I OSK 947/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędzia del. WSA Jakub Zieliński (spr.) Protokolant: st. asystent sędziego Anna Siwonia - Rybak po rozpoznaniu w dniu 9 lutego 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T.G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 listopada 2015 r. sygn. akt I SAB/Wa 395/15 w sprawie ze skargi T.G. na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] stycznia 2014 r. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Wyrokiem z 26 listopada 2015 r. sygn. akt I SAB/Wa 395/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę T.G. na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] stycznia 2014 r. w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 15 stycznia 2014 r. (L.dz.). Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy, wynikającym z uzasadnienia wyroku i akt sprawy. T.G. (dalej: skarżąca; zainteresowana; (strona skarżąca) w piśmie procesowym z dnia [...] kwietnia 2015 r. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej: WSA w Warszawie; Sąd I instancji; Sąd) na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania szeregu jej spraw wymienionych w osnowie tego pisma procesowego. WSA w Warszawie zarządzeniem z dnia 21 maja 2015 r. wydanym pod sygn. akt I SAB/Wa 393/15 rozdzielił na podstawie art. 57 § 3 ustawy z dnia ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 [aktualnie: Dz.U. z 2017 r., poz. 1369], z późn. zm. – dalej: p.p.s.a.) przedmiotowe pismo, o czym powiadomił skarżącą, na siedem skarg na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania: - wniosku z dnia [...] stycznia 2014 r. – sygn. akt I SAB/Wa 393/15, - wniosku z dnia [...] stycznia 2014 r. – sygn. akt I SAB/Wa 394/15, - wniosku z dnia [...] stycznia 2014 r. (L.dz. [...]) – sygn. akt I SAB/Wa 395/15, - wniosku z dnia [...] lutego 2014 r. (L.dz. [...]) – sygn. akt I SAB/Wa 396/15, - wniosku z dnia [...] lutego 2014 r. (L.dz. [...]) – sygn. akt I SAB/Wa 397/15, - wniosku z dnia [...] lutego 2014 r. – sygn. akt I SAB/Wa 398/15, - wniosku z dnia [...] lutego 2014 r. – sygn. akt I SAB/Wa 399/15. Sąd I instancji stwierdził, że T.G. w piśmie z dnia [...] kwietnia 2015 r. wniosła skargę na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania jej wniosku z dnia [...] stycznia 2014 r. o przyznanie pomocy w miesiącu lutym 2014 r. Przedstawiając odpowiedź Prezydenta [...] (dalej również: Prezydent Miasta; organ) na skargę w odniesieniu do sprawy prowadzonej pod sygn. akt I SAB/Wa 395/15, Sąd I instancji podał, co następuje. W dniu [...] stycznia 2015 r. skarżąca złożyła dwa wnioski, na które Centrum Pomocy Społecznej [[...]] udzieliło odpowiedzi w pismach z dnia [...] stycznia 2014 r. i [...] lutego 2014 r. W dniu [...] stycznia 2014 r. organ wydał decyzję nr [...], przyznającą stronie pomoc w formie posiłku na okres od [...] do [...] lutego 2014 r. Skarżąca od dnia [...] maja 2013 r. zastrzegła dla Centrum Pomocy Społecznej adres do korespondencji i nie wskazując innego adresu. Dla innych instytucji natomiast podawała adres: ul. [...]. Na podstawie przeprowadzonego w dniu [...] stycznia 2014 r. wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania skarżącej, tj. przy ul. [...], ustalono, że adresem korespondencji jest adres miejsca zamieszkania. T.G. nie odbierała jednak korespondencji kierowanej na adres miejsca zamieszkania. Korespondencja awizowana dwukrotnie zwracana jest do Centrum i gromadzona w aktach sprawy. WSA w Warszawie, przedstawiając motywy swojego rozstrzygnięcia, stwierdził, że z akt niniejszej sprawy wynika, iż T.G. wnioskiem z dnia [...] stycznia 2014 r. zwróciła się do Centrum Pomocy Społecznej Dzielnicy [...] o udzielenie pomocy w formie posiłku na luty 2014 r.; wniosek ten został rozpoznany postanowieniem Prezydenta [...] z dnia [...] stycznia 2014 nr [...], którym organ przyznał skarżącej pomoc w formie posiłków od dnia [...] lutego 2014 r. do dnia [...] lutego 2014 r. przez 7 dni w tygodniu, wydawanych przez "Bar Familijny" w Warszawie przy ul. [...]. Z powyższego stanu faktycznego, zdaniem Sądu I instancji wprost wynika, że organ rozpoznał wniosek skarżącej w ciągu dwóch tygodni, a zatem z zachowaniem terminu o jakim mowa w art 35 Kodeksu postępowania administracyjnego. Biorąc to pod uwagę Sąd stwierdził, że nie sposób uznać, aby w sprawie niniejszej Prezydent Miasta dopuścił się bezczynności w rozumieniu art. 149 § 1 p.p.s.a., skoro sprawa została rozstrzygnięta, a termin na jej załatwienie zachowany. Przy takiej argumentacji Sąd na podstawie art. 151 oraz art. 120 w zw. z art. 119 pkt 4 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi. W skardze kasacyjnej od wyroku WSA w Warszawie T.G., reprezentowana przez pełnomocnika procesowego ustanowionego dla strony z urzędu, zaskarżyła to orzeczenie w całości i powołując przepis art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, mające mieć istotny wpływ na wynik sprawy: - art. 151 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. poprzez niedopełnienie przez Sąd I instancji obowiązku rozpoznania skargi na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] stycznia 2014 r. w granicach skargi, tj. przez nierozpoznanie zarzutów objętych skargą, znajdujących oparcie w stanie faktycznym, co skutkowało niesłusznym oddaleniem skargi w trybie art. 151 p.p.s.a.; - art 151 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w warunkach oparcia wyroku nie na całości akt sprawy, nieuwzględnienia w całości akt administracyjnych, jak również przy braku analizy zarzutów i wniosków skargi oraz podejmowanych przez organ czynności – i w efekcie uznanie, że organ nie pozostaje bezczynny. Wskazując na powyższe zarzuty pełnomocnik skarżącej wniósł o: - uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. bądź uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 p.p.s.a., - zasądzenie na rzecz Skarżącej od Prezydenta [...] kosztów postępowania, - zasądzenie kosztów niepłaconej pomocy prawnej, przyznanej skarżącej z urzędu. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że WSA w Warszawie naruszył przepis art. 134 § 1 p.p.s.a., co wpłynęło w sposób istotny na wynik sprawy poprzez niesłuszne oddalenie skargi, gdyż Sąd nie dostrzegł, że złożony wniosek z dnia [...] stycznia 2014 r. oraz żądanie podniesione w skardze nie dotyczyły wniosku o przyznanie pomocy w miesiącu lutym 2014 r. Zdaniem pełnomocnika przedmiotem niniejszej sprawy powinno być rozpoznanie skargi na bezczynność Prezydenta [...] względem wniosku z dnia [...] stycznia 2014 r. "w sprawie wydania ksero wskazanych załączników do SKO w pismach tj. [...] z dnia [...].01.2014 r. [...],[...],[...], oraz [...] z dnia [...].01.2014 r. nr. [...],[...],[...]. Pełnomocnik argumentował, że w treści złożonego wniosku skarżąca nie wnosiła o przyznanie pomocy w miesiącu lutym 2014 r., gdyż wprawdzie w tym dniu, tj. [...] stycznia 2014 r. złożyła również wniosek o przyznanie pomocy w miesiącu lutym 2014 r., jednak – jak wynika z akt sprawy – nie był on przedmiotem skargi na bezczynność Prezydenta[...], wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w dniu [...] kwietnia 2015 r. W tym zakresie pełnomocnik podniósł, że we wniesionej skardze – "w punkcie 7 (...) skarżąca wskazała, iż skarga dotyczy wniosku nr I z dnia [...] stycznia 2015 r. pkt1 +2 wniosku[,] czyli wniosku o wydanie ksero wskazanych powyżej dokumentów". Zdaniem pełnomocnika, WSA w Warszawie, poprzez rozpoznanie skargi na bezczynność organu niedotyczącą złożonego wniosku, a wręcz nawet od niej oderwaną, niewątpliwie nie orzekł w granicach danej sprawy, "czym naruszył art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz niesłusznie oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.". Co do drugiego zarzutu kasacyjnego pełnomocnik argumentował, że WSA w Warszawie nie wziął pod uwagę całego materiału dowodowego, a przede wszystkim, jak wynika z uzasadnienia wyroku, nie wziął w ogóle pod uwagę zarzutów i wniosków złożonej skargi z dnia [...] kwietnia 2015 r. W ocenie pełnomocnika, Sąd I instancji zamiast wnikliwego zbadania sprawy na podstawie akt sprawy, powtórzył jedynie wskazania i ustalenia stanu faktycznego zawartego w odpowiedzi na skargę. Zdaniem pełnomocnika Sąd wprawdzie dokonał kontroli legalności działalności organu, jak wynika z ogólnej dyrektywy tj. art. 3 § 1 i § 2 pkt 8 p.p.s.a, jednak nastąpiło to w oderwaniu od materiału dowodowego zawartego w aktach, co stanowi naruszenie przepisu art. 133 § 1 p.p.s.a. prowadzące do niesłusznego oddalenia skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, bowiem została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej również: Sąd kasacyjny; NSA) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się zatem wyłącznie do zbadania zasadności zarzutów kasacyjnych przytoczonych w skardze kasacyjnej. Odnosząc się do zarzutów o charakterze procesowym (przytoczonych w podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że okazały się one zasadne. Skuteczność skargi kasacyjnej opartej na zarzucie stanowiącym podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zależy od tego, czy autor skargi kasacyjnej odnosi zarzuty do przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, wskazuje te przepisy, uzasadnia ich naruszenie i wyjaśnia, jaki był możliwy, a istotny wpływ naruszenia wskazanych przepisów na wynik sprawy, a więc na treść wyroku. Podnosząc zarzuty naruszenia przepisów postępowania należy bowiem w uzasadnieniu wykazać, że gdyby nie doszło do naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, to treść wyroku byłaby odmienna (por. np. stanowisko NSA w wyroku z dnia 12 kwietnia 2016 r. sygn. akt II GSK 2631/14, dostępnym w Internecie pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W tym względzie wyjaśnić też należy, że kwestionowanie ustaleń i ocen stanu faktycznego sprawy w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym może być skuteczne jedynie wówczas, gdy towarzyszą mu zarzuty o charakterze proceduralnym (por. wyrok NSA z dnia 11 października 2017 r. sygn. akt II GSK 3526/15, dostępny jw.), jednakże przepisy art. 145 lub art. 151 p.p.s.a., jako przepisy wynikowe, nie mogą stanowić samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej, gdyż błąd w postaci uchylenia zaskarżonego aktu albo oddalenia skargi sąd pierwszej instancji popełnia w fazie wcześniejszej niż etap orzekania, czyli w fazie kontroli zaskarżonego aktu lub czynności poprzedzającej wydanie orzeczenia. W rozpoznawanej sprawie naruszenie przepisu art. 151 p.p.s.a. zostało jednakże powiązane z powołanymi w podstawach skargi kasacyjnej zarzutami naruszenia art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a., co finalnie okazało się skuteczne. Naruszeniem obowiązku określonego w art. 133 § 1 p.p.s.a. jest takie przeprowadzenie kontroli legalności zaskarżonego aktu administracyjnego, które doprowadza do przedstawienia przez sąd pierwszej instancji stanu sprawy w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w jej aktach, jak i ustaleń dokonanych w zaskarżonym akcie administracyjnym lub postępowaniu administracyjnym, w którym zarzucana jest organowi bezczynność czy prowadzenie postępowania w sposób przewlekły. Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może jednakże służyć kwestionowaniu samych ustaleń i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego (por. wyrok NSA z dnia 16 maja 2017 r. sygn. akt II OSK 2455/16, dostępny jw.). Natomiast dla skuteczności zarzutu kasacyjnego opartego na przepisie art. 134 § 1 p.p.s.a., w skardze kasacyjnej należy wykazać, że sąd pierwszej instancji, rozpoznając skargę dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) lub z przekroczeniem granic danej sprawy, albo też że w okolicznościach tej sprawy sąd powinien był wyjść poza granice zakreślone zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, a tego nie uczynił, i że owo zaniechanie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2014 r. sygn. akt II GSK 1560/12, dostępny jw.). W niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącej trafnie zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów art. 151 p.p.s.a. w powiązaniu z art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. WSA w Warszawie pomimo wstępnego dostrzeżenia złożoności aspektów sprawy, co doprowadziło do rozdzielenia skarg zawartych w jednym piśmie procesowym, jakie wniosła do WSA w Warszawie T.G. w związku z zarzucaną bezczynnością Prezydenta [...], ostatecznie nie przeprowadził odpowiednio wnikliwej analizy przedmiotu sprawy ze skargi na bezczynność Prezydenta Miasta w zakresie rozpoznania wniosku z dnia [...] stycznia 2014 r. (L.dz. [...]). Z porównania ustaleń i stanowiska WSA w Warszawie z okolicznościami, o których mowa w zarzutach skargi kasacyjnej, przy odpowiednim sięgnięciu do treści samej skargi, jak i akt administracyjnych, wynika, że Sąd I instancji określił przedmiot sprawy sądowej w oderwaniu od analizy okoliczności sprawy. W skardze z dnia [...] kwietnia 2015 r. – pomimo ograniczonej komunikatywności i przejrzystości tego pisma procesowego – można wyodrębnić zarzut dotyczący bezczynności Prezydenta Miasta (pomimo ostatecznego wezwania do usunięcia naruszenia prawa – pisma z dnia [...] marca 2015 r.) w zakresie punktu cyfra rzymska "I" wniosku z dnia [...] stycznia 2014 r. – "p 1+2". Taki wniosek prima facie można wywieść z analizy punktu skargi oznaczonego "7 – I [...][...].01.14r – p1+2". Z kolei podanie skarżącej z dnia [...] stycznia 2014 r. zawiera dwa główne punkty oznaczone cyframi rzymskimi I i II (dwa wnioski, o których wspomniał organ w odpowiedzi na skargę). Punkt I tego pisma rzeczywiście, jak na to wskazał pełnomocnik skarżącej – aczkolwiek z pewnymi modyfikacjami oznaczenia pism, dotyczy wydania kserokopii "wskazanych zał. do SKO w pismach: "1 - [...] z 10a [...].01.2014 r. nr [...],[...],[...] "2 – [jw.] [...] z dnia [...].01.2014 r. z [jw.] nr [...],[...],[...]". Natomiast punkt II podania z dnia [...] stycznia 2014 r. dotyczy udzielania wsparcia w miesiącu lutym 2014 r., w tym w punkcie 1 udzielenia bonów na posiłki w barze oraz przyznania zasiłku na dożywianie. Mając powyższe na uwadze, trzeba stwierdzić, że po stronie Sądu I instancji zabrakło próby odpowiedniej weryfikacji przedmiotu skargi w tym zakresie, na który może wskazywać treść skargi w powiązaniu z podaniem z dnia [...] stycznia 2014 r. Sąd poprzestał na prostym przyjęciu w ślad za organem (twierdzeniami wskazanymi w odpowiedzi na skargę), że skarga dotyczy niezałatwienia wniosku z dnia [...] stycznia 2014 r. w przedmiocie udzielenia pomocy w formie posiłku na luty 2014 r., który miał zostać rozstrzygnięty przez organ z zachowaniem terminów ustawowych. W kontekście twierdzeń pełnomocnika skarżącej, który utrzymuje, że wprawdzie w tym dniu, tj. [...]stycznia 2014 r. T.G. złożyła również wniosek o przyznanie pomocy w miesiącu lutym 2014 r., jednak to nie bezczynność Prezydenta Miasta w załatwieniu tego wniosku była przedmiotem skargi, oraz treści akt sprawy zachodzi zatem poważna wątpliwość co do prawidłowości ustalenia przez Sąd przedmiotu sprawy, w której zapadło zaskarżone rozstrzygnięcie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przedmiotem tym nie było rozstrzygnięcie wniosku o udzielnie pomocy żywnościowej. Co zaś jest rzeczywistym przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie Sąd I instancji powinien ustalić w postępowaniu wyjaśniającym, poprzedzającym rozpoznanie sprawy i jej rozstrzygnięcie. Sąd I instancji, wobec sygnalizowanego przez Naczelny Sąd Administracyjny braku komunikatywności i przejrzystości pism procesowych składanych w postępowaniu administracyjnym i sądowym, jak również wielości podań składanych do Prezydenta Miasta, powinien był zweryfikować – czy to wcześniej poprzez skierowanie odpowiedniego wezwania do samej skarżącej, czy następnie – po ustanoweniu pełnomocnika z urzędu – do pełnomocnika procesowego, co jest przedmiotem każdej z odrębnie rozpatrywanych skarg na bezczynność organu i stanowisko strony skarżącej odpowiednio odnieść do dokumentów znajdujących się w aktach administracyjnych. Biorąc wszystko powyższe pod uwagę, Sąd kasacyjny jeszcze raz stwierdza, że zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania – art. 151 zw. z art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. – okazały się zasadne. W konsekwencji należało uchylić zaskarżony wyrok i przekazać sprawę Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. W toku dalszego procesowania w sprawie Sąd I instancji będzie obowiązany jednoznacznie określić przedmiot zaskarżenia i treść żądania skargi oraz rozstrzygnąć, czy Prezydent Miasta pozostawał na dzień wniesienia skargi w bezczynności co do działań, których dotyczy skarga w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] stycznia 2014 r. W szczególności Sąd wyjaśni, czy przedmiotem żądania skargi jest w tej sprawie bezczynność w udostępnieniu kserokopii dokumentów wskazanych w punkcie I. 1 i 2 wniosku z dnia [...] stycznia 2014 r. i jak należy takie żądanie zakwalifikować. W konsekwencji Sąd następnie odpowiednio oceni ustalony przedmiot skargi (i sprawy) z perspektywy art. 3 § 2 p.p.s.a. pod kątem podlegania kognicji sądu administracyjnego i rodzaju ewentualnego rozstrzygnięcia, jakie będzie adekwatne dla załatwienia sprawy. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku. Co się tyczy zawartego w skardze kasacyjnej żądania zasądzenia kosztów postepowania oraz kosztów nieopłaconej pomocy prawnej, wyjaśnić należy że wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu należne jest od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.), a przyznawane przez wojewódzki sąd administracyjny na podstawie przepisów art. 258-261 p.p.s.a.