I SAB/Wa 150/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Bożena Marciniak Sędziowie: sędzia WSA Iwona Kosińska sędzia WSA Dariusz Chaciński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 6 czerwca 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi E. J., M. J. i M. J. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę [...] w przedmiocie wydania decyzji potwierdzającej nabycie przez gminę nieruchomości zajętej pod drogę publiczną 1. stwierdza, że Wojewoda [...] dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, które miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 2. umarza postępowanie co do zobowiązania Wojewody [...] do wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] grudnia 2005 r. o wydanie decyzji potwierdzającej nabycie z mocy prawa przez Gminę [...] części nieruchomości zajętej pod ulicę [...] w [...], oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...] w obrębie [...] o pow. [...] m², pochodzącej ze zbioru dokumentów [...]; 3. zasądza od Wojewody [...] rzecz E. J., M. J. i M. J. solidarnie kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia [...] marca 2019 r. E. J., M. J. i M. J., reprezentowani przez adwokata M. P., wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę [...] postępowania w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] grudnia 2005 r. o wydanie decyzji potwierdzającej nabycie z mocy prawa przez Gminę [...] części nieruchomości zajętej pod ulicę [...] w [...], oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...] w obrębie [...] o pow. [...] m², pochodzącej ze zbiorów dokumentów [...]. Skarżący wskazali, że podejmowane przez organ działania w niniejszym postępowaniu i sposób wykonywania tych działań wskazują jednoznacznie na nieuzasadnioną zwłokę spowodowaną dokonywaniem w sprawie czynności pozornych, a także celowym zmierzaniem do przewlekania postępowania. Zdaniem skarżących postępowanie jest prowadzone przewlekle, a organ pozostaje bezczynny, ponieważ przez 14 lat procedowania w sprawie podjął zaledwie kilka czynności. Ponadto organ do dnia skierowania niniejszej skargi nie powiadomił skarżących w jakikolwiek sposób o prowadzonym postępowaniu, co stanowi jaskrawe naruszenie porządku prawnego i uzasadnia wniosek skarżących o wydanie postępowania sygnalizacyjnego, o którym mowa w art. 155 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., powołana dalej jako: ppsa). Wobec powyższego skarżący wnieśli o: 1) zobowiązanie Wojewody, w terminie 14 dni, do wydania decyzji stwierdzającej nabycie z mocy prawa na rzecz [...] części nieruchomości, opisanej w zbiorze dokumentów [...], zajętej pod drogę publiczną – ulicę [...]; 2) stwierdzenie, że przewlekłość postępowania wynikająca z bezczynności organu nosi znamiona rażącego naruszenia prawa; 3) wydanie postępowania sygnalizacyjnego, o jakim mowa w art. 155 ppsa; 4) zasądzenie kosztów postępowania w trybie art. 200 ppsa. Odpowiadając na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie i przedstawił dotychczasowy tok postępowania, podnosząc, że w sprawie czynił starania mające na celu zebranie materiału dowodowego pozwalającego na ustalenie, m.in. stron postępowania oraz potwierdzającego ich tytuł prawny do gruntu zajętego pod drogę wg. stanu na dzień 31 grudnia 1998 r. Z akt sprawy wynika bowiem, że jest ona wielowątkowa i złożona pod względem faktycznym i prawnym, co wiąże się z dużą ilością stron postępowania. W związku z czym, w ocenie organu, w przedmiotowej sprawie nie zaistniał stan bezczynności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 119 pkt 4 ppsa sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Taka sytuacja zaistniała w rozpatrywanej sprawie. Skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji dopuszczają przepisy ppsa. Art. 3 § 2 pkt 8 tej ustawy stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, które powinno być zakończone decyzją administracyjną. Skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 ppsa). Z akt sprawy wynika, iż skarżący wyczerpali wymóg ustawowy warunkujący wniesienie przedmiotowej skargi, wnosząc uprzednio środek przewidziany w art. 37 § 1 kpa. Należy wskazać, że pojęcia "bezczynność" i "przewlekłe prowadzenie postępowania" do czasu nowelizacji kpa, która weszła w życie 1 czerwca 2017 r., nie były zdefiniowane ustawowo. W orzecznictwie sądowym wskazywano, iż z bezczynnością mamy do czynienia gdy w prawnie ustalonym terminie organ zasadniczo nie podejmuje żadnych istotnych czynności przez co nie dochodzi do zakończenia sprawy tj.: wydania decyzji lub postanowienia, względnie podjęcia aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Z kolei przewlekłość w prowadzeniu postępowania występuje wówczas, gdy organ nie załatwiając sprawy w terminie, nie pozostaje jednak w bezczynności, a podejmowane przez organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 kpa ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy (por wyrok NSA z 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12; wyrok NSA z 3 września 2013 r., sygn. akt II OSK 891/13; wyrok NSA z 7 maja 2014 r., sygn. akt I OSK 2595/1). Natomiast zgodnie z obecnym brzmieniem art. 37 § 1 pkt 1 kpa bezczynność organu zachodzi gdy nie załatwił on sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 kpa. Przy czym przewlekłość organu w prowadzeniu postępowania ma miejsce wówczas gdy postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 kpa). Zatem uznać należy, że przewlekłość w prowadzeniu postępowania występuje wtedy gdy organ nie załatwiając sprawy w terminie, nie pozostaje jednak w bezczynności, lecz podejmowane przez niego czynności w postępowaniu nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 kpa ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Jednocześnie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Przedstawione uwagi prowadzą do wniosku, że zakres badania przez Sąd sprawy ze skargi na bezczynność organu administracji publicznej lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ sprowadza się w pierwszym rzędzie do rozważenia, czy w ustalonym stanie faktycznym na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek wydania aktu lub dokonania czynności kończących postępowanie oraz wyjaśnienia, jakie terminy określa ustawodawca do załatwiania spraw określonego rodzaju. Przy czym to do Sądu należy określenie, czy w sprawie wystąpiła bezczynność, czy też przewlekłość postępowania. Przedmiot postępowania w sprawie ze skargi zarówno na bezczynność organu jak i przewlekłe prowadzenie postępowania, stanowi bowiem zasadniczo ustalenie, czy zachodzi potrzeba zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności. W obu przypadkach sąd administracyjny dysponuje tymi samymi środkami prawnymi, ich zastosowanie jest zaś obowiązkowe w razie stwierdzenia jakiejkolwiek postaci niesprawnego funkcjonowania organu, niezależnie od podniesionych w skardze zarzutów i wniosków oraz podstawy prawnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2012 r. sygn. akt II OSK 709/12). Dlatego rozpoznający taką skargę Sąd dopiero w dacie wyrokowania rozstrzyga o tym, czy w sprawie zaistniał stan "bezczynności" lub "przewlekłości" i orzeka odpowiednio o zastosowaniu środków przewidzianych w art. 149 ppsa bądź skargę oddala. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że skarga w istocie dotyczy przewlekłego prowadzenia postępowania. W sprawie zaistniały bowiem przesłanki uzasadniające stwierdzenie nie bezczynności a przewlekłego prowadzenia postępowania przez Wojewodę [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o wydanie decyzji potwierdzającej nabycie z mocy prawa przez Gminę [...] części nieruchomości zajętej pod ulicę [...], oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...] w obrębie [...] o pow. [...] m², pochodzącej ze zbiorów dokumentów [...]. Instytucja skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ ma na celu doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie, kontrola Sądu zmierza zaś do sprawdzenia, czy istotnie organ administracji publicznej prowadził postępowanie w sposób przewlekły. Oceniając powyższe okoliczności, Sąd bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie orzekania. Przy czym Sąd badając przewlekłość postępowania kontroluje czynności podejmowane przez organy i ich terminowość w zakresie przepisów wynikających z art. 35 - 36 kpa. Stosownie do treści art. 35 § 1 kpa organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od daty wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 kpa). Pod pojęciem "załatwienie sprawy" należy rozumieć wydanie przez organ w sprawie rozstrzygnięcia merytorycznego lub formalnoprawnego, kończącego postępowanie administracyjne. W myśl art. 36 § 1 kpa o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie określonym w art. 35 kpa, organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 kpa). Rozpoznając sprawę Sąd uznał, że w sprawie zaistniały przesłanki uzasadniające umorzenie postępowania sądowego w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu. Jak wynika bowiem z akt sprawy Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2019 r., nr [...], zawiesił postępowanie w sprawie wydania decyzji w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133 poz. 872 ze zm.) w odniesieniu do nieruchomości zajętej pod część ulicy [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...] w obrębie [...] o powierzchni [...] m², pochodzącej ze zbioru dokumentów [...]. Zawieszenie postępowania administracyjnego powoduje zatem, że brak jest podstaw do zobowiązania przez Sąd organu do rozstrzygnięcia sprawy do czasu podjęcia przez organ zawieszonego postępowania administracyjnego. Zgodnie bowiem z art. 103 kpa zawieszenie postępowania wstrzymuje bieg terminów przewidzianych w kodeksie. Postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego stanowi akt administracyjny podlegający odrębnej kontroli sądu administracyjnego po wyczerpaniu przez stronę administracyjnego toku instancji. W aktach sprawy brak jest postanowienia o podjęciu postępowania zawieszonego ww. postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2019 r. Z tej przyczyny Sąd umorzył postępowanie sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu. Jednocześnie, oceniając prowadzenie postępowania przez organ do czasu jego zawieszenia Sąd uznał, że zaistniała w sprawie przewlekłość prowadzonego przez Wojewodę postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa można bowiem mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (wyrok NSA z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13). Sytuacja taka miała miejsce w niniejszej sprawie. Analiza akt sprawy wskazuje, że w grudniu 2005 r. wpłynął do organu wniosek o wydanie decyzji potwierdzającej nabycie z mocy prawa przez Gminę [...] części nieruchomości zajętej pod ulicę [...], oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...], w obrębie [...], o pow. [...] m², pochodzącej ze zbiorów dokumentów [...]. Przy czym organ pierwsze czynności w sprawie podjął dopiero w 2011 r. Następnie postanowieniem z dnia [...] grudnia 2015 r., nr [...], postępowanie zostało zwieszone do czasu sporządzenia przez Prezydenta [...] dokumentacji geodezyjnej potwierdzającej wydzielenie z działki ew. nr [...], z obrębu [...], części nieruchomości zajętej pod ulicę [...]. Postępowanie zostało podjęte postanowieniem z dnia [...] października 2018 r., nr [...]. Po czym Wojewoda postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2019 r., nr [...], ponownie zawiesił postępowanie oraz wezwał strony postępowania do wystąpienia do właściwego sądu z wnioskiem o stwierdzenie nabycia spadku po K. B., M. B., M. G., J. K., J. L., J.Z., S. P., T. S., H. S. lub do notariusza o sporządzenie aktu poświadczenia dziedziczenia, w terminie 3 miesięcy od dnia doręczenia postanowienia. Zatem w okolicznościach przedmiotowej sprawy od zainicjowania przez wnioskodawcę przedmiotowego postępowania do czasu jego zawieszenia przez organ postępowaniem z dnia [...] lutego 2015 r. upłynęło 10 lat. Tak długi okres niezałatwienia sprawy w sposób oczywisty świadczy o rażącym naruszeniu prawa strony do załatwienia sprawy administracyjnej w terminach określonych w przepisach kpa. Przy czym organ nie dotrzymał również wskazanego przez siebie pismem z dnia [...] października 2018 r. terminu załatwienia sprawy do dnia [...] stycznia 2019 r. Jednocześnie na uwadze należy mieć także okoliczność, iż Wojewoda ponownie zawieszając postępowanie postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2018 r. wskazał na brak wykazania przez strony postępowania faktu nabycia spadku po dawnych właścicielach nieruchomości, a na tą okoliczność organ powinien zwrócić uwagę wcześniej i już wtedy poczynić odpowiednie kroki w celu ustalenia stron postępowania. Wobec czego uznać należy, iż organ w sprawie działał opieszałe, niesprawne i nieskutecznie, czym w sposób nieuzasadniony przedłużył termin jej załatwienia. Taki sposób działania organu godzi niewątpliwie w zasadę szybkości postępowania (art. 12 kpa), co z kolei prowadzić musi do podważenia zaufania uczestników tego postępowania do organów władzy publicznej (art. 8 kpa). Tymczasem, stanie na straży praworządności wymaga od organu prowadzenia postępowania w taki sposób, aby nie było wątpliwości, że podejmuje on wszelkie niezbędne działania zmierzające do załatwienia sprawy. Sąd wskazuje również, iż elementy składające się na skomplikowany charakter sprawy, nie uwalniają organu od powinności zakończenia jej w ustawowym terminie. Słusznie bowiem podnosi się w orzecznictwie i doktrynie, że organ winien tak procedować, by zapewnić prawo stron do sprawnego załatwienia sprawy. Oczywiście nie może to nastąpić z naruszeniem innych zasad procesowych, a przede wszystkim z zaniedbaniem jakości orzecznictwa administracyjnego. Z tych względów zaistniałe w sprawie przewlekłe prowadzenie postępowanie przez Wojewodę [...] nosi cechy rażącego naruszenia prawa, tj. art. 7, 8, 9, 12, 35 i 36 kpa. Sąd nie znalazł również podstaw do wydania w niniejszej sprawie postanowienia sygnalizacyjnego w trybie art. 155 § 1 ppsa. Zgodnie z tym przepisem, w razie stwierdzenia w toku rozpoznawania sprawy istotnych naruszeń prawa lub okoliczności mających wpływ na ich powstanie, skład orzekający sądu może, w formie postanowienia, poinformować właściwe organy lub ich organy zwierzchnie o tych uchybieniach. Powołany przepis nie przewiduje zatem trybu wnioskowego. Omawiane postanowienie ma charakter fakultatywny i Sąd wydaje je wyłącznie z urzędu, gdy stwierdzi, że zaszły przesłanki wynikające z ww. przepisu. Jednocześnie istotne naruszenie prawa, o którym wyżej mowa, powinno być tego rodzaju, że w sposób oczywisty stanowi efekt nieprawidłowości w stosowaniu prawa przez organ. W rozpoznawanej sprawie Sąd uznał, po analizie rodzaju stwierdzonych nieprawidłowości oraz stanu prawnego, że cecha "oczywistości" nie wystąpiła. W konsekwencji Sąd nie znalazł podstaw do zastosowania w niniejszej sprawie art. 155 § 1 ppsa. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1a i art. 161 § 1 pkt 3 ppsa orzekł jak w pkt 1 i pkt 2 wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 205 § 2 w zw. z art. 200 ppsa. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 4 w związku z art. 120 ppsa.