I SAB/Wa 146/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Żmich (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Boniecka - Płaczkowska Sędzia WSA Joanna Skiba po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 5 października 2018 r. sprawy ze skargi T. G. na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku nr I, zawartego w piśmie skarżącej z dnia 15 stycznia 2014 r. oddala skargę. [...] w piśmie procesowym z [...] kwietnia 2015 r. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania szeregu jej spraw wymienionych w osnowie tego pisma procesowego. WSA w Warszawie zarządzeniem z 21 maja 2015 r., wydanym pod sygn. akt I SAB/Wa 393/15, rozdzielił przedmiotowe pismo, na podstawie art. 57 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. [aktualnie Dz. U. z 2018 r. poz. 1302] – zwanej dalej "Ppsa", o czym powiadomił skarżącą, na siedem skarg na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania: - wniosku z [...] stycznia 2014 r. – sygn. akt I SAB/Wa 393/15, - wniosku z [...] stycznia 2014 r. – sygn. akt I SAB/Wa 394/15, - wniosku z [...] stycznia 2014 r. – sygn. akt I SAB/Wa 395/15, - wniosku z [...] lutego 2014 r. (L.dz. [...]) – sygn. akt I SAB/Wa 396/15, - wniosku z [...] lutego 2014 r. (L.dz. [...]) – sygn. akt I SAB/Wa 397/15, - wniosku z [...] lutego 2014 r. – sygn. akt I SAB/Wa 398/15, - wniosku z [...] lutego 2014 r. – sygn. akt I SAB/Wa 399/15. W odpowiedzi na skargę Prezydent [...], w odniesieniu do sprawy prowadzonej pod sygn. akt I SAB/Wa 395/15, podał, że [...] stycznia 2015 r. skarżąca złożyła dwa wnioski, na które Centrum Pomocy Społecznej Dzielnicy [...] udzieliło odpowiedzi w pismach z [...] stycznia 2014 r. i [...] lutego 2014 r. Z kolei [...] stycznia 2014 r. organ wydał decyzję nr [...], przyznającą stronie pomoc w formie posiłku na okres od 1 lutego 2014 r. do 28 lutego 2014 r. Wszystkie pisma zostały skutecznie doręczone [...]. Dalej organ wskazał, że skarżąca od 7 maja 2013 r. zastrzegła dla Centrum Pomocy Społecznej adres do korespondencji, nie wskazując innego adresu. Dla innych instytucji natomiast podawała adres: ul. [...]. Na podstawie przeprowadzonego [...] stycznia 2014 r. wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania skarżącej, tj. przy ul. [...], ustalono, że adresem do korespondencji jest adres miejsca zamieszkania. [...] nie odbierała jednak korespondencji kierowanej na adres miejsca zamieszkania. Korespondencja awizowana dwukrotnie zwracana jest do Centrum i gromadzona w aktach sprawy. Wobec tego organ stwierdził, że nie pozostaje w bezczynności, a skarga winna być oddalona lub odrzucona. Wyrokiem z 26 listopada 2015 r. sygn. akt I SAB/Wa 395/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z [...] stycznia 2014 r. W uzasadnieniu Sąd I instancji stwierdził, że [...] w piśmie z [...] kwietnia 2015 r. wniosła skargę na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania jej wniosku z [...] stycznia 2014 r. o przyznanie pomocy w miesiącu lutym 2014 r. WSA w Warszawie, przedstawiając motywy swojego rozstrzygnięcia, stwierdził, że z akt niniejszej sprawy wynika, iż [...] wnioskiem z [...] stycznia 2014 r. zwróciła się do Centrum Pomocy Społecznej Dzielnicy [...] o udzielenie pomocy w formie posiłku na luty 2014 r. Wniosek ten został rozpoznany postanowieniem Prezydenta [...] z [...] stycznia 2014 r. nr [...], którym organ przyznał skarżącej pomoc w formie posiłków od 7 lutego 2014 r. do 28 lutego 2014 r. przez 7 dni w tygodniu, wydawanych przez "[...]" w [...] przy ul. [...]. Z powyższego stanu faktycznego, zdaniem Sądu I instancji, wprost wynika, że organ rozpoznał wniosek skarżącej w ciągu dwóch tygodni, a zatem z zachowaniem terminu, o jakim mowa w art 35 Kpa. Biorąc to pod uwagę Sąd stwierdził, że nie sposób uznać, aby w sprawie niniejszej Prezydent [...] dopuścił się bezczynności w rozumieniu art. 149 § 1 Ppsa, skoro sprawa została rozstrzygnięta, a termin na jej załatwienie został zachowany. Wobec tego Sąd orzekł o oddaleniu skargi. W skardze kasacyjnej od wyroku WSA w Warszawie [...] reprezentowana przez pełnomocnika działającego z urzędu, zaskarżyła to orzeczenie w całości i powołując art. 174 pkt 2 Ppsa, zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, mające mieć istotny wpływ na wynik sprawy: - art. 151 w zw. z art. 134 § 1 Ppsa w zw. z art. 135 Ppsa poprzez niedopełnienie przez Sąd I instancji obowiązku rozpoznania skargi na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z [...] stycznia 2014 r. w granicach skargi, tj. przez nierozpoznanie zarzutów objętych skargą, znajdujących oparcie w stanie faktycznym, co skutkowało niesłusznym oddaleniem skargi; - art 151 Ppsa w zw. z art. 133 § 1 Ppsa poprzez oddalenie skargi w warunkach oparcia wyroku nie na całości akt sprawy, nieuwzględnienia w całości akt administracyjnych, jak również przy braku analizy zarzutów i wniosków skargi oraz podejmowanych przez organ czynności i w efekcie uznanie, że organ nie pozostaje bezczynny. Wskazując na powyższe zarzuty pełnomocnik skarżącej wniósł o: - uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania bądź uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 Ppsa, - zasądzenie na rzecz skarżącej od Prezydenta [...] kosztów postępowania, - zasądzenie kosztów niepłaconej pomocy prawnej, przyznanej skarżącej z urzędu. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 9 lutego 2018 r. sygn. akt I OSK 947/16 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu NSA wskazał, że zarzuty naruszenia art. 151 w powiązaniu z art. 133 § 1 i art. 134 § 1 Ppsa (przytoczone w podstawie kasacyjnej z art. 174 pkt 2 Ppsa) okazały się zasadne. Zdaniem NSA, WSA w Warszawie, pomimo wstępnego dostrzeżenia złożoności aspektów sprawy, co doprowadziło do rozdzielenia skarg zawartych w jednym piśmie procesowym, jakie wniosła do WSA w Warszawie [...] w związku z zarzucaną bezczynnością Prezydenta [...], ostatecznie nie przeprowadził odpowiednio wnikliwej analizy przedmiotu sprawy ze skargi na bezczynność Prezydenta Miasta w zakresie rozpoznania wniosku z [...] stycznia 2014 r. (L.dz. [...]). Z porównania ustaleń i stanowiska WSA w Warszawie z okolicznościami, o których mowa w zarzutach skargi kasacyjnej, przy odpowiednim sięgnięciu do treści samej skargi, jak i akt administracyjnych, wynika, że Sąd I instancji określił przedmiot sprawy sądowej w oderwaniu od analizy okoliczności sprawy. W skardze z [...] kwietnia 2015 r. – pomimo ograniczonej komunikatywności i przejrzystości tego pisma procesowego – można wyodrębnić zarzut dotyczący bezczynności Prezydenta [...] (pomimo ostatecznego wezwania do usunięcia naruszenia prawa – pisma z [...] marca 2015 r.) w zakresie punktu cyfra rzymska "I" wniosku z [...] stycznia 2014 r. – "p 1+2". Taki wniosek prima facie można wywieść z analizy punktu skargi oznaczonego "7 – I [...] 15.01.14r – p1+2". Z kolei podanie skarżącej z [...] stycznia 2014 r. zawiera dwa główne punkty oznaczone cyframi rzymskimi I i II (dwa wnioski, o których wspomniał organ w odpowiedzi na skargę). Punkt I tego pisma rzeczywiście, jak na to wskazał pełnomocnik skarżącej, aczkolwiek z pewnymi modyfikacjami oznaczenia pism, dotyczy wydania kserokopii "wskazanych zał. do SKO w pismach: "1 - [...] z 10a [...].01.2014 r. nr [...], 228a, 415 "2 – [jw.] [...] z dnia [...].01.2014 r. z [jw.] nr [...]". Natomiast punkt II podania z [...] stycznia 2014 r. dotyczy udzielania wsparcia w miesiącu lutym 2014 r., w tym w punkcie 1 udzielenia bonów na posiłki w barze oraz przyznania zasiłku na dożywianie. Mając powyższe na uwadze NSA uznał, że po stronie Sądu I instancji zabrakło próby odpowiedniej weryfikacji przedmiotu skargi w tym zakresie, na który może wskazywać treść skargi w powiązaniu z podaniem z [...] stycznia 2014 r. Sąd poprzestał na prostym przyjęciu w ślad za organem (twierdzeniami wskazanymi w odpowiedzi na skargę), że skarga dotyczy niezałatwienia wniosku z [...] stycznia 2014 r. w przedmiocie udzielenia pomocy w formie posiłku na luty 2014 r., który miał zostać rozstrzygnięty przez organ z zachowaniem terminów ustawowych. W kontekście twierdzeń pełnomocnika skarżącej, który utrzymuje, że wprawdzie [...] stycznia 2014 r. [...] złożyła również wniosek o przyznanie pomocy w miesiącu lutym 2014 r., jednak to nie bezczynność Prezydenta w załatwieniu tego wniosku była przedmiotem skargi, oraz treści akt sprawy zachodzi zatem poważna wątpliwość co do prawidłowości ustalenia przez Sąd przedmiotu sprawy, w której zapadło zaskarżone rozstrzygnięcie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedmiotem tym nie było rozstrzygnięcie wniosku o udzielnie pomocy żywnościowej. Co zaś jest rzeczywistym przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie Sąd I instancji powinien ustalić w postępowaniu wyjaśniającym, poprzedzającym rozpoznanie sprawy i jej rozstrzygnięcie. Sąd I instancji, wobec sygnalizowanego przez Naczelny Sąd Administracyjny braku komunikatywności i przejrzystości pism procesowych składanych w postępowaniu administracyjnym i sądowym, jak również wielości podań składanych do Prezydenta [...], powinien był zweryfikować – czy to wcześniej poprzez skierowanie odpowiedniego wezwania do samej skarżącej, czy następnie – po ustanoweniu pełnomocnika z urzędu – do pełnomocnika procesowego, co jest przedmiotem każdej z odrębnie rozpatrywanych skarg na bezczynność organu i stanowisko strony skarżącej odpowiednio odnieść do dokumentów znajdujących się w aktach administracyjnych. Biorąc powyższe pod uwagę NSA zalecił, aby w toku dalszego procedowania w sprawie Sąd I instancji jednoznacznie określił przedmiot zaskarżenia i treść żądania skargi oraz rozstrzygnął, czy Prezydent [...] pozostawał, na dzień wniesienia skargi, w bezczynności co do działań, których dotyczy skarga w przedmiocie rozpoznania wniosku z [...] stycznia 2014 r. W szczególności Sąd wyjaśni, czy przedmiotem żądania skargi jest w tej sprawie bezczynność w udostępnieniu kserokopii dokumentów wskazanych w punkcie I. 1 i 2 wniosku z [...] stycznia 2014 r. i jak należy takie żądanie zakwalifikować. W konsekwencji Sąd następnie odpowiednio oceni ustalony przedmiot skargi (i sprawy) z perspektywy art. 3 § 2 Ppsa pod kątem podlegania kognicji sądu administracyjnego i rodzaju ewentualnego rozstrzygnięcia, jakie będzie adekwatne dla załatwienia sprawy. W odpowiedzi na wezwanie Sądu z 22 czerwca 2018 r. o sprecyzowanie przedmiotu skargi z [...] kwietnia 2015 r. pełnomocnik skarżącej (pismo z [...] czerwca 2018 r.) wskazał, że skarga [...] z [...] kwietnia 2015 r. dotyczy kierowanego do Prezydenta [...] wniosku nr I z [...] stycznia 2014 r., pkt 1+2 wniosku, tj. w pkt 1 – wniosku o wydanie ksero wskazanych załączników do SKO w pismach 1-[...] z 10a [...] stycznia 2014 r. nr [...]; w pkt 2 – wniosku o wydanie ksero wskazanych załączników do SKO w pismach 1-[...] z 10a [...] stycznia 2014 r. nr [...]. Ponadto pełnomocnik skarżącej wskazał, że [...] występowała z zażaleniem, o którym mowa w art. 37 Kpa w pkt 7 pisma z [...] marca 2015 r. – I ostateczne wezwanie do usunięcia naruszonych praw. Prezydent [...] w odpowiedzi na tak sprecyzowaną skargę (pismo z [...] lipca 2018 r.) wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu podał, że skarga [...] jest oczywiście bezzasadna, ponieważ organ wydał skarżącej kserokopie żądanych przez nią dokumentów ([...]), co potwierdza pismo z [...] lutego 2014 r. na którym widnieje podpis skarżącej pod pokwitowaniem potwierdzającym ich otrzymanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po ponownym rozpoznaniu sprawy, zważył, co następuje. Skarga nie jest uzasadniona. Przeprowadzone przez Sąd postępowanie wyjaśniające pozwoliło na ustalenie, że skarga [...] z [...] kwietnia 2015 r. na bezczynność Prezydenta [...] dotyczy nierozpoznania przez dyrektora Centrum Pomocy Społecznej Dzielnicy [...], działającego z upoważnienia Prezydenta [...], wniosku nr I z [...] stycznia 2014 r., w którym [...] domagała się od organu wydania jej kserokopii: - wskazanych załączników do SKO w [...], w pismach 1-[...] z 10a [...] stycznia 2014 r. nr [...] (pkt I. 1 wniosku); - wskazanych załączników do SKO w [...] w pismach 1-[...] z 10a [...] stycznia 2014 r. nr [...] (pkt I. 2 wniosku). Poza sporem jest to, że organ pomocy społecznej, z upoważnienia którego działa w sprawach o przyznanie świadczeń z pomocy społecznej, dyrektor Centrum Pomocy Społecznej Dzielnicy [...] (§ 4 w zw. z § 15 Załącznika do uchwały Nr [...] Rady [...] z dnia [...] maja 2012 r. w sprawie utworzenia jednostki budżetowej [...] pod nazwą Centrum Pomocy Społecznej Dzielnicy [...] – Dz. Urz. Woj. [...]. z 2012 r. poz. [...] ze zm.), prowadzi akta sprawy w związku z kierowanymi przez [...] do organu licznymi wnioskami o udzielenie jej pomocy finansowej (zasiłków) w ramach systemu pomocy społecznej. Wobec tego w przypadku ubiegania się o wydanie kopii z akt sprawy [...] domagała się w istocie podjęcia przez organ czynności z zakresu administracji publicznej w postaci wydania jej żądanych kopii z akt sprawy albo też wydania przez organ postanowienia na podstawie przepisów o udostępnianiu akt (art. 73 § 2 w zw. z 74 § 2 Kpa), gdyby organ uznał wniosek nr I z [...] stycznia 2014 r. za bezzasadny. Zatem niniejsza skarga kwalifikuje się jako skarga na bezczynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 wz. z pkt 2 Ppsa (polegająca na niewydaniu zaskarżalnego postanowienia w postępowaniu administracyjnym). W tej sytuacji WSA w Warszawie był właściwy do merytorycznego rozpoznania niniejszej skargi na bezczynność, zwłaszcza, że [...] wyczerpała przed wniesieniem skargi środek zaskarżenia w postaci zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie (pkt 7 pisma z [...] marca 2015 r., k.31 akt sądowych). Przechodząc do meritum sprawy Sąd zwraca uwagę, że z akt sprawy nadesłanych przez organ wraz z odpowiedzią na skargę i na wezwanie Sądu z 22 czerwca 2018 r. (k. 134 akt sądowych) wynika, że wniosek z [...] stycznia 2014 r., dyrektor CPS otrzymał w tym samym dniu (prezentata widniejąca na wniosku). Wniosek ten w zakresie nr I pkt 1 i 2 został załatwiony przez dyrektora CPS, który wniosek ten uwzględnił i wydał [...] żądane kopie z akt sprawy. Potwierdza to adresowane do [...] pismo dyrektora CPS z [...] lutego 2014 r. nr [...], w którym zostało wskazane, że "odpowiadając na (...) pismo z dnia [...] stycznia 2014 r. (pkt I) przekazuję w załączeniu kopie akt z 2013 r. roku ([...]). Na piśmie organu widnieje adnotacja: "Otrzymałam 17.02.14 r do rąk [...]". Osobisty odbiór 17 lutego 2014 r. żądanych kopii z akt sprawy uwiarygadnia także notatka urzędowa pracownika socjalnego z [...] lutego 2014 r., z której wynika, że [...] w tym dniu odbierała osobiście, około godz. 15.30, w siedzibie CPS, egzemplarze czterech decyzji administracyjnych, rozstrzygających jej wnioski z [...] stycznia 2014 r. Nie budzi wątpliwości Sądu to, że na wniosku nr I z [...] stycznia 2014 r. widnieje podpis "[...]". Także pod pokwitowaniem odbioru żądanych kopii z akt sprawy, naniesionym na odpowiedzi udzielonej przez organ w piśmie z [...] lutego 2014 r. widnieje podpis "[...]". Zatem odbiór żądanych kopii z akt sprawy kwitowała [...]. Treść samej adnotacji potwierdza zaś, że skarżącej doręczono w siedzibie organu żądane kopie z akt sprawy. Co istotne, ani skarżąca w swoich pismach, ani też jej pełnomocnik, nie zaprzeczali tej okoliczności, czy też nie twierdzili, że strona otrzymała inne kopie, niż żądane we wniosku. Wobec tego należało uznać, że Prezydent [...] wydał skarżącej żądane kopie z akt sprawy w terminie 1 miesiąca, licząc od daty wpływu wniosku nr I z [...] stycznia 2014 r. Wniosek organ otrzymał 15 stycznia 2014 r. Termin miesięczny, o którym mowa w art. 35 § 3 Kpa, kończył się zatem 17 lutego 2014 r. (w dniu wydania przez organ żądanych kopii). Dzień 15 stycznia 2014 r. (sobota) traktowany był bowiem jako równorzędny dniom ustawowo wolnym od pracy (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 15 czerwca 2011 r. sygn. akt I OPS 1/11). Skoro koniec terminu 1 miesiąca przypadał w sobotę, to termin ten upływał, zgodnie z art. 57 § 4 Kpa, w poniedziałek, tj. 17 lutego 2014 r. Sąd uznał, że w niniejszej sprawie Prezydentowi [...] nie można postawić zarzutu działania w warunkach bezczynności w przedmiocie załatwienia wniosku [...] nr I z [...] stycznia 2014 r. Trzeba wskazać, że [...] w swym wniosku nie podała adresu, na który organ mógłby kierować swą korespondencję. [...] w swym wniosku poprzestała jedynie na wskazaniu "adres do korespondencji Ośrodek do rąk 07.05.13". Nie można pominąć i tego, że żądanie wniosku nr I z [...] stycznia 2014 r. zostało sformułowane przez skarżącą bardzo lakonicznie, a Sądowi znane jest z urzędu to, że skarżąca inicjuje w organie pomocy społecznej dużą ilość spraw i wnosi dużą ilość środków zaskarżenia, dla których prowadzona jest duża ilość akt. Z tych powodów sprawa skarżącej wymagała przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, a zatem należało przyjąć, że organ wydał skarżącej żądane kopie z akt sprawy mieszcząc się w terminie 1 miesiąca, o którym mowa w art. 35 § 3 Kpa. Dla oceny zasadności skargi istotne znaczenia miało również to, że organ pomocy społecznej załatwił wniosek nr I z [...] stycznia 2014 r. ponad 1 rok przed wniesieniem zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie (zażalenie wniesione 12 marca 2015 r.). Wobec tego, już w momencie wniesienia skargi do Sądu za pośrednictwem organu (17 kwietnia 2015 r.), skarga [...] na bezczynność organu nie mogłaby wywołać skutku wynikającego z samej jej istoty (art. 149 § 1 pkt 1 Ppsa), tj. doprowadzić do zobowiązania organu do rozpoznania jej wniosku nr I z [...] stycznia 2014 r. Z tych względów Sąd, nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi, na podstawie art. 151 w zw. z art. 119 pkt 4 i art. 120 Ppsa orzekł, jak w sentencji.