I SAB/Wa 145/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Lenart Sędziowie: WSA Joanna Skiba WSA Przemysław Żmich (spr.) po rozpoznaniu w dniu 14 lutego 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. C. na bezczynność Ministra Inwestycji i Rozwoju w przedmiocie rozpatrzenia odwołania 1. stwierdza, że Minister Rozwoju dopuścił się bezczynności w przedmiocie rozpoznania odwołania od decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 2018 r., która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 2. umarza postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania Ministra Rozwoju do rozpatrzenia odwołania, o którym mowa w pkt 1; 3. w pozostałym zakresie oddala skargę; 4. zasądza od Ministra Rozwoju na rzecz skarżącej A. C. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W piśmie z [...] listopada 2018 r. M.C. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Inwestycji i Rozwoju polegającą na nierozpatrzeniu odwołania od decyzji Wojewody [...] nr [...] z [...] czerwca 2018 r. o ustaleniu odszkodowania za udział w [...] części w prawie własności nieruchomości położonej w [...] w Dzielnicy [...], oznaczonej jako działka nr [...] z obrębu [...]. M.C. w skardze wniósł o: 1) stwierdzenie bezczynności Ministra Inwestycji i Rozwoju w postępowaniu odwoławczym z odwołania od decyzji Wojewody [...] z [...] czerwca 2018 r. zarzucając zwłaszcza naruszenie art. 35 § 1-3, art.12 § 1 i 2, a także art. 36 § 1 i 2 kpa, w brzmieniu sprzed [...] czerwca 2017, 2) zobowiązanie organu do załatwienia sprawy, 3) stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 4) przyznanie od organu na rzecz skarżącego 2.000 zł tytułem sumy pieniężnej wskazanej w art. 149 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, 5) zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu podał, że odwołanie od wskazanej decyzji Wojewody [...] zostało przesłane do Ministra Inwestycji i Rozwoju [...] czerwca 2018 r. i nie zostało do dnia wniesienia skargi rozpatrzone. [...] listopada 2018 r. skarżący złożył do Ministra Inwestycji i Rozwoju zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie. W odpowiedzi na skargę Minister Inwestycji i Rozwoju wniósł o jej oddalenie podając, że decyzją z [...] grudnia 2018 r. nr [...] uchylił w całości decyzję Wojewody [...] z [...] czerwca 2018 r. Wskazał, że z uwagi na rozbudowany i wielowątkowy charakter sprawy, rozliczną ilość akt oraz szczegółową analizę materiału dowodowego nie było możliwe zakończenie postępowania w terminie określonym w art. 35 kpa. Zauważył, że sprawy rozstrzygane są przez organ (co do zasady) według kolejności wpływu, a przy ograniczonych zasobach kadrowych przyspieszenie w sposób radykalny rozpatrzenia jednej ze spraw nieuchronnie prowadzi do opóźnienia pozostałych. Wskazał, że po wniesieniu przez skarżącego zażalenia niezwłocznie podjął czynności zmierzające do zakończenia postępowania, co uczynił decyzją z [...] grudnia 2018 r. Mając na uwadze wskazany powyżej tryb rozpoznawania wpływających spraw w organie (według kolejności wpływu), a także fakt, że sprawa została już rozpoznana stosownym rozstrzygnięciem, uznał, że nie można zarzucić mu rażącego naruszenia prawa. Ponadto, w ocenie Ministra, brak jest podstaw do wymierzania organowi sankcji finansowych na podstawie art. 149 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Te dodatkowe środki mogą być stosowane w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu, to jest wówczas, gdy brak jest okoliczności, które ten stan rzeczy mogłyby tłumaczyć, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez nałożenia tych sankcji (bądź jednej z nich) organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z kpa i nie załatwi sprawy. W związku ze śmiercią skarżącego M.C. w toku postępowania sądowego do sprawy wstąpiła A.C. jako jego następca prawny, popierając skargę (pismo A.C. z [...] października 2019 r.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Z bezczynnością organu administracji publicznej, o jakiej mowa art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) – dalej zwanej "ppsa" można mówić gdy organ w ustawowym terminie nie podjął żadnych czynności w sprawie lub postępowanie takie wprawdzie prowadził, ale nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu lub nie podjął też stosownej czynności. Stosownie do art. 35 § 3 kpa załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Do tych terminów nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa na dokonanie określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 kpa). Biorąc pod uwagę ustalony stan faktyczny należy stwierdzić, że od chwili wpływu odwołania do organu ([...] lipca 2018 r.) do dnia jego rozpatrzenia ([...] grudnia 2018 r.) Minister nie podejmował żadnych czynności zmierzających do jego rozpoznania. Nie informował także strony o przyczynach nierozpatrzenia odwołania w terminie, nie wskazał terminu jego rozpatrzenia. Zasadne zatem było stwierdzenie, że Minister pozostawał w bezczynności, ponieważ nie rozpoznał w terminie określonym w art. 35 § 3 kpa złożonego odwołania. Zostało ono rozpatrzone po upływie ponad 4 miesięcy od dnia wpływu do organu II instancji. Brak jest przy tym okoliczności do przyjęcia, że w sprawie występowały przesłanki z art. 35 § 5 kpa, które usprawiedliwiałyby opieszałość Ministra. Takie postępowanie narusza również zasadę szybkości postępowania wyrażoną w art. 12 kpa oraz podważa wyrażoną w art. 8 kpa zasadę prowadzenia postępowania administracyjnego w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów Państwa. Należy mieć przy tym na uwadze, że uwzględniając skargę na bezczynność, sąd administracyjny zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, jednocześnie stwierdza, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1a ppsa). Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 ppsa (art. 149 § 2 ppsa). Z art.149 Ppsa wynika, że wydanie przez organ decyzji lub innego aktu przed rozpatrzeniem przez Sąd skargi na bezczynność wyłącza możliwość jej uwzględnienia, nawet wówczas, gdy decyzja podjęta została z naruszeniem ustawowego terminu przewidzianego do jej wydania. W takiej sytuacji postępowanie sądowoadministracyjne w sprawie bezczynności staje się bezprzedmiotowe, co musi prowadzić do jego umorzenia w zakresie dotyczącym ewentualnego nałożenia na organ obowiązków, mających prowadzić do zniesienia stanu bezczynności. W niniejszej sprawie Minister po wniesieniu skargi na bezczynność, a przed wydaniem przez Sąd wyroku, rozpatrzył odwołanie od decyzji Wojewody [...] z [...] czerwca 2018 r., co obligowało Sąd, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ppsa, do umorzenia postępowania w przedmiocie zobowiązania organu do rozpatrzenia odwołania. Dlatego Sąd orzekł jak w pkt 2 sentencji. Sąd uznał, że stwierdzona bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Pojęcie "rażącego naruszenia prawa" nie zostało zdefiniowane przez ustawodawcę. Ocena, czy stwierdzone naruszenie przepisów postępowania prowadzące do bezczynności organu miało charakter rażący, musi odbywać się z uwzględnieniem okoliczności danej sprawy. Nie może budzić wątpliwości, że okolicznościami, które mają wpływ na powyższą ocenę, jest po pierwsze czas trwania postępowania, po wtóre zaś takie przesłanki jak: stopień skomplikowania sprawy, rodzaj czynności, które musi podjąć organ administracji w celu zakończenia postępowania, podejmowane działania organu w danej sprawie i ich efektywność (por. wyrok NSA z 12 grudnia 2017 r. sygn. I OSK 871/17). Sąd miał na uwadze, że postępowanie odwoławcze trwało ponad 4 miesiące, uwzględnił stopień skomplikowania sprawy (konieczność oceny operatu szacunkowego) oraz to, że decyzja została wydana po niespełna miesiącu od wniesienia zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie. Jednocześnie Sąd nie stwierdził potrzeby przyznania od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 ppsa. Przy orzekaniu o przyznaniu na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej chodzi przede wszystkim o zrekompensowanie, przynajmniej w pewnej mierze, uszczerbku (krzywdy, straty, itd.) jakiego doznała ta strona na skutek bezczynności lub przewlekłego działania organu administracji (por. wyrok NSA z 19 grudnia 2017 r. sygn. akt I OSK 1685/17). Sąd miał na uwadze, że bezczynność w niniejszej sprawie nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, ponadto nie można przyjąć, by na skutek bezczynności Ministra skarżąca doznała uszczerbku, zwłaszcza, że w decyzji z [...] grudnia 2018 r. podał, że będzie istniała konieczność sporządzenia prawidłowego operatu szacunkowego. Wysokość ustalonego odszkodowania może zatem ulec zmianie. Jednocześnie z uwagi na to, że przedmiotem kontroli Sądu była bezczynność trwająca od chwili wpływu odwołania Sąd przy ustalaniu ewentualnej sumy pieniężnej oceniał, czy skarżąca doznała uszczerbku w związku z bezczynnością w tym okresie. Okoliczności, w których Minister dopuści się bezczynności oraz czas jej trwania, nie przemawiają za koniecznością zrekompensowania tego faktu skarżącej. Dlatego żądanie w tym zakresie podlegało oddaleniu na podstawie art. 151 ppsa(pkt 3 sentencji). O kosztach postępowania sądowego Sąd orzekł, w pkt 4 sentencji, na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265).