. 35 § 3 kpa, pozostaje w bezpośrednim związku z ogólnymi zasadami prawa administracyjnego, w tym zasadą praworządności - art. 7 kpa oraz zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów - art. 8 kpa. W rozpoznawanej sprawie, jak wynika z akt sprawy, wniosek z dnia 14 sierpnia 1990 r. B. I. o odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość nie został dotychczas rozpoznany. Taki stan rzeczy prowadzi do wniosku, iż organ istotnie dopuścił się bezczynności. Zgodnie z art. 149 § 1 ppsa Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Na podstawie tego przepisu Sąd zobowiązał organ do rozstrzygnięcia wniosku o odszkodowanie w terminie 3 miesięcy od dnia zwrotu akt wraz z odpisem prawomocnego wyroku. Termin ten w ocenie Sądu, jest wystarczający do załatwienia sprawy, odpowiada ponadto terminom przewidzianym w kodeksie postępowania administracyjnego. Jednocześnie biorąc pod uwagę datę złożenia przedmiotowego wniosku (sierpień 1990 r.) pomimo historycznego i skomplikowanego charakteru sprawy, Sąd stwierdził, że bezczynność organu miała charakter rażącego naruszenia prawa. O rażącym naruszeniu prawa można bowiem mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (wyrok NSA z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13). Taka sytuacja miała miejsce w niniejsze sprawie. Z analizy akt sprawy wynika, że dopiero po blisko siedmiu latach od daty złożenia wniosku o odszkodowanie Dyrektor Zarządu Dzielnicy [...] pismem z dnia 2 kwietnia 1997 r. wystąpił do Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] o spowodowanie zwrotu oryginałów akt własnościowych i lokalizacyjnych nieruchomości położonych na obszarze Dzielnicy [...] w Gminie [...]. Pismem z dnia 1 lipca 1998 r. ponownie wezwano Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] do zwrotu akt. Odpowiedź na powyższe pisma udzielona została pismem z dnia 26 sierpnia 1998 r. Kolejnym pismem z 6 października 1998 r. Urząd Dzielnicy [...] Gminy [...] Wydział Geodezji i Nieruchomości zwrócił się do Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] o wyjaśnienie, czy zostały wydane decyzje o ustaleniu lub odmowie ustalenia odszkodowania za nieruchomości i o przekazanie kserokopii tych rozstrzygnięć. W okresie od listopada 1998 r. do marca 2015 r. organ nie podjął żadnej merytorycznej czynności. Organ pismami z dnia 16 marca 2015 r. wystąpił do Delegatury Biura Gospodarki Nieruchomościami Urzędu Miasta [...] w Dzielnicy [...] o przesłanie akt własnościowych przedmiotowej nieruchomości oraz do Biura Geodezji i Katastru Urzędu [...] o przesłanie kserokopii mapy z zaznaczonymi graniami hipotetycznymi nieruchomości o granicami aktualnych działek i wydruk z rejestru gruntów. Następnie kolejnymi pismami z dnia 23 kwietnia 2015 r. organ zwrócił się od Wydziału Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy [...] o przesłanie kserokopii dokumentów dotyczących realizacji inwestycji na przedmiotowej nieruchomości oraz do Delegatury Biura Administracji i Spraw Obywatelskich w Dzielnicy [...] o udzielenie informacji od jakiej daty w budynku przy ul. [...] meldowani byli pierwsi lokatorzy. Ponadto pismem z dnia 23 kwietnia 2015 r. poinformowano pełnomocnika strony o podjętych czynnościach, przyczynach nie dotrzymania terminu określonego w art. 35 kpa i określono termin zakończenia postępowania na dzień 31 sierpnia 2015 r. Termin ten jednak nie został dochowany. Następnie po wniesieniu przez skarżącą zażalenia z dnia 7 września 2015 r. organ pismem z dnia 14 października 2015 r. poinformował, że przewidywany termin zakończenia postępowania to 31 stycznia 2016 r. Po rozpatrzeniu ww. zażalenia Wojewoda [...] postanowieniem z [...] listopada 2015 r., nr [...] uznał je za uzasadnione i wyznaczył dodatkowy termin załatwienia sprawy wynoszący dwa miesiące od dnia doręczenia postanowienia. Już po wniesieniu powołanej na wstępie skargi organ kolejnym pismem z dnia 19 lutego 2016 r. poinformował, że przewidywany termin wydania decyzji merytorycznej to 30 czerwca 2016 r. Te dodatkowe terminy również nie zostały dotrzymane. Podkreślenia wymaga, że do dnia rozpoznania skargi mimo upływu dwudziestu sześciu lat od złożenia wniosku o ustalenie odszkodowania organ wciąż nie wydał decyzji merytorycznej. Jednocześnie analiza powyższych czynności Prezydenta [...] pokazuje, że organ przez dwadzieścia pięć lat prowadzenia postępowania nie podejmował jakichkolwiek czynności merytorycznych, ograniczając się jedynie w latach dziewięćdziesiątych XX w. do wymiany korespondencji dotyczącej nadesłania akt sprawy. Dopiero w marcu 2015 r. podjął pierwsze czynności mające na celu zgromadzenie materiału dowodowego. Takie postępowanie organu stoi w oczywistej i rażącej sprzeczności z zasadą szybkości postępowania nakazującej organom administracji działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (art. 12 kpa), jak również wyjątkowo rażąco narusza przepisy procedury administracyjnej określające terminy załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym (art. 35 § 1-3). Ponadto wskazać należy, że organ nie dotrzymywał wyznaczonych przez samego siebie oraz przez Wojewodę [...] dodatkowych terminów zakończenia postępowania, co w ocenie Sądu rażąco narusza określoną w art. 8 kpa zasadę zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej. Z powyższych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 i § 1a ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w pkt 1 i 2 sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 i 2 powołanej ustawy oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804).