I SAB/Wa 147/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący: - Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz po rozpoznaniu w dniu 13 listopada 2018 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi T. G. na bezczynność Prezydenta [...] postanawia odrzucić skargę. T. G. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę z dnia [...] kwietnia 2015 r. na bezczynność Prezydenta[...]. W dniu [...] maja 2015 r. Zastępca Przewodniczącej Wydziału I wydała zarządzenie o rozdzieleniu, na podstawie art. 57 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270) przedmiotowej skargi na 7 skarg, w tym na skargę na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 3 lutego 2014 r., która została zarejestrowana pod sygnaturą akt I SAB/Wa 396/15. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 grudnia 2015 r., sygn. akt I SAB/Wa 396/15, oddalił ww. skargę wskazując, że dotyczy nierozpoznania wniosku skarżącej z dnia [...] lutego 2014 r. o wydanie zaświadczenia o bezdomności w okresie od stycznia 2013 r. do grudnia 2013 r. Na skutek wniesienia skargi kasacyjnej skarżącej, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 9 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 860/16, uchylił powyższy wyrok Sądu I instancji, któremu przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia NSA wskazał, że po stronie Sądu I instancji zabrakło próby odpowiedniej weryfikacji przedmiotu skargi w tym zakresie, na który może wskazywać treść skargi w powiązaniu z podaniem z dnia 3 lutego 2014 r. odznaczonym L.dz. 863/14. Sąd poprzestał na prostym przyjęciu w ślad za organem (twierdzeniami wskazanymi w odpowiedzi na skargę), że skarga dotyczy niezałatwienia wniosku z dnia [...] lutego 2014 r. o wydanie zaświadczenia o bezdomności w okresie od stycznia 2013 r. do grudnia 2013 r., co do którego organ miał rozstrzygnąć z zachowaniem terminów ustawowych. Zdaniem NSA zachodzi zatem poważna wątpliwość, co do prawidłowości ustalenia przez Sąd I instancji przedmiotu sprawy, w której zapadło zaskarżone rozstrzygnięcie, gdyż przedmiotem tym nie było rozstrzygnięcie w przedmiocie wydania zaświadczenia, które zostało sformułowane w drugim wniosku z dnia 3 lutego 2014 r., oznaczonym L.dz. [...]. Natomiast co jest rzeczywistym przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie Sąd I instancji powinien ustalić w postępowaniu wyjaśniającym, poprzedzającym rozpoznanie sprawy i jej rozstrzygnięcie. Sąd I instancji wobec, sygnalizowanego przez Naczelny Sąd Administracyjny, braku komunikatywności i przejrzystości pism procesowych składanych w postępowaniu administracyjnym i sądowym, jak również wielości podań składanych do Prezydenta Miasta, powinien był zweryfikować – czy to wcześniej poprzez skierowanie odpowiedniego wezwania do samej skarżącej, czy następnie – po ustanoweniu pełnomocnika z urzędu – do pełnomocnika procesowego, co jest przedmiotem każdej z odrębnie rozpatrywanych skarg na bezczynność organu i stanowisko strony skarżącej odpowiednio odnieść do dokumentów znajdujących się w aktach administracyjnych. W konsekwencji NSA stwierdził, iż Sąd I instancji będzie obowiązany jednoznacznie określić przedmiot zaskarżenia i treść żądania skargi oraz rozstrzygnąć, czy Prezydent Miasta pozostawał na dzień wniesienia skargi w bezczynności co do działań, których dotyczy skarga w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] lutego 2014 r. L.dz. [...]. W szczególności Sąd wyjaśni, czy przedmiotem żądania skargi jest w tej sprawie bezczynność w udostępnieniu kserokopii dokumentów wskazanych w punktach 1 i 2 tego wniosku oraz udzielenia innych informacji, jak to wynika ze stanowiska pełnomocnika skarżącej – i jak należy takie żądanie zakwalifikować. W konsekwencji Sąd następnie odpowiednio oceni ustalony przedmiot skargi (i sprawy) z perspektywy art. 3 § 2 p.p.s.a. pod kątem podlegania kognicji sądu administracyjnego i rodzaju ewentualnego rozstrzygnięcia, jakie będzie adekwatne dla załatwienia sprawy. Wobec powyższego pismem z dnia 5 czerwca 2018 r. wezwano pełnomocnika z urzędu dla skarżącej – adwokata S. D.do jednoznacznego sprecyzowania, w terminie 7 dni, przedmiotu skargi na bezczynność Prezydenta [...] w rozpoznaniu wniosku z dnia [...] lutego 2014 r., L.dz. [...] poprzez wyczerpujące wskazanie zakresu tego wniosku objętego skargą, w tym czy niniejsza skarga dotyczy wyłącznie niewydania przez ten organ kserokopii dokumentów wskazanych w pkt 1 i 2 tego wniosku oraz niewskazania informacji dotyczących wywiadu środowiskowego i niewydania kserokopii jak w pkt 3 tego wniosku. W odpowiedzi pełnomocnik skarżącej, pismem z dnia 14 czerwca 2018 r., wskazała, że "przedmiotem skargi na bezczynność Prezydenta [...] i w tym żądaniem objętym wnioskiem są zawarte w treści pisma z dnia [...] lutego 2014 r. (L.dz. [...]) pkt 1,2,3 a-ł, i lit. a) i b) wniosku z dnia [...] lutego 2014 r., tj. - Pkt 1 – wniosek o wydanie ksero odpowiedzi do burmistrza według [...]z [...] - Pkt 2, 2a) – wniosek o wydanie odpowiedzi [...] z [...] i [...] z treścią o niewłaściwej treści na wniosek złożony przez Skarżącą w ośrodku i [...] z [...] – podanie norm prawnych, oraz wskazanie konkretnie, że adres wywiadu środowiskowego jest adresem do korespondencji czy nie jest adresem wywiadu środowiskowego, - Pkt 3 a,b,c,d,e,i,j,k,l,ł – wniosek o wskazanie konkretnie, że wywiad środowiskowy: - z dnia 03.01.13 – dotyczy 01/13 czy 02/13, - z dnia 19.02.13 – dotyczy 01/13 czy 02/13 czy 03/13, - z dnia 14.03.13 – dotyczy 03/13 czy 04/13, - z dnia 23.04.13 – dotyczy 04/13 czy 05/13, - z dnia 23.05.13 – dotyczy 05/13 czy 06/13, - z dnia 30.09.13 dotyczy 09/13 czy 10/13, - z dnia 18.10.13 dotyczy 10/13 czy 11/13, - z dnia 12.11.13 dotyczy 11/13 czy 12/13, - z dnia 17.12.13 dotyczy 12/13 czy 01/14, - z dnia 23.01.14 dotyczy 01/14 czy 02/14, - Pkt 3 f,g,h, - wniosek o wskazanie odmowy na wywiad w okresach: - 06/13 - 07/13 - 08/13 oraz dalej lit a) – wniosek o wskazanie jak często jak wskazanie prawne na wywiad środowiskowy bez zmiany sytuacji bytowej, materialnej. lit b) – wniosek o wskazanie, kiedy wdraża się druk I-cz. I – wydanie ksero warunków wdrożenia, II cz. IV – wydanie ksero warunków wdrożenia.". Odpis ww. pisma pełnomocnika skarżącej przesłano do organu celem zajęcia stanowiska wobec jego treści. W odpowiedzi pismem z dnia [...] września 2018 r. pełnomocnik organu wskazała, iż skarga jest bezzasadna, albowiem jej wniosek z dnia [...] lutego 2014 r. został rozpoznany przez organ i skarżąca pismem z dnia [...] lutego 2014 r. otrzymała odpowiedź oraz przesłano jej żądane dokumenty. Ponadto punkt trzeci wskazanego wniosku skarżącej został rozpoznany pismem z dnia [...] lutego 2014 r. w którym wyjaśniono zasady przyznawania świadczeń z pomocy społecznej, w tym obowiązujące normy prawne, przy przeprowadzaniu rodzinnego wywiadu środowiskowego. W tym stanie rzeczy, pismem z dnia [...] września 2018 r. wezwano pełnomocnika skarżącej do ustosunkowania się do stanowiska organu. W odpowiedzi pełnomocnik ów, pismem z dnia [...] października 2018 r. oświadczyła, że "podtrzymuje stanowisko zawarte w skardze z dnia [...] kwietnia 2015 r. w zakresie dotyczącym rozpoznania wniosku z dnia [...] lutego 2014 r. i wnosi o oddalenie wniosku organu o oddalenie skargi w całości, jako że wydane w sprawie dokumenty, na które powołuje się organ, mające stanowić rozpoznanie wniosku skarżącej nie odnoszą się do wszystkich punktów złożonego przez nią wniosku z dnia [...] lutego 2014 r. ([...])". Jednocześnie wskazała, że "wniosek Skarżącej z dnia [...] lutego 2014 r. (L.dz. [...]) zawierał 3 punkty wraz z licznymi podpunktami, w których to Skarżąca wnosiła o: - wydanie ksero odpowiedzi od burmistrza wg [...]; - wydanie odpowiedzi [...] i [...], podania norm prawnych i wskazania czy adres wywiadu środowiskowego jest adresem do korespondencji; - wskazanie konkretnie, że wywiad środowiskowy: z 03.01.13 – dotyczy 01/13 czy 02/13, z 19.02.13 – dotyczy 01/13 czy 02/13 czy 03/13, z 14.03.13 – dotyczy 03/13 czy 04/13, z 23.04.13 – dotyczy 04/13 czy 05/13, z 23.05.13 – dotyczy 05/13 czy 06/13, z 30.09.13 - dotyczy 09/13 czy 10/13, z 18.10.13 - dotyczy 10/13 czy 11/13, z 12.11.13 - dotyczy 11/13 czy 12/13, z 17.12.13 - dotyczy 12/13 czy 01/14, z 23.01.14 - dotyczy 01/14 czy 02/14, - wskazanie jak często jest wskazanie prawne na wywiad środowiskowy bez zmiany sytuacji bytowej, materialnej, - wskazanie, kiedy wdraża się druk I-cz. I- wydanie ksero warunków wdrożenia, II-cz. IV wydanie ksero warunków wdrożenia, tymczasem pisma mające zdaniem organu stanowić rozstrzygnięcie wniosku skarżącej w całości, ograniczają się do wydania kopii dokumentów z akt osobowych skarżącej, sposobu ustalenia adresu do doręczeń oraz pobieżnego wskazania przepisów. Brakuje natomiast odpowiedzi organu na pozostałe wnioski zawarte we wniosku z dnia [...] lutego 2014 r. (L.dz. [...]), co stanowi podstawę skargi z dnia [...]kwietnia 2015 r. na bezczynność organu w tym zakresie". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm, dalej p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Art. 3 § 2 tej ustawy stanowi, iż kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1. decyzje administracyjne; 2. postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3. postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4. inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, z późn. zm.) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 5. akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6. akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7. akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8. bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9. bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. W art. 57 § 1 p.p.s.a. zostały z kolei określone wymogi jakie powinna spełniać skarga do sądu administracyjnego, przewidując m.in., że winna ona zawierać wskazanie zaskarżonej decyzji, postanowienia, innego aktu lub czynności (pkt 1). Przepis ten jest konsekwencją zasady skargowości, co oznacza, że tylko strona skarżąca w skardze może i jest władna wskazać przedmiot zaskarżenia, który następnie podlegać będzie kontroli sądu administracyjnego. Ani Sąd, ani organ administracji, nie jest więc uprawniony do określenia przedmiotu zaskarżenia za skarżącego. To on bowiem decyduje, który konkretnie akt lub czynność albo bezczynność będą przedmiotem kontroli legalności dokonywanej przez sąd administracyjny (por. postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 marca 2015 r., sygn. akt IV SAB/Wa 19/15 – publ. CBOIS). Jednocześnie z uwagi na fakt, że kontrola sądu administracyjnego dotyczy tylko konkretnej formy działalności organu administracji publicznej lub jego bezczynności w konkretnej zindywidualizowanej sprawie, a nie całokształtu jego działalności, czy bezczynności, to brak precyzyjnego wskazania przez stronę skarżącą konkretnej zindywidualizowanej sprawy, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 lub 9 p.p.s.a. w skardze i w pismach procesowych uniemożliwia jej merytoryczne rozpatrzenie. Z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. Sposób zredagowania przez T. G. skargi uniemożliwia bowiem zrekonstruowanie konkretnej sprawy administracyjnej w której załatwieniu organ pozostawałby jej zdaniem w zwłoce. Bezskuteczne okazały się także próby doprecyzowania tej treści, w sposób spełniający standard opisany w art. 57 § 1 pkt 1 p.p.s.a., przez ustanowionego z urzędu pełnomocnika skarżącej. Ten bowiem mimo wezwania Sądu do jednoznacznego sprecyzowania jej zakresu przedmiotowego, w swoich odpowiedziach w istocie powielał sformułowania ujęte już w skardze, co w żaden sposób nie czyniło jej zrozumiałą. Godzi się zaś zauważyć, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie było problematyczne odczytanie (literalne) poszczególnych zapisów skargi, ale zrekonstruowanie ujętej w nich treści i zakresu żądania, a więc wyodrębnienie z niej konkretnej sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 1 k.p.a., w której załatwieniu Prezydent m.st. Warszawy pozostawałby bezczynny. Za takie doprecyzowanie trudno bowiem uznać przytoczenie za skarżącą szeregu punktów skargi, odnoszących się do różnego rodzaju dat i bliżej niesprecyzowanych kombinacji cyfr. Brak możliwości ustalenia w sposób niebudzący wątpliwości przedmiotu zaskarżenia i nieuzupełnienie w tym aspekcie braków formalnych skargi (mimo wezwania Sądu) czyni ją więc niedopuszczalną, a to prowadzić musi do jej odrzucenia. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 oraz pkt 6 p.p.s.a., postanowił jak w sentencji.