I OSK 871/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędzia del. WSA Jakub Zieliński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 12 grudnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. Ż. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 stycznia 2017 r. sygn. akt II SAB/Wa 53/16 w sprawie ze skargi J. Ż. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych w przedmiocie przetwarzania danych osobowych oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 25 stycznia 2017 r. sygn. akt II SAB/Wa 53/16 - po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. Ż. na przewlekłe prowadzenie przez Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych (dalej: organ lub GIODO) postępowania administracyjnego o sygn. akt: [...], które J. Ż. zainicjował wnioskiem z dnia [...] listopada 2014 r. stwierdził - że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa i umorzył postępowanie w pozostałym zakresie. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Wnioskiem z [...] listopada 2014 r. J. Ż. zainicjował prowadzone przez Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych postępowanie w przedmiocie rozpatrzenia skargi na przetwarzanie jego danych osobowych. Wniosek ten dotyczył przetwarzania danych osobowych przez: - Fundację [...] z siedzibą w K.; - Skarbiec Mennicy Polskiej S.A. z siedzibą w W.; - Stowarzyszenie [...] w Krakowie. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2014 r. organ wyłączył z akt o sygn. [...] do odrębnego postępowania sprawę przetwarzania danych osobowych skarżącego przez Stowarzyszenie i zarejestrował ją pod sygn. [...]. Postępowanie w tej sprawie zostało zakończone decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r. o sygnaturze -[...]. Natomiast postanowieniem z dnia [...] grudnia 2014 r. (znak: [...]) organ wyłączył z akt o sygn. [...] do odrębnego postępowania sprawę przetwarzania danych osobowych skarżącego przez Mennicę i zarejestrował ją pod sygn. [...], z kolei sprawę przetwarzania danych osobowych skarżącego przez Fundację pozostawił do dalszego prowadzenia pod sygnaturą akt. [...]. J. Ż. pismem z [...] grudnia 2015r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego przez Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych, domagając się stwierdzenia, że przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, co może uzasadniać wymierzenie Generalnemu Inspektorowi Ochrony Danych Osobowych grzywny. Skarżący zarzucił, iż działania organu ograniczyły się do wezwania wnioskodawcy do uiszczenia opłaty w wysokości 10,- zł (pismo z [...] stycznia 2015 r.) oraz do przesłania wnioskodawcy informacji o zebraniu materiału dowodowego (pismo z [...] lipca 2015 r.). Od tego czasu organ nie informował o podejmowanych czynnościach. Podniósł, że pomimo wysłania [...] grudnia 2015 r. wezwania do usunięcia przez GIODO naruszenia prawa (art. 37 § 1 k.p.a. organ dalej milczał. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że potraktował skargę J. Ż. z dnia [...] grudnia 2015 r., zgodnie z jej treścią, jako skargę na przewlekłe prowadzenie przez Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych postępowania administracyjnego w sprawie ochrony danych osobowych skarżącego. Sąd stwierdził ponadto, że ustalony stan faktyczny uzasadnia uwzględnienie skargi w zakresie przypisania Generalnemu Inspektorowi Ochrony Danych Osobowych przewlekłości w prowadzonym postępowaniu administracyjnym (pkt 1 zaskarżonego wyroku). Wojewódzki Sąd Administracyjny nie przypisał organowi rażącego naruszenia prawa, bowiem zdaniem Sądu nie sposób dopatrzyć się ze strony GIODO lekceważenia skarżącego czy też celowego przedłużania postępowania a sama przewlekłość nie była duża, gdyż wniosek skarżącego został rozpoznany w terminie niewiele przekraczającym dwa miesiące. Sąd wyjaśnił, że z tego też względu nie wymierzono organowi grzywny. Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie z 25 stycznia 2017 r. wniósł J. Ż. Zaskarżając wyrok WSA w Warszawie w całości, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia. Powołując podstawy kasacyjne z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., w skardze kasacyjnej zarzucono: 1. naruszenie przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe uzasadnienie wyroku, polegające na zajęciu w nim sprzecznych ze sobą stanowisk w przedmiocie zarówno stwierdzenia, jak i niestwierdzenia przewlekłości postępowania, której to niezgodności nie można usunąć poprzez interpretacji sentencji orzeczenia, co w konsekwencji powoduje, iż utrudniona jest - o ile nie niemożliwa - kontrola instancyjna orzeczenia; 2. naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 149 § 1 pkt 3 i § 2 oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zw. z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188, dalej p.u.s.a.), polegające na sprawowaniu niewłaściwej kontroli nad postępowaniem administracyjnym poprzez brak nałożenia na organ grzywny i uznanie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy skarżący nie był informowany o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie, a postępowanie GIODO przeprowadził z nieuzasadnioną zwłoką, jak również poprzez ograniczenie się przez Sąd do analizy przewlekłości od [...] grudnia 2015 r. do [...] stycznia 2016 r. i w konsekwencji uznanie, iż wniosek skarżącego został rozpatrzony w terminie niewiele przekraczającym dwa miesiące, podczas gdy stan przewlekłości procedowania GIODO winien podlegać ocenie od momentu zainicjowania przed nim postępowania to jest od [...] listopada 2014 r. do jego zakończenia to jest do dnia wydania decyzji z [...] stycznia 2016 r. a w konsekwencji poprzez ograniczenie się przez Sąd do zbadania bezczynności organu zamiast przeprowadzenia analizy przewlekłego prowadzenia postępowania; 3. naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 161 § 1 pkt 3 w zw. z art. 149 § 1 pkt 3 oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 8 p.p.s.a., w zw. z art. 1 p.u.s.a. polegające na sprawowaniu niewłaściwej kontroli nad postępowaniem administracyjnym poprzez bezpodstawne umorzenie postępowania, pomimo istnienia podstaw do stwierdzenia przewlekłego prowadzenia postępowania. W uzasadnieniu skarżący kasacyjnie przedstawił interpretację przewlekłości w prowadzeniu postępowania przez organ administracji publicznej, a także zaistnienia rażącego naruszenia prawa cechującego taką przewlekłość. Zdaniem skarżącego kasacyjnie wbrew twierdzeniom Sądu I instancji przewlekłość postępowania GIODO miała charakter rażącego naruszenia prawa, ponieważ organ ten nie dążył do koncentracji materiału dowodowego, nie przedstawił też racjonalnych przyczyn takiego działania. Ponadto zdaniem strony zasadne było nałożenie na organ grzywny. Skarżący kasacyjnie zakwestionował również przyjęty przez Sąd I instancji okres przewlekłości postępowania, wskazując, że przewlekłość postępowania miała miejsce jeszcze przed wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa (wezwanie z [...] grudnia 2015 r.). Wniosek, iż przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa jest tym bardziej trafny, że GIODO jest organem centralnym w strukturze administracji publicznej. Skarżący kasacyjnie wskazał również, że w jego ocenie nie zaistniało zdarzenie, które uzasadniałoby przyjęcie, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe, w szczególności że w jego toku odpadł przedmiot kontroli bądź też, że wydanie wyroku stało się zbędne lub niedopuszczalne. Brak uwzględnienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania nie może być traktowany jako przyczyna umorzenia postępowania, nie można też zgodzić się z konstatacją Sądu I instancji, że gdy nie ma możliwości zobowiązania organu odwoławczego do wydania w określonym terminie decyzji, to postępowanie sądowe badające aspekt jego przewlekłości stało się bezprzedmiotowe. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017r. poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny (dalej również: Sąd odwoławczy, Sąd kasacyjny), rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie polegało więc wyłącznie na badaniu zasadności zarzutów kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej. W zakresie zarzutów zawartych w pkt. 2 i 3 skargi kasacyjnej zauważyć należy, że Sąd I instancji nie naruszył art. 3 § 1 i § 2 pkt 8 p.p.s.a., albowiem nie zakwestionował stanowiska skarżącego co do dopuszczalności wniesionej przez niego skargi, nadto stwierdził że organ dopuścił się przewlekłości postępowania, o której mowa w tym przepisie. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 141 § 4 p.p.s.a. wskazać należy, że na podstawie art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Sporządzenie pisemnego uzasadnienia, następuje po rozstrzygnięciu sprawy, ma charakter sprawozdawczy - relacjonuje przebieg przeprowadzonego przed sądem administracyjnym postępowania i wskazuje jakie stanowisko zajął Sąd w sporze między stronami. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. będzie skuteczny tylko wtedy, gdy połączony zostanie z innymi uchybieniami sądu zaistniałymi na etapie rozpoznania skargi lub gdy wadliwość uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia jest tego rodzaju, że nie pozwala na kontrolę kasacyjną tego orzeczenia. W przedmiotowej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził zaistnienia żadnej ze wskazanych sytuacji. Skarżący zarzucił co prawda Sądowi I instancji inne uchybienie proceduralne, jednak również ono okazało się nieuprawnione. Niewątpliwie uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera sygnalizowaną na str. 4 skargi kasacyjnej sprzeczność w postaci stwierdzenia braku przewlekłości postępowania organu. W kontekście jednak treści części rozstrzygającej zaskarżonego wyroku, jak i pozostałej części uzasadnienia, w której Sąd I instancji jednoznacznie wypowiedział się co do stwierdzenia przewlekłości w działaniu GIODO nie ma wątpliwości, że cytowany w skardze kasacyjnej passus zawiera oczywistą omyłkę pisarską. Ponadto należy zauważyć, iż do takiego wniosku doszedł również skarżący kasacyjnie, stwierdzając, że "z toku całościowego wywodu, Skarżący zakłada jednak, iż stanowiskiem zajętym przez Sąd było stwierdzenie przewlekłości postępowania prowadzonego przez Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych, natomiast nie miało ono miejsca z rażącym naruszeniem prawa". Na marginesie należy także wspomnieć, że podobnej nieścisłości nie ustrzegł się sam skarżący kasacyjnie, wskazując w pkt. 2 skargi kasacyjnej, iż w zaskarżonym wyroku stwierdzono bezczynność organu. Takiego rozstrzygnięcia próżno jednak szukać w orzeczeniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Reasumując tę część rozważań Sąd odwoławczy uznał, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku mimo, że częściowo wadliwe – o czym będzie jeszcze mowa w dalszej części uzasadnienia - zawiera wszystkie niezbędne elementy i nie można uznać, iż nie wynika z niego, jakimi przesłankami kierował się ten Sąd wydając zaskarżone rozstrzygnięcie. Tylko brak jednego z elementów uzasadnienia, o których mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadniałby uwzględnienie, podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu. Należy bowiem zgodzić się ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym między innymi w wyroku z dnia 23 listopada 2005 r., sygn. akt I FSK 408/05 (publ. jak wyżej), że w ramach zarzutu naruszenia przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami, wynikającymi z powyższej normy prawnej. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku, ponad wszelką wątpliwość zawiera wszystkie wskazane w art. 141 § 4 p.p.s.a. obligatoryjne elementy. Przystępując do oceny zarzutu naruszenia przepisów postępowania: art. 149 § 1 pkt 3 i § 2 p.p.s.a należy zauważyć, że z przewlekłością postępowania mamy do czynienia w sytuacji, gdy organ podejmuje określone czynności procesowe, niemniej jednak nie są to czynności zmierzające bezpośrednio do końcowego załatwienia sprawy. Chodzi tu o takie działania, które nie przyczyniają się do wyjaśnienia okoliczności sprawy i wydania stosownego merytorycznego rozstrzygnięcia. Postępowanie jest nadmiernie rozciągnięte w czasie, jeżeli jest niezasadnie przedłużane niesprawnymi działaniami organu. Innymi słowy, organ działa przewlekle wówczas, gdy jego czynności są nieskuteczne. To stanowisko znajduje potwierdzenie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 sierpnia 2013 r., sygn. II OSK 549/13, gdzie stwierdzono: postępowanie prowadzone w sposób w przewlekły jest to postępowanie prowadzone w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź przy wykonywaniu czynności "pozornych", powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy. Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogłaby być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Z kolei pojęcie "rażącego naruszenia prawa" nie zostało zdefiniowane przez ustawodawcę. Powyższe prowadzi do wniosku, że ocena, czy stwierdzone naruszenie przepisów postępowania prowadzące do przewlekłości postępowania miało charakter rażący, musi odbywać się z uwzględnieniem okoliczności danej sprawy. Nie może budzić wątpliwości, że okolicznościami, które mają wpływ na powyższą ocenę, jest po pierwsze czas trwania postępowania, po wtóre zaś takie przesłanki jak: stopień skomplikowania sprawy, rodzaj czynności, które musi dokonać organ administracji w celu zakończenia postępowania, podejmowane działania organu w danej sprawie i ich efektywność. Rację ma skarżący kasacyjnie wskazując, że Sąd I instancji niezasadnie ograniczył okres stwierdzonej przewlekłości postępowania, podczas gdy opieszałość organu wystąpiła jeszcze przed wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa (wezwanie z [...] grudnia 2015 r.). Pomimo częściowo wadliwego uzasadnienia dotyczącego okresu przewlekłości postępowania organu, oceniając postępowanie prowadzone przez GIODO w niniejszej sprawie, należało podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji co do tego, że naruszenie przepisów dotyczących szybkości i efektywności postępowania, jak i prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie obywateli do organów w państwa nie miało charakteru kwalifikowanego (rażącego). Trzeba też podkreślić, że znaczna część uzasadnienia skargi kasacyjnej zawiera argumentację stanowiącą wyłącznie wsparcie dla stwierdzenia, że organ dopuścił się przewlekłości postępowania, która to przecież okoliczność nie jest w sprawie kwestionowana. Przewlekłość postępowania ma charakter rażący, jeżeli poważne opóźnienie w podejmowanych czynnościach pozbawione jest jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. np. wyroki NSA: z dnia 26 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 1078/15, z dnia 24 lipca 2015 r., sygn. akt II OSK 3237/14, z dnia 11 lutego 2015 r., sygn. akt II GSK 1164/14). W orzecznictwie sądów administracyjnych zwraca się uwagę, że stwierdzenie, iż przewlekłość postępowania (a także bezczynność) miała charakter rażącego naruszenia prawa, powinna dotyczyć przede wszystkich tych sytuacji, gdy organ rozpoznając podanie strony nie podejmuje żadnych czynności, bądź podejmuje czynności pozorne nieprzybliżające organu do załatwienia sprawy. W przedmiotowej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca. Organ zobligowany był w toku prowadzonego postępowania do przeanalizowania i ustalenia w jaki sposób dane osobowe skarżącego kasacyjnie znalazły się w posiadaniu Stowarzyszenia [...] w K. Rację miał Sąd I instancji, że stwierdzona w przedmiotowej sprawie opieszałość organu nie miała charakteru działania celowego. Analiza kierowanej do skarżącego kasacyjnie i innych podmiotów korespondencji nie wskazuje również aby opieszałość ta była wynikiem lekceważenia J. Ż. W przedmiotowej sprawie czynności organu były niewątpliwie ponad miarę rozciągnięte w czasie, nie sposób jednak przyjąć aby GIODO zlekceważył wniosek J. Ż. Ponadto podejmowane czynności nie miały charakteru czynności pozornych. Wręcz przeciwnie zmierzały one do uzyskania jednoznacznych informacji pozwalających na ustosunkowanie się do wątpliwości przedstawionych we wniosku inicjującym postępowanie i dokonania oceny w zakresie bezpieczeństwa przetwarzania danych osobowych J. Ż. Co więcej, w ostatecznym rozrachunku okazały się skuteczne i doprowadziły do załatwienia podania J. Ż. Z tych samych powodów słuszny był wniosek Sądu I instancji o braku przesłanek do wymierzenia organowi grzywny, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. Tym samym niezasadny okazał się zarzut naruszenia przepisów postępowania: art. 149 § 1 pkt 3 i § 2 P.p.s.a. Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarżący kasacyjnie mylnie przyjął, iż Sąd I instancji umorzył prowadzone przez siebie postępowanie w całości. Zarówno z części rozstrzygającej zaskarżonego wyroku, jak i jego uzasadnienia wynika jednoznacznie, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie umorzył postępowanie wyłącznie w zakresie przewidzianej w art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. możliwości zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, a to z uwagi na wydanie przez GIODO rozstrzygnięcia o umorzeniu postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny słusznie bowiem wskazał, że nie można zobowiązać organu do określonego działania, które zostało już podjęte. W pozostałym zaś zakresie Sąd I instancji stwierdził brak podstaw do orzeczenia, że przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, jak również w konsekwencji brak jest podstaw do wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd kasacyjny podkreśla, że zgodnie z przepisem art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną również jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Tym bardziej jest to zasadne gdy analiza sentencji wyroku w kontekście całokształtu argumentacji zawartej w jego uzasadnieniu prowadzi do wniosku, że nie zachodzi sprzeczność pomiędzy sentencją a uzasadnieniem wyroku. Wykładnia sentencji wyroku w kontekście jego uzasadnienia nie budzi wątpliwości co do tego, że Sąd I instancji stwierdzając wystąpienie przewlekłości nie doszukał się zarazem po stronie organu rażącego naruszenia prawa jak i podstaw do wymierzenia grzywny. Brak tym samym przesłanek do przyjęcia, że umorzenie postępowania objęło również te kwestie. Z tego powodu również zawarty w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów postępowania: art. 161 § 1 pkt 3 w zw. z art. 149 § 1 pkt. 3 p.p.s.a. okazał się niezasadny. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.